权威接受论视角下基层参与和公民参与

庞嘉宜

摘 要：巴纳德的权威接受论是站在受命者的角度探讨组织的权力与权威性问题的。命令的接受者对命令的接受或同意是权力的基础，其民主实质与“参与式治理”模式是不谋而合的。而“参与式治理”中的国家决策参与角色不仅包括非政府组织、公民，政府机构中的基层组织机构及其工作人员也发挥着不容忽视的积极作用。将基层工作人员与公民纳入决策名单成为必然趋势。

关键词：权威接受论；参与式治理；基层参与；公民参与

中图分类号：D9

文献标识码：A

文章编号：16723198（2015）20019702

1 前言

当代治理理念要求政府改革朝向多元主体（政府、非政府组织、公民三种类型的治理主体）之间合理分工、相互协调、参与合作与良性互动。谋求的是政治国家与社会，政府与公民之间信任互利、友好互动的平衡状态。中国学者俞可平在《全球化：全球化治理》一书中就提出了善治“十要素”——合法性、法治、透明性、责任性、回应、有效、参与、稳定、廉洁、公正。强调国家与社会，政府与公民之间的平等对话、相互合作和依存关系。

“参与式治理”是对多中心治理理念的延伸和发展，是对治理和善治的民主与参与元素更进一步的诠释和演绎。B·盖伊·彼得斯在其著作《政府未来的治理模式》一书中对“参与式国家”的概念进行了极为详细的阐述。

公民参与民主决策成为公共管理领域的主旋律。实际上，在政策制定的过程中，国家决策参与角色不仅包括非政府组织、公民，政府机构中的基层组织机构及其工作人员也发挥着不容忽视的积极作用。将基层工作人员与公民纳入公共决策名单成为公共治理必然趋势，为社会稳定提供坚实保障。

本文试图从权威接受论的角度，结合参与式国家理念浅析基层参与和公民参与的民主化治理模式，探讨政府改革与未来的治理方向，即构建多元主体良性互动、协调参与、共同合作的格局。

2 权威接受论下的基层参与

2.1 基层组织及其工作人员——政府组织的“前线精英”

在过去，权力高度集中的国家机器是非常有必要的，是社会良好平稳运转的有力保证。由于当时的信息技术不发达，公共机构雇员的整体专业水平相对较低，强有力的高层机构统一收集信息并及时作出决策，自上而下进行国家管理和社会管理成为必然选择。但是随着现代化的快速发展，传统的管理主义或政府“统治”这种层级节制的、由上而下的管理模式和国家形态不仅限制了地方基层组织对决策的参与，还阻隔了公众与切实关乎自身利益的政策之间的联系。缺乏参与让政府基层组织及其工作人员、民众与政府命令指示之间产生了距离感，降低他们对政府组织的承诺和忠诚度，打击对政策的信服感和执行的积极性。

中国政策过程的参与者主要是三类政策精英：政府部门中的技术官僚，党政高层的政治权威，和对决策过程有一定影响的社会精英，如科学家、技术专家和企业家。这三种类型的决策参与者，传统概念上的“中国式智库”，他们都是处于各自领域的高层，是各自领域的“精英”。但越是处于高层的政策参与者所掌握的知识越精专，所接受到的信息越有限，即便能凭借权力优势接收到大量广泛的信息，但对有效信息的收集和处理也会降低政策过程的效率和对事情问题的反应灵敏度。

身处公共服务前线的，在基层组织工作较低层级的工作人员中不乏有能力、有才华、经验丰富、掌握专业知识和对信息高度敏感的“精英”。相比与高层政策精英，他们与公共部门的服务对象——民众有着更为频繁和直接的接触，与公共部门所提供的公共产品和服务关系更为紧密，对于政策的执行效果有着更为直观的了解，对民众的反應以及民众真正需求有着更为深刻清晰的认识。

他们掌握的信息可靠性、准确性、广泛性都远高于上述三类政策精英，而且，直接与公众打交道的基层工作人员能够更好的找出解决问题的方法，对其服务对象具有更为关切的责任心，更知道如何让公众满意，能够更有灵活性、创造性，能更有效地创造提供令公众满意的服务。（在这一方面，还有较为著名的授权理念是全面质量管理理论，即教育政府工作人员树立产品质量观念。在此文中就不做赘述。）

2.2 授权和参与

权威接受论在政府“参与式模式”中的应用，其民主应当诠释为，政府政策（命令）是否具有权威性取决于政策（命令）接受者的认同和接受，这些受命者在政府组织内部即表现为基层组织及其工作人员。

适当的授权可以激发基层工作人员工作热情和参与决策的积极性，为基层组织的工作注入主动接触问题的兴奋剂，取代传统的被动面对问题、处理事务的官僚作风。授予基层组织员工更多的能动权力，给予他们更大的创造空间，确保基层组织能够在自己的工作上拥有更多的独立决策权，更有利于激励他们投入更多的时间和精力到组织贡献中去，及时地发现问题，解决问题，保证政策的切实可行性、科学化和民主化，将政策从条条框框的制式命令切实转变为社会治理效果。

而要求基层组织工作人员要感受到在政策中可以发挥更多的创造力和专业特长并因此受到激励而提供优质服务，则涉及到组织扁平化与适度授权的问题。当政府组织将部分权利适当地授予基层组织时，并不意味着他们的协调工作就此结束，他们的责任就此免除。实际上作为协调、统筹、指挥中心，高层政府组织可以集中精力和资源优势在知道和协调各方力量的合作与参与中区。而基层组织的授权与参与可以实现真正有效的“回应型政府”。

3 向服务的“消费者”靠拢：权威接受论下的公民参与

3.1 社会公众——公共服务的“消费者”

政府作为公权力的实际拥有者，在行使国家权力的过程当中实际上就是代表人民意志，实现公共利益。但是政府与公众之间的传统对话关系常常是“劝服性”的单向沟通。

改革开放以前，公众依附于国家这棵大树，“大树底下好乘凉”，所有人都被纳入到国家体制之下，“命令-服从”的权威模式发展到了顶峰。加之，在儒家传统文化的影响下，公众出于对国家的顺从缺乏政策参与的积极性和需求动力，对政府政策高度接受和照搬执行。但是改革开放以后，经济结构和社会结构发生了深刻变革，公共决策和公共管理的性质已然发生变化，公众与政府之间的依附关系已经改变，治理与善治在公共决策领域大行其道。公众的受教育程度、参与公共事务治理的意识和民主意识达到了前所未有的高度。随着公民参与决策制定、执行以及管理的要求不断升温，传统的“与世隔绝”的决策方式已明显过时。

“民主政府应当是为它们的公民服务而存在的”这种思想深入人心，政府所提供的服务符合公众的需求被视作理所应当的事情。传统的公共机构仍以“主人姿态”自居，只向公共服务的消费者提供“以同一种规格适应一切需要”的产品和服务模式显然无法满足当下社会公众多样化诉求和强烈的参与意识。“认同-接受”的民主权威模式成为主流趋势。

权威接受论视角下的政府权威，基础是公众的支持和认同。“参与式国家”不仅强调直接与公众消费者面对面、直接影响政府形象的基层工作人员的参与，同样也强调公众的参与，关心国家与社会、政府与公民的关系。参与式治理实际上就是公权力向社会的回归，实际上是还政于民的民主过程。国家与社会、政府与公民之间的良性互动是政府权威的保障。社会国家的治理有赖于公民的自愿合作和对权威的自觉认同。而这些自愿合作与自觉认同都是与公众参与程度成正比的。

3.2 对话式民主

向公共服务消费者靠拢首先意味着与公众协商对话。这里的对话包括政府与公众之间的双向沟通，而非单向性信息传递。

自上而下的沟通即政府向公众传递信息，保证双方之间的信息渠道顺畅，确保政务信息透明公开，尊重公民知情权。这对于公众支持政府决策以及政策执行工作有重大意义。近几年来，国内部分公共危机事件爆发的直接原因就是政府部门对利益相关者隐瞒信息，以及习惯性忽略民意所导致的。

以四川什邡群体性事件为例。在四川什邡项目的投资与开发过程当中，政府信息管理始终保持遮蔽隐瞒的状态。项目前期规划和准备阶段，没有对公众公开相关环境影响结果，并且直接越过听取广大市民的意见和建议的环节。给市民留下“暗度陈仓”的负面印象，民意表达不畅，对相关环评结果的遮掩保密导致公众发现这一项目可能带来的严重污染之后，社会秩序陷入混乱。事件暴发后，政府部门信息发布不及时，企图采用暴力手段控制事态，错过第一时间掌握主动权的有利时机，造成了谣言满天飞的现状以至于政府部门束手无策，使局面长期处于不可控的状态。可见公共参与提高了公民对政府治理、公共决策的理解和认知程度，为社会稳定、政策执行落实提供保障。

通常情况下，公众对于信息是否信任还要根据信息的来源，以及信息提供渠道与方式（例如媒体、语言、背景等），公众所知道的很多就是信以为真的事情。因此政府应当抓住信息解释的控制主动权，推送信息而不是隐瞒和遮蔽，肃清谣言和噪音而不是放任“小道消息“充斥信息管道，错失公众的信任和接受。

沟通除了让公众听见官方声音之外，政府也应当接收了解“民间”的声音。顾客调查问卷表是企业为了达到供求适应常做的功课，同样，回应型、顾客驱动式的民主政府也应该掌握公众对公共服务的需要与消费感受。因为公共部门常被期望要关心公民权利和体现公共利益，顾客/公众是否对产品与服务满意，是否能够评估、衡量、监督服务过程，其反馈信息能否引起政府部门的关注和重视，是否作为决策的参考依据等等一系列问题都是公众参与公共政策程度的评价标准和衡量指标。这种对话式民主要求政府应该更加开放，更加善于倾听民众的利益诉求，而不应仅仅局限在政策专家以及精英人员的意见上。

随着人类的信息传播进入“全媒体时代”，我国在公民问政领域也是与时俱进的，公民问政形式发生了翻天覆地的变化。依托大众媒体构建的大众问政平台，不管是电视问政，还是新媒体网络问政，都是通过搭建政府与公民的沟通桥梁，实现公民的知情权、参与权、表达权和监督权。这表明政府推动工作透明公开的决心，“公民参与”的治理真正落实到实施方式上，把公民放在政府决策过程、政府干部工作监督的重要地位。政府与公民的有序互动不再成为空谈。

3.3 把公众列入政策制定者的名单当中

权威接受论所强调的民主实质必然导致政府行为要倾听公众意见，那么把公众列入政策制定者的名单当中成为必然要求。公众参与最简单的形式就是公民投票和听证会。参与式国家强调让公众参与政策过程的全阶段而不是仅在政策执行后抱怨或反馈，特别要求公众作为整体参与鉴定和理清政府内部存在的问

题，使政府部门获得制定政策时所需的全部信息以排除政策失误。

接受命令的“冷漠区”代表着有些命令是受命者不关心的，是肯定不能够被接受的。对于社会公众而言，与社会利益、与公众利益相冲突相矛盾的政策就是“冷漠区”的命令。

从传统理念上讲，决策者的素质和利益集团的博弈会塑造决策情况、创造决策结果，但是权威接受论和参与式治理之下的民主对话、公众参与认为，公共决策应该让有政策影响力的公众通过协商对话、共同参与来制定。在公开场合上，所有意见都具有同样参考价值，各种合法合情合理的观点都应该被鼓励表达，所有合法合情合理的声音都应该被尊重倾听，并且都应该作为探求社会治理的真知灼见。

无可否认，公民参与的可行性存在许多现实挑战，例如，首先，公民参与决策，前期的准备工作可能会相当漫长，增加了公共决策的时间成本和政府部门的工作成本。其次，参与决策的公民有时候不能很好地掌握政策中所包含的专业知识，可能会对改革与创新造成阻滞，因此参与的公民群体，其代表性也是需要解决的一大难题。

但即便如此，参与的民主优势以及解决问题所产生的效应会使得额外付出的时间和资源具有正当性。公民向政府表达需求，参与决策的过程就是公共利益实现的过程，是政策受命者自愿接受决策并高度认同的过程，是国家与社会达成共识的过程，也是公众自觉赋予国家权力权威性的过程。

4 结语

“人們所付出贡献努力的意愿是合作系统不可缺少的”，而在国家内部，人们不能合作共事所带来的后果将可能是社会失范、动荡，甚至是社会解组。合作意愿和忠诚通常是比强制更加有效的管制形式。完全依靠强制的权威难以持久，接受与认可才是权威性的基础，合作与忠诚才是权力的保障，参与式民主作为一种有力的控制手段是接受与认可、合作与忠诚的基石。

基层组织工作人员以及社会公民参与虽然会提高政策制定的成本，但是其给政府部门的工作带来的实质性好处是显而易见的。这其中就包括更多更好的决策信息，更有智慧更切合实际的要求，以及公民更乐于接受更容易落实的解决方法。

如果能够给予那些被传统决策过程排除在决策参与者之外的基层组织工作人员和公众更多的参与机会，拥有更大的参与空间，他们的合作意愿和忠诚度会高出许多。

参考文献

[1]切斯特·巴纳德.经理人员的职能[M].王永贵译.北京：机械工业出版社，2013，（8）.

[2]俞可平.全球化：全球治理[M].北京：社会科学文献出版社，2003，（6）.

[3]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000，（9）.

[4]B·盖伊·彼得斯.政府未来的治理模式[M].吴爱明，夏宏图译.北京：中国人民大学出版社，2013，（1）.

[5]戴维·奥斯本，特德·盖布勒.改革政府：企业家精神如何改革着公共部门[M].周敦仁等译.上海：上海译文出版社，2013.

[6]陈玲.制度、精英与共识：寻求中国政策过程的解释框架[M].北京：清华大学出版社，2011，（11）.

[7]詹姆斯·罗西瑙.没有政府的治理——世界政治中的秩序与变革[M].张胜军，刘小林等译.南昌：江西人民出版社，2001.

[8]德博拉·斯通.政策悖论：政治决策中的艺术[M].顾建光译.北京：中国人民大学出版社，2006，（12）.