土地利用与“多规合一”

王伟军

“两规”的实施认识

诺贝尔经济学奖得主施蒂格利茨曾说过“21世纪影响全球发展的两件大事，一件是美国高新技术产业的发展，另一件就是中国城镇化的进程。”在中国整体的快速城市化和单个城市的迅猛发展历程中，城市规划学科指导与规划行政管理起到了重要作用，作出了无可否认的贡献。但过度快速的城市化，使得城市生态、环境、资源、产业、人口、就业、交通、居住、休憩、社会贫富差距等一系列矛盾层出不穷，城市规划正承受着超越自身学科能力和公共管理职能的巨大压力。

1980年代中后期开始，以保护耕地资源为出发点，全国第一轮土地利用总体规划工作异军突起，并借助陆续建立的层层分解、环环相扣的土地规划一计划一供应一监督一执法等体系，形成了从中央到地方刚性较为突出的土地行政管理体系，给以地方政府主导的、比较注重城市化空间拓展而失控于城市用地规模的传统城市规划管理体系以较大压力。

由于两大规划的编制管理分置于不同部门，导致对一座城市而言，土地利用总体规划与城市总体规划“两张皮”的现象普遍存在。两规在城乡土地利用上的诸多矛盾，给城市发展战略的落实和日常建设项目审批管理均带来了极大困难。两规的“分立”，甚至“冲突”，还削弱了各自的严肃性和权威性，“有空可钻”现象比比皆是，往往成为冲击、破坏城市整体形态和空间结构的突出因素。

现行空间规划主要问题

传统以土地资源为支撑的城镇发展模式在经济社会的高速发展下，日渐显现出资源高速耗散、城市空间无序蔓延、空间利用低效等问题。

由于城乡发展的空间载体具有唯一性，对于同一个空间主体而言，各级政府和各部门需要在统一的平台上表达不同的发展诉求、实现空间的统一规划与管理。而现行的三类主要空间规划之间，在规划内容、规划标准和协调机制方面存在的问题导致了各规划结果之间的矛盾和冲突。

一是规划内容交叉，规划结果矛盾

人口规模预测方面。国民经济和社会发展规划从经济发展与人口规模的关系人手，城乡规划基于人地挂钩的考虑，土地利用规划出于节约和集约用地要求，都会进行符合自身要求的人口规模预测。但由于规划目的和统计口径方面存在的差异，往往致使各规划的人口规模预测结果相距甚远。

土地利用空间布局方面。建设用地、农用地的发展方向、空间布局是城乡规划与土地利用规划存在矛盾的地方。城乡规划从发展的角度，确定建设用地的空间结构，布局建设用地；土地利用规划从农用地保护的角度，立足土地资源的现状特征进行土地利用空间布局，两者进行土地利用空间布局的出发点不同，常出现矛盾。

管制分区界定方面。国民经济与社会发展规划要求划定重点开发区、优化开发区、限制开发区和禁止开发区等四个主体功能区，城乡规划要求划定禁建区、限建区和适建区三个管制区，而土地利用规划则要求划定允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区四个管制区，三规在区域划定依据和划定范围存在不同的规定，因此也造成同一空间上区域划分混乱的局面。

二是规划标准存在矛盾

规划标准的不同主要反映在各主管部门的土地分类标准上。在城乡规划中，按照《城市用地与规划建设用地标准》中的10大类、46中类、73小类进行划分的，而土地利用总体规划的编制，是按照《全国土地分类》（过渡期间适用）中的3大类、10中类、52小类进行划分的。两者用地分类差别较大，用地类型同名称不同内涵、同一类用地分类方法不一致、用地分类彼此交叉或包含，最终造成用地基础数据和规划目标的不一致。

三是规划协调机制未完全建立

各类规划组织编制虽然都统一于各级人民政府，但具体的执行部门为政府各职能部门。在下级政府对上级政府负责的职能设定与履行过程中，横向的部门规划存在“越位”、“错位”现象，部门规划协调存在“缺位”现象。虽然《土地管理法》、《城乡规划法》等相关法律文件要求相关规划进行协调衔接，但缺乏较为具体的措施，协调衔接的内容也有待讨论。

现行土地利用总体规划编制存在的问题

一是土地利用发展战略等研究薄弱，影响规划合理性

土地规划对于土地利用现状和规划关注的重点往往落在农用地、建设用地与其他土地之间的结构关系、耕地和基本农田保护等方面。对土地利用与城镇化的发展战略关系研究较为薄弱，导致耕地与基本农田保护区的布局与城镇空间布局缺乏有机联系，规划建设用地无法集中布置，只能穿插于耕地和基本农田中，导致规划图件上出现“羊拉屎”现象；同时，对地方实际发展战略把握不准导致新增建设不可避免地需要占用耕地或者基本农田，规划提出的目标往往难以实现。对规划方案制定的合理性造成一定程度的影响。

二是重点项目难以确定，影响规划的实施性

规划重点项目由于选址、规模变化等系列不确定因素影响，在项目可研和施工阶段均需要不断进行修改，按照土地规划严格项目落界的要求，规划方案确定前必须进行数次调整和修改，部分地区规划通过审批后地方还不断提出项目修改需求，严重影响了规划的实施性。

三是指标设定缺乏有效支撑，影响规划的科学性

主要调控指标的分解是土地规划中一项重要内容，通过自上而下的编制方法，将规划指标逐级向下分解。虽然在指标预测中会使用部分定量分析方法，但总体上缺乏其它研究依据的有力支撑，尤其在县区和乡镇层面指标分解中大多以长官意志为转移，规划实施中实际的用地需求和用地供给往往产生较大矛盾，降低规划的科学性。

从规划内容互补角度来看，土地规划中的发展战略研究不足和重点项目难落实的问题可以通过城乡总体规划和国民经济与社会发展规划中各自的规划内容补充来解决，同时多个规划融合所开展的系统研究可以为土地规划指标的分解提供强有力的依据，也有利于分散长官意志对指标分解的主观影响。因此，土地利用总体规划的编制可以尝试采用“多规合一”的工作开展思路，在克服土地规划自身缺陷的同时，减少各规划之间的矛盾，加强彼此间的协调衔接，使得空间规划尤其是土地规划真正成为城市建设和管理的依据，城市经营的重要手段。

“多规合一”下的土地利用规划的内容

在“多规合一”中，土地规划要结合城市规划的宏观发展预测和战略分析、国民经济与社会发展的经济和社会发展目标和重点建设的项目，侧重对土地利用现状、经济社会发展对土地的需求等进行分析，开展土地利用潜力调查与评价。并在此基础上制定土地资源供给目标，在兼顾耕地保护、生态保护和城乡建设等问题的基础上开展行政辖区内的用地平衡，分解下达各项土地利用调控指标。总体要按照“统一口径、总量控制、城乡统筹、布局一致”原则协调用地布局。

一是按照“统一口径”的原则统一技术标准

统一规划期限。《城乡规划法》规定城市总体规划的期限一般为20年，《土地管理法》规定土地利用规划的期限由国务院规定，本轮到2020年，因此“多规合一”城乡总体规划的期限应到2020年，既要与土地利用规划的规划期限一致，又在城市总体规划的期限范围内。

统一规划范围。虽然《城乡规划法》确立了“城乡统筹”的基本原则，但城市总体规划的规划区往往还是中心城区，土地利用规划则以市域全部土地为规划对象，要实现“多规”的空间协调，首先要构建统一的空间平台，以全市行政区域作为规划范围，对各类用地进行统一核算。

统一用地分类。城乡建设用地以城乡规划部门的用地分类标准为主，非建设用地以国土资源部门的分类标准为主，因此，必须整合形成城乡统一的用地分类。

二是按照“总量控制”的原则衔接用地规模

城乡总体规划中建设用地规模、范围应当与上层次城镇体系规划和土地利用总体规划确定的建设用地规模、范围相一致，并结合城镇和村庄的发展需要确定建设用地、农用地等分区，落实基本农田保护和撤并后村庄的土地整理，在保证耕地不减少的情况下，摸索小田变大田的农业规模经营，以及城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的土地流转模式。

三是按照“城乡统筹，布局一致”的原则协调用地规划布局

城乡总体规划应使土地利用总体规划的用地指标，土地利用结构、基本农田保护、耕地总量平衡等内容在符合城乡发展要求的前提下，在空间布局上予以落实，从而有效缓解城乡发展与耕地保护的矛盾，协调城镇建设，土地供应、土地开发三者的关系。

在规划编制中应以空间资源的优化配置为主线，根据产业布局、生态环境保护、基本农田保护等要求，协调城乡发展功能分区，科学进行各类土地用途（包括建设用地和非建设用地）的总体布局，统筹确定“四区四线”空间管制区域和管制要求，并指导和约束空间发展的时序性和方向性。

其一，结合城乡建设用地扩展边界设定建设用地“弹性圈”。采取建设用地总量指标依据土地利用总体规划，具体布局按照“刚性框架、弹性利用”的理念，在土地利用规划确定的城乡建设用地扩展边界外，按一定比例（如15%）设定建设用地“弹性圈”，圈内不布局基本农田，尽量少布局耕地，确保在建设用地总规模不变的情况下，城镇可根据市场需要在圈内弹性规划用地布局。

其二，通过前置性用地评价确保基本农田保护区不被侵占。规划编制中可在用地评价和规划方案中增加现行土地利用总体规划确定的用地性质、规模等内容，并在用地评价图、现状图和规划总图中，标示基本农田保护区的范围界限，确保基本农田不被侵占。

（作者系中研智业集团规划院规划师）