陕甘宁扶贫难在何处

张永军

从现在起，离全面建成小康社会还有6年。“小康不小康，关键看老乡”，特别是要看贫困的老乡。面对经济发展新常态，陕甘宁老区扶贫应该怎么办？

纵观改革开放后我国的扶贫历程，会有偶然的巧合。2014年是历史上著名的“八七扶贫攻坚计划”实施20周年。“八七计划”的基本内容，是用7年时间解决8000万人口的贫困问题，而陕甘宁老区则解决1908万人。如果从2014年算起，我们所面临的任务是到2020年，同样用7年时间解决8000万人口的贫困问题。而陕甘宁老区则解决1232万人。所不同的是，起点更高，目标更大。“八七计划”的目标是单一解决温饱，而这一次是“两不愁、三保障”，是个多维的目标。

国务院扶贫开发领导小组原副组长范小建在撰文中说到，如果把两个不同历史时期的客观情况相比较，可以看到有利与不利两个方面的情况：

有利条件：一是起步时减贫的速度快。2014年减少贫困人口1000万以上，而“八七计划”起步时，年减贫只有500万。二是国家对农村的支持力度不断加大。目前国家财政强农惠农资金每年预算超过1.2万亿，2013年财政综合扶贫资金3717亿。“八七计划”时不但没有这样的政策，而且农村还有“三提五统”和农业税。三是国家在农村全面建立了低保制度。农村低保人口每年在5300万左右，且标准还在逐年提高，而“八七计划”时期也不存在这样的政策。四是“片区扶贫攻坚规划”、“十二五整村推进规划”以及相关行业扶贫规划已经国务院批准并开始实施，贫困识别、建档立卡的工作为精准扶贫、帮扶到户奠定了重要基础。这些工作比“八七计划”时更深入、更细致、更到位。

不利条件：一是GDP增速减缓。今后年均GDP增幅大约将保持在7%左右，而“八七计划”期间是年均9.57%，比现在每年要多2.5个百分点，加上结构调整、压缩过剩产能，淘汰落后产业，都将影响就业。二是收入差距更大。1994年基尼系数为0.37，2013年基尼系数为0.47。收入差距扩大，减贫难度更大。三是投入增长放慢。随着财政增收速度放缓，近两年扶贫投入的增幅明显趋缓，2011到2013年，财政综合扶贫投入的增幅分别是41%、32%、24%。专项扶贫投入增幅从2012年的22.8%下降到2014年的9.78%。而“八七计划”这7年，财政资金增长66%，财政贴息扶贫贷款增长2.3倍。四是农村“老龄化”、“空心化”日益严重，缺乏发展活力。此外，目前农产品价格遭遇“天花板”和“地板”的双向挤压，利润空间狭小，农民增收面临更多困难。

在记者的实际走访中，不难发现，在目前陕甘宁的扶贫开发工作中，有众多难啃的硬骨头制约着陕甘宁扶贫工作的开展。

一是陕甘宁贫困地区自然环境严酷，发展基础仍然脆弱。

甘肃省东乡县扶贫办副主任马孝武说，从中央到地方对扶贫工作有了前所未有的重视，机遇难得，但到了基层难题仍然不少。贫困地区自然环境严酷，发展基础脆弱，有的村人均收入1600多元，其中1200元是靠惠农补贴，用7年时间脱贫奔小康非常困难，亟待在常规扶持之外，采取特殊手段，加大扶贫力度。

二是产业基础薄弱，基础设施和公共服务相对落后，传统的农业产业发展难。增收门路少。严重制约了脱贫致富步伐。

甘肃省环县扶贫办主任朱兴权说，他们的扶贫规划估算总投资有1034亿元，其中中央资金215亿元，省级资金9.9亿元，市县资金17.9亿元，农户自筹27亿元，市场融资764亿元。规划能否从纸上数字变为现实的数字，这个现在真不好说。

三是市场机制不够健全，返贫压力大，收入差距大，人才队伍缺乏，贫困人口就业难度大。

减贫到一定规模后，难度会边际递增。在新常态下，经济增长包括财政会逐步从高速变为中高速，同时要转方式、调结构，压缩淘汰一部分过剩的甚至是落后的产能，实现可持续发展。这个过程会涉及就业，而就业与贫困人口的出路关系密切，这对扶贫无疑是一大挑战。

四是生存条件差，深山独届户需搬迁却没钱，加之75%以上的贫困村没有集体经济扶持，且许多贫困户“等靠要”思想顽固，扶贫扶不起志，难以从根本上解决问题。而在这些贫困人口中，贫病叠加户又最难解决，扶贫是救急又救穷，改变贫困现状难上加难。

五是扶持政策呈碎片化，资金投入分散，精准发力面过宽，规划与实际脱节，统筹管理不够，难以形成扶贫开发的整体合力。

贫困是由于多种因素造成的，减贫目标不可能依靠一两个部门就能够实现。贫困人口的减少是政府、市场、社会协同作用的结果。

中央财政扶贫资金有10类专项，涉及7个主管部门，各部门专项之间、同一部门扶贫专项与其他专项之间支持内容存在交叉重复，各环节缺乏有效沟通，经常出现多项资金投入同一项目、同一成果冲抵多项任务的现象。

六是扶贫工作权责不够协调，相关监督管理缺失，多部门协作难度大，精准扶贫的机制创新不够，扶贫难以事半功倍。

地方政府承担的扶贫开发事权与财权不匹配，权责不对等，导致省级监管责任不够明确和具体，县乡政府重资金申请、轻组织实施和监督检查，造成扶贫工作监管责任不落实。

七是目前考核机制不完善，约束机制不健全，退出机制不到位，导致一些已脱贫的县存在“戴穷帽子过富日子”现象。

据国务院扶贫办主任刘永富介绍，2014年，中组部、扶贫办联合印发了改进贫困县考核工作的意见，把扶贫开发作为经济社会发展实绩考核的主要内容，让扶贫不再是贫困县干部的“副业”，而是真正的“主业”。此外，还出台了贫困县约束机制，明确贫困县必须作为、提倡作为和禁止作为的事项，对贫困县的行为作出限制，确保贫困县要把更多资源投入到扶贫开发。

综合分析这些情况，笔者觉得必须审时度势，坚定信心，在坚持“片区攻坚与精准扶贫”、“扶贫开发与生态保护”、“外部支持与自力更生”三个相结合的基础上，面对新常态，谋划新举措。