二元化住房制度与住房保障政策的国内外实践比较研究

2015-10-21魏晓宇

建筑工程技术与设计 2015年19期

魏晓宇

【摘要】当前我国的房地产市场发展出现瓶颈，房地产市场的持续高位运行使得房地产市场低迷与普通民众买不起房的矛盾日益显著，住房改革难题需要中国转变传统的住房理论；二元化住房制度理论突破现有以直接干预商品房市场的调控政策，为现今的房地产市场宏观政策调控提供新思路；本文从二元化住房制度的视角解析中国目前房地产政策现状，并通过分析新加坡、德国两个典型国家的二元化住房制度的实践经验，提出了我国二元化制度的建设措施。

【关键词】房地产政策；二元化住房制度；住房保障

0 引言

近年来我国房地产市场持续高位运行，中低收入者难以承受高价商品房消费究竟是政府通过直接干预商品房市场采用行政手段把商品房价格打压到与广大中低收入者的可支付能力相应的水平，还是通过构建公共住房体系来满足普通收入者住房需求，发达国家和地区的二元化住房制度实践模式已经提供了有益的启示：建立分众化、多层次的房地产市场，既满足低收入家庭的刚性消费需求和中等收入的改善性住房需求，又满足投资性需求。本文将以二元化住房制度视角，通过我国历年来房地产政策的纵向比较以及中德、中新房地产政策的横向比较来分析中国房地产目前保障性住房存在的问题，借鉴其他国家的二元化制度实践模型，为中国进一步加强住房保障有重要启示。

1 二元化住房制度内涵与研究现状

1.1 二元化住房制度的内涵

二元化住房制度是将住房分为商品房性住房和公共保障性住房，根据两类住房的不同属性分别用两套不同的逻辑来进行资源配置的制度。其中商品性住房主要依靠市场供求关系来进行调节，针对的受众主要是高收入群体；而公共保障性住房主要有政府直接提供或者帮助实现，针对的受众主要是中低收入家庭。

二元化住房制度是基于住房这种商品的特殊属性而产生的制度模式。住房不仅要满足低收入人群满足基本住房的需求，中等收入人群改善居住条件的需求，还要满足高收入人群消费投资的需求。所以，一方面住房具有其准公共产品的属性，不论贫穷富有都应该享有最基本的维持生存生活的住房权利，国家政府有义务提供保障；另一方面，住房又是用来交换的劳动产品，具有商品属性。因此运用二元化住房制度视角指导房地产政策的制定和实施有其理论根据。

1.2 研究现状

现今，提倡突破商品房制度框架，利用二元化制度来解决当前住房问题的研究已经逐渐成为热点。徐平华认为，市场作为配置资源的手段，往往只讲效率，不讲公平，他主张构建“市场+保障”的二元化住房制度框架，把解决中低收入家庭“住房难”问题的工作重心从控制房价转移到提供保障住房上来【1】。新加坡南洋理工大学刘云华博士认为，在新加坡二元化的房地产市场结构下，普惠性的公共住房制度为普通民众提供了可支付的低价住房，而自由竞争的商品房市场满足了高收入者和外来资金对房地产的需求，即使面对金融危机的影响，新加坡亦做到了房价涨跌而与民无涉。刘云华认为，房地产在和谐社会构建中具有重要作用，主张二元化房地产市场是不发达的开放经济通常的选择【2】。清华大学刘洪玉教授等人指出，房价的持续上涨使中等收入者也逐渐失去了从市场上购买住房的能力，这需要我们重新审视我国的住房问题，重新认识房地产市场，重新认识公共住房政策；我国的市场经济体制改革还未完成，住房制度的转型，即从公有住房体制转为公共住房与市场住房结合的新体制，也才刚刚起步。

2 我国二元化住房制度的实践

2.1 我国房地产房地产政策现状

从1998年首次启动房改至今，中国的房地产政策从土地、财税、金融、行政等方面陆续进行了多次改革。在房地产调控政策频出的同时，保障性住房政策却进展缓慢，并在反腐进程不断推进的同时屡屡爆出“房哥”“房姐”及保障房分配丑闻。

中国的现行公共保障性住房分为经济适用房、廉租房、限价房等几种形式，这开始于1998首次啟动的房改，此次改革核心是建立和完善以经济适用住房为主的住房供应体系，具体包含高收入者购买商品房，向中低收入者供应经济适用房和向最低收入者提供廉租房三个层次，政府承诺城市80%以上家庭应由政府供应经济适用房，而不是商品房。这为中国奠定了房地产政策的整体基调。然而2003年国家的政策却发生了偏转，03年8月，“关于促进房地产市场持续健康发展的通知”（18号文件）出台，将房地产业定位为国家经济发展的支柱产业，经济适用房由“住房供应主体”被改为“具有保障性质的政策性商品住房”，经济适用房让位于商品房，这也成了我国住房保障缺位的开端。此后中央虽出台了《经济适用住房管理办法》、“关于保障性安居工程建设和管理的指导意见”等相关文件，并提出建设3600万套保障房，但制度的漏洞与实施环节的监管不严使得保障房却仍屡陷建设和分配困境——建设方面由于利润低导致地方政府和开发商都无动力参与建设，在分配上更是屡屡曝出保障房成公务员福利小区的丑闻。

2.2 二元化住房制度在我国实践的迫切性

基于以上现状，我们发现中国的房地产政策在政府和市场的定位中仍存在偏差，商品房与公共保障性住房存在混杂，根据二元化住房制度的分析视角，政府除了通过税收、银行利率等方式对商品房市场进行干预外，更加应该着力推动保障性住房的进程，不仅大力建设保障性住房，同时还要加强相关立法、落实监管并保证保障性住房的质量，让保障性住房制度真正发挥其作用。商品房与公共保障性住房齐头并进，商品房主要交由市场调控，政府主导保障性住房建设，才能真正扭转中国目前房地产市场的矛盾与尴尬。

3 国外二元化住房制度

3.1 新加坡二元化住房制度

在新加坡的房地产政策中二元化住房制度起了极其重要的作用，“以政府分配为主，市场出售为辅”是新加坡房地产政策所坚持的特色理念，住房市场分为公共住房（租屋）和商品房市场。

1、分阶段梯度来细分房地产市场的有效需求

新加坡的房地产政策目标经历了“满足居民居住需求——不断改善居民居住质量——鼓励居民拥有住房产权”三个阶段。早期的房地产政策旨在满足公民居住需求，基本居住条件满足之后，新加坡又通过发展新市镇，不断提升居民居住环境和品质，现如今其房地产政策目标转为保证公民拥有自己的住房并促进房地产市场发展，让公民拥有自己产权的住房，不仅满足居住需求还能为居民提供资产收益。

2、建立多层次住房供应体系以保障居民居住权

从各国的实践经验来看，住房具有消费和投资的双重属性，住房市场既要满足低收入人群的刚性消费需求和中等收入人群的改善性需求，又要满足高等收入人群的投资性需求，因此应该建立有分众化、多层次的房地产市场。

3、制定严密的制度来保证有限住宅资源优先满足民生需求

制定严格的市场准入条件和严格的市场退出机制。新坡政府规定，一个家庭只可拥有一套组屋，如需再购买新房子，旧组屋须退还出来，以防投机占有。对于弄虚作假、骗购骗租者，当事人将受到达5000新元的罚款或6个月的监禁，或者二者兼施。

3.2 德国的二元化住房制度

德国的二元化住房制度的成功实施主要得益于其明确的住房福利政策和完善的房地产市场机制。

首先，德国拥有明确的住房福利政策即对于房地产业有明确的房地产经济地位。德国宪法规定，与医疗、教育等一样，保障居民住房也是政府的首要政策目标之一，德国并未把房地产作为经济增长的支柱性产业而是作为社会福利机制极其重要的一环，稳定房价是政府实施房地产政策的基本目标，并未把房地产作为支柱产业。

其次，德国建立了完善的房地产市场机制。主要表现在以下几个方面：

第一，房地产规划。德国法律规定，开发商应为社会不同阶层的居民提供住房，在面积大小、房屋设施、租金或购买能力等方面需满足不同阶层需求。第二，房屋租赁市场。德国政府重视房屋租赁市场的法规建设与管理，鼓励修建租住房屋，保护房客利益，大批量供应廉租房和商业出租房。第三，独立的房地产评估。德国建立起一套完整的独立的地产价格评估机制，各类地产的价格均由独立的地产评估师来评估认定，并要求其对自己的评估结果负责30年。第四，完善的信贷制度。在地产金融领域，德国的合同储蓄住房金融模式和房贷的固定利率机制为稳定房价提供了金融制度保障。第五，法令政策方面。承建者必须履行国家规定的义务，受到以下几方面的制约：公益性住宅须是供出租的住宅；出租的公益性住宅实行低房租制，受政府控制。

4 二元化住房制度的启示

二元化住房制度为我们重新认知住房问题，调整宏观调控住房市场的思路，推进住房市场的健康发展具有重要意义。构建二元化住房制度，应从以下三方面着手：

第一，制定住房保障法，在法理上界定清楚居民的基本住房权利与政府在住房保障中的责任与义务。近些年来，我国的公共性住房政策出现摇摆，商品房投资高速增长，公共住房却越建越少，这与我国缺乏相关的住房保障法律有很大关系。在发达国家，公共住房法均是国家大法。因此，当前我国尽快制定公共住房法，明晰二元化住房制度的法理地位迫在眉睫。

第二，加强公共租赁房的建设，树立住房梯度的消费理念。住房租赁与较低的支付能力相对应，是形成住房梯度消费理念的前提。国际上在制定公共住房政策时都很重视公共租赁房的发展。我国租赁房建设严重滞后，加之近年来旧城改造，城区廉价房源减少，很多人只能到城郊租房。针对当前新进入城市的年轻人以及进城务工人员被排斥在住房保障范围之外的情况，可用发展租赁房来保障他们的基本住房需求。

第三，发挥非营利机构的作用，加大公共住房建设力度。我国目前的住房市场开发商独家经营，而公共住房的非营利性使得一些开发商兴趣不大，更有甚者，开发商为谋取利益通过粗制滥造来降低公共住房的成本。在国外，公共住房建设中政府控制的非营利性公司和非营利组织发挥了重要作用，这些机构组织的存在打破了开发商的垄断势力。鉴于我国正处于城市化发展阶段，应该重点借鉴发达国家在城市化过程中实施的住房政策，增加公共住房数量，而不应把中低收入者推向商品房市场。

5 结论

近年来，我国商品房价格的上涨和高位运行，受很多因素影响，如土地供给有限性“人口城市化加速”国外热钱的涌入等，房地产市场的需求还可能持续旺盛，房价具有不断上涨的趋势【15】，这使得中低收入者难以承受高价商品房消费。政府通过直接干预商品房市场采用行政手段不断把商品房价格打压到与广大中低收入者的可支付能力相应的水平，但力度过强抑制房地产市场发展，力度过弱达不到使低收入者买得起房的目的。发达国家和地区的实践证明通过市场化的方式不可能解决所有人的住房问题，中低收入者的住房问题必须靠公共住房来解决，通过建立健全住房保障机制，为困难家庭的基本住房需求“托底”【14】，一味的通过干预商品房市场已经不再使用。

如今，提出通过构建公共住房体系来满足普通收入者住房需求而不影响房地产市场的正常运行成为新的解决思路。發达国家和地区的二元化住房制度实践模式为中国解决当下问题提出了新思路。制定住房保障法、加强公共租赁房的建设、发挥非营利机构的作用，建立分众化、多层次的房地产市场，既满足低收入家庭的刚性消费需求和中等收入的改善性住房需求，又满足投资性需求，建立中国化的二元化住房制度。

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