住房保障与农民市民化

2015-06-16顾书桂

西部学刊 2015年3期

摘要：确保劳动力顺利再生产是农民市民化的经济实质。中国城镇政府的劣质土地财政加大了农民市民化的成本，使得居住成本成为农民市民化的主要障碍。农民工的部分市民化是对劣质土地财政的妥协，不但不利于农业现代化，而且会加剧农村的贫困。中国农民市民化既需要城镇政府的土地财政转型，也需要城镇政府的财政补贴。在土地财政成功转型之前，上海市一方面需要以普通住宅影子租金的形式向农民工提供住房保障，另一方面需要将劣质土地财政收入以省际转移支付的方式返还给农民工，降低异地城镇政府农民市民化的部分负担。

关键词：农民市民化；劳动力再生产；劣质土地财政；居住成本；住房保障

中图分类号：F293.3 文献标识码：A 文章编号：

一、文献综述

近代以来，人类经济活动就越来越向城市集中。[1]6改革开放不久，黄祖辉等就提出，农村工业化、城市化和农民市民化在中国是三位一体的。[2]本世纪以来，针对农民市民化的现状，汪丽等指出，农民市民化既是城镇化的必然结果，也是城镇化的重要动力，但居住成本过高、住房保障缺失构成农民市民化的重要障碍[3]；王永龙则将住房与教育共同列为农民市民化的主要障碍[4]；何记东认为住房保障应该是农民市民化的重要内容[5]；潘家华则进一步确认，城镇化的核心是人，农民进入住房保障体系是中国城镇化的基本内容，从而不仅将住房问题视为农民市民化的基本问题，还将农民住房问题的解决纳入政府轨道。[6]

然而，鉴于城镇高昂的居住成本，农民整体市民化在现实中并不可行，更多的中国学者将中国农民市民化聚焦于农民工身上。韩丹将农民工分为三类，认为城镇住房保障主要应该倾向职业、住所和单位均相对稳定的农民工。[7]蔡永飞则指出，小产权房极大地降低了农民工市民化的成本。[8]国家发改委宏观经济研究院课题组认为，应分群分类、差异化地提高农民工的市民化程度。[9]刘洪银直接提出，住房问题是农民工市民化的最大障碍，应将农民工纳入住房保障体系。[10]蔡继明、高佩义也认为，中国城市化水平还不高，并且人的城市化低于土地的城市化，农民工市民化是今后中国城市化的主要任务，主张直接提供廉价自住房。[11]

由此可见，中国现有的有关农民市民化的研究有一种不良倾向，即不仅将市民化的重点聚焦在农民工身上，甚至有一部分学者倾向于将部分农民工排斥在市民化进程之外。问题在于，中国农村不仅仅是农民工，进城务工的农民只是中国农民的一小部分，而且农民工堪称是中国农民群体的精英组成部分，即使将全部农民工市民化也意味着将农民工之外的老弱病残和低素质农村劳动力滞留在农村，这不但不利于中国农业现代化，而且会加剧中国农村的贫困。因此，中国农民市民化需要将中国农民作为一个整体置于中国国民经济现代化的研究视野内。

二、农民市民化的经济实质是确保劳动力顺利再生产

在近现代经济社会发展历史上，国民经济现代化总是从工业化和城市化开始的。一方面，与依赖生物技术的农业相比，工业更多依赖物理和化学过程，近现代社会对物理和化学工艺的掌握与改进也容易得多，从而人们更容易提高工业生产效率，这是近现代社会工业在技术革命中后来居上并远远超越农业成为国民经济主导产业的基本原因。15世纪末、16世纪初至19世纪中期的英国“圈地运动”，则是赤裸裸地通过破坏传统农业来发展现代工业的典型案例。理论上，刘易斯的“二元经济”论也强调国民经济现代化开始于工业化，在刘易斯拐点之后，传统农业才启动现代化历程。[12]舒尔茨的“改造传统农业”理论虽然强调传统农业自身也有现代化的动力，但其前提实际上已经假定有一个能提供现代农业生产要素的工业部门存在[13]。由此可见，无论是在历史实践中还是在理论研究上，先工业现代化、后农业现代化都是国民经济现代化所必须遵循的基本次序。另一方面，受规模经济、范围经济等因素的影响，工业发展具有明显的聚集效应，工业生产要素随着工业化规模的逐步扩大在地理上也逐渐集中起来，这导致一个国家工业化的过程同时也成为一个国家城市化的过程。于是在近现代社会经济发展历史上，伴随着工业化的兴起浪潮，一个个城镇、中小城市、大城市、特大城市甚至城市群，从无到有，从小到大，也逐步兴盛起来。

工业化带来的生产要素从农村向城镇集中，不仅意味着这些生产要素的运行环境发生了变化，还意味着这些生产要素的运行机制也发生了变化。例如传统农业的运行环境是自然经济，现代工业的运行环境则是商品经济；传统农业生产是地租导向，现代工业生产则是利润导向；传统农业由土地主导，现代工业由资本主导。然而，无论城镇现代工业与农村传统农业的运行环境和运行机制差异有多大，城镇现代工业都必须与农村传统农业一样遵守社会再生产的基本原则和要求，即参与城镇现代工业的各生产要素要和参与农村传统农业的各生产要素一样能够实现自我循环，顺利实现自身的简单再生产和扩大再生产，否则城镇现代工业的兴起就是一句空话，城镇现代工业更不可能在发展中壮大。城镇现代工业是比农村传统农业效率更高的经济形式，在现代化的国民经济中，城镇现代工业的比重远远超过农村传统经济，所以国民经济内部即使存在彼此依附关系，也不应该是城镇现代工业依附农村传统农业，而应该是农村传统农业依附城镇现代工业。从这个角度看，不管社会再生产的成本有多高，城镇现代工业生产要素（包括劳动力在内）不需要依赖农村传统农业也能够实现自身的良性循环，顺利完成自身的再生产，应该是一个基本常识。

在市场经济条件下，城镇现代工业生产要素的顺利再生产一般是通过供求竞争实现的，不过土地、资本和劳动力的供求竞争方式略有差异。土地的供求竞争方式是：在城镇现代工业劳动效率较高、经济效益较好时，城镇现代工业会有较强的支付能力购买或租用农村土地，从而实现城镇现代工业地理规模上的扩大；在城镇现代工业劳动效率降低、经济效益下滑时，城镇现代工业可能不但没有足够的支付能力增量购买或租用农村土地，甚至连存量城镇土地价格都难以接受，城镇现代工业的地理规模就会缩减，存量城镇土地有一部分会退化为农村土地，这样通过供求调节确保城镇土地供给量始终满足城镇现代工业生产发展的需要。资本的供求竞争方式与土地大致一样，不过由于农村传统农业属于自给自足的自然经济，需要的资本量极其有限，城镇现代工业的资本进出竞争主要是城镇之间现代工业资本的进出竞争，城镇现代工业的资本主要滞留于城镇经济内部而不是流向农村地区。劳动力的供求竞争包括劳动力的城乡对流和城际对流，但与土地、资本的供求竞争有很大不同，劳动力的供求竞争在政治和经济上不允许过于激烈残酷。土地和资本的供求竞争不仅允许土地和资本的收益出现波动，还允许土地和资本的本金受损。劳动力的供求竞争则不然。劳动力的供求竞争允许工资出现一定幅度的波动，但工资波动的下限不能低于劳动力价值，即工资波动不能影响劳动力顺利再生产的基本需要得到满足。这就意味着，政府必须弥补劳动力市场有可能竞争过度或竞争不足的缺陷，即城镇政府既要避免劳动力市场竞争不足以致劳动力价格过高影响国民经济工业化和城镇化的必要步伐，也要避免劳动力市场竞争过度以致劳动力价格过低影响社会稳定，引发社会动荡。

当劳动力从农村流向城镇时，我们将这一过程称为农民市民化。目前，中国的工业化和城镇化浪潮方兴未艾，农民市民化是中国劳动力城乡流动的主流。中国成功推进农民市民化实质上就是要解决原先作为农村生产要素的农民在成为城镇生产要素的市民后劳动力顺利再生产的问题，以确保市民化农民收入不突破城镇劳动力价值的下限，确保市民化农民不会因为收入过低影响劳动力顺利再生产从而产生严重的经济和社会问题。

三、中国城镇的劣质土地财政加大了农民市民化的成本

理论上，城镇工业的产生与发展，源于城镇工业较高的生产效率，源于对农村生产要素的竞争性获取，因此城镇生产要素价格不同程度高于农村是一种很自然的现象。不过，这种差异既取决于城乡生产要素再生产成本的差异，也取决于城乡生产要素的流动成本。以农村劳动力为例。农民进城务工的收入不仅要能弥补农民迁移成本（否则农民不会进城务工），也要能弥补农民在城镇再生产劳动力的成本（否则农民即使进城了也呆不下去，即使呆得了一时也呆不了一世，即不能实现农民市民化）。然而，由于一些先天不足的因素，在农民市民化过程中，农民进城务工收入尚难以达到城镇居民的一般工资水平。这些先天不足的因素包括：（1）必要的人力资本储备，城镇工业较高的劳动效率总是与城镇工人较高的人力资本储备相适应的，并且劳动效率越高，要求的人力资本储备一般越多，缺乏一定的生产技能是农民市民化最大的困难，也是农民工收入一般低于城镇居民的基本原因；（2）在城镇实现劳动力价值的时间不完整，完全按照城镇标准实现劳动力价值，不仅意味着市民化农民的劳动达到一定的质，也意味着市民化农民的劳动达到一定的量，然而对于那些半路进城的农民来说，这显然是不现实的，在城镇实现劳动力价值的时间不足是一部分农民市民化难以成功的重要原因；（3）缺乏必要的实物资本装备，现代工业生产要求市民化农民除了提供必要的人力资本外，一定的实物资本装备也是必不可少的，虽然采用短期租赁的方法可解燃眉之急，但其成本差异可能使得农民市民化的进程夭折。如果再考虑到工业化和城镇化初期，城镇劳动力市场低素质劳动力供给明显大于需求，进城务工农民收入更大的可能是低于城镇劳动力价值的下限，因此，他们的经济实力和经济收入使他们很难融入正常的城镇生活，从而出现人们广为熟知的“农民工”现象。

进城务工农民收入低于城镇职工一般工资水平，客观上需要城镇政府对这一缺口进行弥补才能促进这部分农民融入正常城镇生活，成功推进市民化进程。然而，从现有政策的实际效果看，中国各级城镇政府不仅没有弥补农民进城务工收入的缺口，促进这些进城务工农民市民化，反而是提高了这些进城务工农民市民化的门槛，甚至对广大进城务工农民进行经济掠夺，最终减少了这些进城务工农民的实际收入，中国城镇的劣质土地财政就是最典型的例子。

居住费用是劳动力顺利再生产的基本费用，进入劳动力价值的范畴，因此一般情况下，任何一种正常的经济组织形式（无论是农村还是城镇）都不存在劳动力不能支付居住费用的问题。然而，这并不否认城乡劳动力的居住费用存在差异。在完全竞争的条件下，农村劳动力的居住费用基本上取决于地面建筑物本身的制造费用，城镇劳动力的居住费用则多出了农业级差地租这一块，因为城镇土地是由农村土地竞争性转变而来的。[14]城乡劳动力居住费用的差异使得进城务工农民可能难以支付城镇居住费用从而成为农民市民化的重要障碍，但因为近现代社会高层建筑技术的发展，人均分摊的农业级差地租相对量和绝对量都不是很大，政府弥补这一缺口也几乎不会存在财力不足的困难。问题的关键在于，这一结论是建立在城镇住宅市场完全竞争基础上的。在非完全竞争的城镇住宅市场上，城镇普通住宅市场价格中，绝对地租的量可以不是趋于零，而是可以趋于非常大的正值。现有研究表明，受劣质土地财政的影响，中国城镇住宅市场上普通住宅的市场价格涨幅并不低于甚至高于优质住宅的市场价格涨幅。[15]156随着中国经济和城镇住宅市场的不断发展以及优质住宅周边环境的提升，普通住宅与优质住宅的市场价格差距不是绝对扩大了，而是相对缩小了，这意味着中国城镇普通住宅市场价格的上升基本是城镇绝对地租膨胀的结果，而且这种膨胀极为惊人。以上海为例，2012年，上海市商品住宅成交均价为22461元/平方米，一套75-95平方米的普通商品住宅市场价格高达170-210万元，如果按照三口之家年人均可支配收入6万元，人均财产15万元的自有支付能力计算，购买普通商品住宅需贷款125-165万元，当贷款期限为10年、贷款年利率为5%时，该家庭每年还本付息额将高达16-21万元。这就是说，即使按照最低要求，该家庭如果通过市场化渠道解决基本居住需求，必须做到连续十年几乎没有吃、穿、用等其他费用，所得款项全部用于偿还银行住房贷款。由此可见，在中国城镇普通住宅市场价格中，绝对地租的量已经不是可有可无，而是大到即便是城镇普通居民也难以承受的程度。考虑到房价与房租的联动性以及租赁成本的客观存在，进城务工农民通过短期租赁渠道解决长期居住问题，显然是不可行的。[16]客观上，中国城镇政府已经放弃了协助农民市民化的公共财政职能，而是借助劣质土地财政以高房租的形式一方面对进城务工农民进行经济掠夺，另一方面抬高进城务工农民市民化的门槛，将相当部分的农民工排斥在正常的市民化进程之外，高额的居住成本事实上已经成为中国农民市民化最主要和最大的障碍。

四、聚焦于部分农民工的市民化是对劣质土地财政的妥协

农民市民化是中国经济现代化的起点。允许农民进城务工，无论是对中国城镇经济的发展，还是对中国农业经济的发展，都具有极为重大的现实意义。

就中国城镇经济而言。允许农民进城务工，首先能够为中国城镇工业化提供数量庞大的廉价劳动力。城镇工业化总是从资源密集型或劳动力密集型工业起步，以资金密集型工业或技术密集型工业为核心标志。中国目前总体上处于工业化中期，但很多地方还处于工业化初期。改革开放三十多年来，规模庞大的农民进城务工无疑为中国的城镇工业化特别是城镇劳动密集型产业的发展提供了取之不竭的廉价劳动力，中国物美价廉的劳动密集型产品，如纺织、服装、鞋帽、玩具、手表、自行车、电脑、电视、电冰箱、洗衣机、电风扇、厨房卫浴用品等，至今风靡全球，在很大程度上不能不归功于中国农民工。其次，允许农民进城务工不仅有利于中国城镇发展多种所有制经济，更为中国国有企业转换经营管理机制创造了良好的条件。中国农民进城务工，或白手起家，或与城镇非国有资本和技术结合，或进入国有企业工作，均为城镇多种所有制经济的繁荣做出了积极的贡献。尤其可贵的是，很多城镇国有企业依靠农民工的辛勤劳动将单位利润蛋糕做大，在相当程度上缓解了原先的经济困难，从而为国有企业转换原有僵化的经营管理机制、重新焕发青春与活力、深化改革提供了必不可少的宽松环境。再次，允许农民进城务工实际上打破了中国停滞的二元经济现状，对人们的传统观念形成巨大冲击，也为中国政治和社会体制的进一步改革提供了强大推动力。长期的计划经济体制使得中国城镇工业固步自封，技术落后，缺乏活力，更缺乏竞争力，进城务工农民，作为最基本的独立经济主体，将竞争意识强行灌注入城镇经济和社会生活，有利于激发城镇的创造力，有利于城镇市场化取向改革的成功，有利于城镇社会主义市场经济和政治体制的建立与完善。

就中国农业经济而言。首先，允许农民进城务工能够提高农村农业劳动的边际生产率。受传统农业技术的制约，中国农村农业的劳动边际效率基本上接接近于零，甚至为负数。农民进城务工，减少了农业劳动人口，势必会逐步提高农业劳动的边际效率，从而提高农业劳动生产率，这既有利于提高农民的收入，又有利于增强农业自身的积累能力。其次，允许农民进城务工有利于农业获得外部的资金来源。与工业现代化一样，农业现代化完全依靠自身的资金积累是不太现实的。农民进城务工改变了农民的就业环境和收入水平，在农民劳动力再生产成本变化不大的情况下，等于农民从城镇获得了额外的资金来源投入农村经济和社会建设。再次，允许农民进城务工实际上是农民人力资本储备、提高自身素质的另外一种方式。人力资本的获得，是可以通过系统正规教育和技能培训渠道实现的，然而，“干中学”、在实践中掌握知识、创新技能同样是不可或缺的，这对于拥有大量低素质农民工、系统正规教育和技能培训尚不完善甚至是极不发达的中国农村而言，可能更为重要。最后，伴随着资本-劳动比例的逐步协调，伴随着资金和人力资本的逐步积累，中国农村农业生产终究会走向现代化。中国农村农业现代化，从历史经验和国际实践看，无非是规模经济和集约经济两个方向，规模经济需要大幅度减少农村居民，集约经济需要大幅度提高农村居民人文素质和科学素质。[17]允许农民进城务工，无疑是有利于创造中国农业现代化这些条件的。

然而，中国城镇政府如果只将市民化对象聚焦于进城务工的少数农民工身上，拒绝多数农民甚至农民工的市民化，甚至在对进城务工农民进行一定程度的经济剥夺后再将这些农民工赶回农村，无疑在相当程度上抵消了允许农民进城务工在中国农村经济现代化进程中的积极意义。事实上，劣质土地财政本身存在巨大的缺陷，在中国已经不是一个难以理解的问题。劣质土地财政扭曲了城乡土地资源的优化配置，酿造了无数城乡土地利用冲突的恶果；将土地财政收入集中在城镇普通住宅身上，使城镇政府丧失了收入再分配、追求社会公平的公共财政职能；劣质土地财政更恶化了政府形象，成为中国社会道德沦丧的重要原因。因此，劣质土地财政在中国是不可能长久的，是必须受到遏制的。当前，受劣质土地财政的影响，中国大多数城镇政府将市民化的对象主要锁定在极少数的农民工精英身上，是极为短视的行为，是无视国家宏观利益和社会利益的体现，也是以邻为壑之举，是对劣质土地财政背后政治因素的妥协甚至是迁就。

五、中国应以城镇住房保障为核心在在全社会范围内统筹农民市民化

中国农民市民化是中国城镇经济发展的需要，更是中国农业现代化的前提，中国农民市民化应置于中国国民经济现代化的整体框架中统筹安排。由于城乡劳动力价值的不一致，中国农民半途市民化要获得成功，离不开城镇政府必要的财政援助，中国农民市民化的核心内容应该是中国城镇政府对市民化农民的足额转移支付。然而，劣质土地财政的存在，使得中国农民市民化的实际内容恰恰相反，即中国城镇政府不但不对市民化农民进行必要的财政援助，反而利用普通住宅的高房价或高房租对绝大部分市民化农民进行经济掠夺后再将他们赶回农村。中国农民市民化，解决的不仅是避免城镇政府对市民化农民进行经济掠夺的问题，还要解决城镇政府对市民化农民的足额援助和经济补偿问题。因此，中国农民市民化，必须以城镇劳动力价值理论为指导，以劳动力顺利再生产为目的，大力遏制和矫正劣质土地财政，既要把握中国农民市民化的经济属性，也要把握中国农民市民化的政治属性，才能取得最终成功。

（一）科学核算城镇住宅市场完全竞争条件下的劳动力再生产成本。劳动力再生产成本是劳动力再生产过程中所需要的商品和劳务的价格总额，因此，商品和劳务的价格不同，劳动力再生产的成本也会不一样。尽管由于历史和道德的因素，劳动力再生产所需要的商品和劳务种类与数量多少存在差异，但在特定的时期和特定的地点，劳动力再生产的成本是没有多大区别的。问题的关键在于，这些结论有一个基本前提，即商品和劳务市场处于完全竞争状态，商品和劳务的供求都是最有效率的。中国劣质土地财政的存在要求我们在测算中国城镇劳动力再生产成本时，必须将现在高不可攀的居住成本回归其本来面目，克服实际经济和政治生活中的不正常因素，从而得出实事求是的数据，否则极有可能过度夸大中国今后十年城镇化的实际成本，将中国的政治和经济生活引入歧途。

（二）根据城乡收入差距测算中国各地农民成功市民化的影子成本。农民市民化难度的大小基本上取决于城乡收入差距的大小，城乡收入差距越小，农民市民化难度越小，反之则越大。因此各地城镇政府成功推进农民市民化的关键就在于城镇财政对城乡收入差距的弥补，城镇财政对城乡收入差距弥补越充分，农民市民化成功的希望越大，反之则反是。中国地域辽阔，各地经济发展水平差异很大，相应地，中国星罗棋布的城镇与其周边农村的居民收入差异也很大，在这种情况下，中国各地农民市民化的实际成本会有很大的不同。中国各地城镇政府应该根据城乡经济的实际情况，科学测算本地农民市民化的影子成本，从而为合理规划中国各地农民市民化进程提供正确的依据。

（三）实现土地财政转型，将城镇普通住宅市场价格降至竞争性均衡水平。中国城镇土地实行国有制。从源头征收、在生产环节征收城镇地租，成本低，手续简单，这是中国城镇劣质土地财政大行其道的基本原因。但劣质土地财政的缺点也是很明显的，即城镇地租的增量部分遗漏严重，违背税收基本的负担能力原则，不能发挥税收收入再分配的社会公平职能，税收的潜力有限，极容易诱发政策性土地价格泡沫，中国住宅市场普通住宅价格畸高、优质住宅价格扭曲就很好地说明了这一点。[18]顺利推进中国土地财政的转型，不仅是中国政府职能转变的需要，也是中国成功推进农民市民化的需要，因为没有土地财政的转型，就没有城镇普通住宅市场价格的回归，就没有农民市民化成功所需的市场价格信号，中国农民市民化就很可能进入误区。

（四）根据农村居民积蓄和城镇政府财力分批、分次转移农村劳动力至城镇永久性就业。中国农民的总收入既包括一般性的务农收入，也包括特殊的财产收入、非农收入等。鉴于中国农业整体的落后性，财产收入、非农收入甚至成为中国农民贫富的主导因素。中国农民收入与财富的差异性，决定了他们在市民化过程中需要政府扶持的差异性以及成功的差异性。中国各地城镇政府应该根据自身财力的差异及允许范围分批、分次地推进农民市民化，将农村居民转移至城镇永久就业。农民市民化过程，不是城镇政府挑肥拣瘦、嫌贫爱富的过程，而是政府出于国民经济整体现代化考虑、将过剩劳动力从农村转移至城镇从而实现农业和工商业双赢的过程，因此，农民的经济状况不是农民市民化唯一的考虑因素，甚至不是主要的考虑因素，那种将市民化重点聚焦于少数高收入农民工身上的做法是完全错误的，对农业现代化和农村脱贫更是极为有害的。

（五）将鼓励城镇农民工返乡与向农村输送现代农业生产要素结合起来。农业现代化需要现代农业生产要素的全新投入，因此农民市民化不是简单地将农民从农村转移至城镇，还应该包括农村生产要素的重组、置换，农村生产要素的全面升级和结构高度化。农民市民化并不排斥农民工的返乡，但这种返乡应该是农民工从事农业生产技术和素质的重大提升，资本装备不同程度的现代化，以及城镇政府支持农业现代化的重要手段，而不是农民工因为经济原因从城镇被驱逐回农村，更不是农民工沉沦为农村永久贫困人口。因此，城镇政府可以有选择地加强农民工的农业技能培训，加强城乡农业技术交流和资本流动，将农民工返乡变为农业现代化的强大助力和动力。

六、上海农民市民化的住房政策选择

上海是中国人口规模最大、经济发展水平最高的中心城市，外来人口数量不管是农民工规模还是其他城市移民规模均位居中国都市前列，这使得上海市不仅城镇住房问题具有代表性，包括农民工在内的住房保障问题的解决在全国也具有示范意义。因此，上海市城镇住房保障政策的制定一定要审慎考虑，全面细致，科学规范，将上海市的地区利益和全国的整体利益有机结合起来。从目前来看，上海市在农民市民化大潮中关于住房保障应侧重做好以下几个方面的工作。

（一）积极推动上海市土地财政转型，在全国发挥模范带头作用。上海既是全国劣质土地财政最典型、城镇住房问题最严重的城市，也是土地财政收入规模最大、普通住宅市场价格泡沫最厉害的城市。劣质土地财政与完全竞争的市场经济是相悖的，既不符合效率原则，更不符合公平原则，因而必须抛弃，更不应该坚持和维护。实现土地财政转型固然存在许多困难，但在大势所趋的前提下，转型越晚，后遗症越多，阻力越大。上海市尽管可以凭借自己的经济和政治地位，将劣质土地财政维持到最后一刻，然而一旦住宅特别是普通住宅市场价格泡沫破灭，其对全国经济、政治和社会秩序的冲击也将是最严重的，这并不符合上海市的根本利益。因此，面对猖獗多年的劣质土地财政，上海市应该迎难而上，大胆进行政治和经济体制改革，总结经验，吸取教训，为全国土地财政的顺利转型探索出一条可行的路径，为全国的政治和经济体制改革发挥榜样性的示范作用。

（二）根据城镇劳动力顺利再生产的要求科学合理解决上海本地农民市民化的住房保障问题。受劣质土地财政的影响，上海农民市民化主要是以住房的形式让农民参与上海市劣质土地财政收入的瓜分，这固然减少了上海市政府对市民化农民的实际住房保障支出，减少了上海市政府对市民化农民的实际财政补贴，但也滋生了一个极为消极的住房变现问题。因为一旦普通住宅市场价格泡沫破灭，上海市政府原先对这些市民化农民的财政补贴就会化为乌有，上海市农民市民化进程就会中途夭折。从长远考虑，应该避免上海市政府对市民化农民的财政补贴以普通住宅的形式出现，特别是以价格泡沫严重的普通住宅形式出现，对市民化农民的住房保障应只限于满足其劳动力顺利再生产的需要，其余财政补贴则用于市民化农民的职业技能培训、就业辅导、失业保障等，促使其劳动力素质符合城镇经济运行的要求。

（三）根据城镇劳动力价值标准以及外来农民工规模、结构等因素将劣质土地财政收入在上海与相关兄弟省市之间进行转移支付，以促进回迁农民工的城镇住房保障。外来农民工规模巨大是上海市劳动力供给市场的一大特色，廉价的外来农民工也为上海经济和社会的发展做出了积极的贡献。然而，受劣质土地财政的影响，这些外来农民工收入较高，受到高额房租的盘剥也很厉害。虽然高额房租有利于维持上海市劳动力市场的供求平衡，但对于全国农村人口转移至城镇、促进农业现代化却有着明显的消极影响。从全局利益出发，上海市应该以城镇劳动力价值为依据，根据外来农民工的规模和结构，将劣质土地财政收入适当返还外来农民工的户籍所在地，或者促进农民工所在地的农业现代化，或者促进农民工就近市民化，以减轻农民工来源地政府的财政负担。

（四）以普通住宅的影子租金价格向符合上海市经济和社会发展需要的农民工提供住房保障，摒弃现有的公租房租金市场化政策，并将其作为完善上海市住房保障政策的重要内容。公租房租金市场化是当前中国城镇住房保障政策的一个明显误区，原因很简单，住房问题源于房租价格太高，公租房租金市场化并没有解决房租太高问题，因此当前中国城镇的公租房根本就没有发挥住房保障的功能[16]。上海市因为劣质土地财政最为典型，公租房的住房保障职能尤其有限。今后，上海市应该突出导向型人才战略，凡符合上海市经济和社会发展需要的农民工，以影子租金价格向他们提供住房保障，从而确保他们在数年后不能完全融入上海经济和社会生活时可以退而求其次，回乡或在户籍所在地市民化，而不至于受到任何经济损失。只有这样，上海市的农民市民化政策才能走上正途。

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