水土流失现状及水土保持监督执法中应注意的几个问题

徐永波

【摘要】新疆自然条件恶劣、干燥少雨、植被稀疏、水土流失严重，近年来由于农业的扩大生产和工业的发展加剧了对生态环境的破坏。水土流失问题日趋严重，水土保持和可持续发展已成为其生态环境建设的重要课题，巴音郭楞蒙古自治州位于我国新疆东南腹部，据南北疆之要冲。特殊的地形地貌和恶劣和气候条件决定了巴州脆弱的生态环境和严重的水土流失，因此，水土保持工作对于巴州来说是一项艰巨的任务。本文对巴州的水土保持工作以及在监督执法过程中应该注意的问题作一综述，并提出相应建议。

【关键词】巴州；水土保持；监督执法

巴州位于我国新疆东南腹部，据南北疆之要冲。土地面积47.28万平方公里，约占新疆面积的29%。境内高山盆地相间，北部为天山山地，南部为昆仑山及其支脉，其间为塔里木盆地。本区总的地形是南地北高，中间低的马鞍形地形。

因远离海洋，且高山阻隔，故本地区属典型的大陆性气候。其特点是干燥少雨，四季分明，冬夏漫长，春季短暂。且因幅员辽阔，地形气候多变，故从湿润到干旱各类气候区均有分布，而以干旱、半干旱气候为主。全州年平均降水深86.4毫米，总的分布趋势是北部多于南部，西部多于东部，山区多于平原，天山多于昆仑山，塔里木盆地沙漠区降水量稀少。本区气候干燥，蒸发强烈，全州年平均陆面蒸发量为本88.4，平均水面蒸发量为1500毫米。

1、水土流失现状及成因

1.1 水土流失现状

（1）洪水灾害

初步统计，建国以来百余次洪灾，大洪水都会直接漫堤，冲断、淤积渠系，冲毁堤坝、道路等建筑物，破坏次生林、草场和农田，造成巨大的经济损失，严重影响巴州经济的发展和人民生活的安定。

（2）水土流失现状

由于人为活动的影响加之风沙和洪水的破坏，巴州水土流失日益严重。根据新疆水土保持技术推广中心对巴州1：10万TM彩色卫片进行判读和实地考察、踏勘分析，巴州主要有两种土壤侵蚀类型，即水力侵蚀和风力侵蚀，其中，水力侵蚀面积达441.17K㎡（轻度253.23K㎡，微度187.94K㎡）占巴州总面积和39.75%；风力侵蚀面积668.72K㎡（轻度616.13K㎡，微度52.58K㎡），占巴州总面积的60.25%，风蚀、水蚀在巴州大部分地区以独立形式存在。

1.2水土流失特点及其成因分析

（1）空间分布的规律性

受气候、地形和土地利用重要条件等的影响，水蚀、风蚀具有明显的垂直分布规律。在低山丘陵带、山前戈壁石平原和冲洪积扇下部的平缓地带，受冰雪融水影响，侵蚀类型主要表现为水蚀，随着海拔进一步降低，融水影响减弱，侵蚀类型为水蚀风蚀交错，再下一步又主要表现为风蚀；在风积沙漠带，植被稀疏，侵蚀类型主要以风蚀为主。

（2）风蚀

由于巴州地处欧亚大陆腹地，塔里木盆腹部，在塔克拉玛干大沙漠之中。属中温带典型的大陆干燥气候，降水量少，蒸发量大。年平均风速2.6m/s，最大风速可达20m/s，大风天气多出现在每年3-6月间，年大风发生天气平均70天/年。风蚀强弱主要取决于风力大小和地表物质的组成。受干旱天气的影响，地表长期处于干旱状态，盆地以河湖式沉积，土质结构松散，风速达5m/s时就能引起沙土移动，形成风蚀。所以风蚀是巴州最典型的侵蚀方式，也是干旱气候条件下特有的一种侵蚀方式。

（3）水蚀

巴州天山南麓和阿尔金山北坡，位于冲洪积倾斜平原上，荒漠草场及戈壁地带分布较广，由于植被稀疏，呈大陆性干旱气候，气温年变化和日变化都较大，该地区降水主要集中在秋季，降雨发生时，大量的降水匯集到地表形成径流，对裸露山地和沟道冲蚀严重，因此形成的洪水沿倾斜平原奔涌而下，沿途淘蚀沟道，冲刷耕地、民房和建筑物等。水蚀作用强烈，草场退化和土地沙化、荒漠化日益严重，加之人为砍伐天然荒漠灌木林和过度放牧，使生态环境日趋恶化。

2、水土流失对巴州的危害

水土流失既是土地退化和生态恶化的主要形式，也是土地退化和生态恶化程度的集中反映，对巴州经济社会发展的影响是多方面的、全局性的和深远的，甚至是不可逆的。

（1）导致土地退化，耕地毁坏，使当地人民群众失去赖以生存的基础，威胁巴州粮食安全。巴州地域虽大，但沙漠、戈壁面、雪山积占了近70%，人均占有耕地面积很少，人地矛盾突出，严重的水土流失又加剧了这一矛盾。

（2）导致河道、湖泊、水库淤积，加剧洪涝灾害。水土流失导致大量泥沙进入开-孔河、车尔臣河、若羌河，塔里木河等河流、及博斯腾湖湖和红山水库，削弱河道行洪和湖库调蓄能力。同时，由于水土流失使上游地区土层变薄，土壤蓄水能力降低，增加了巴州境内天山南麓和阿尔金山，山洪发生的频率和洪峰流量，增加了这些地区滑坡泥石流等灾害的发生机会。

（3）近十年受经济利益的驱使，一些单位和各人擅自毁林、毁坏天然草地和牧场，陡坡开荒种植棉花，及其它生产建设过程中的乱挖乱弃等不合理活动，在巴州典型的干燥少雨大陆性气候条件下，极易导致土地沙漠，沙尘、沙暴天气日益增多，加重水土流失危害程度。

（4）恶化生存环境，加剧贫困，成为制约巴州经济社会发展的重要因素。水土流失破坏土地资源、降低耕地生产力，严重的沙尘天气，不断恶化巴州农村各族人民群众生产、生活条件，制约经济发展，加剧贫困程度，不少沙漠沿线区出现“种地难、吃水难、增收难”。巴州许多地方也多为水土流失严重区，为水土流失严重县。

（4） 削弱生态系统功能，加重旱灾、风沙损失和面源污染，对巴州生态安全和饮水安全构成严重威胁。水土流失与生态恶化互为因果。一方面，水土流失导致土壤涵养水源能力降低，加剧干旱灾害；另一方面，水土流失作为面源污染的载体，在输送大量泥沙的过程中，也输送了大量化肥、农药和生活垃圾等面源污染物，加剧水源污染。其三、水土流失还导致草场退化，防风固沙能力减弱，加剧沙尘暴；导致塔里木河、孔雀河、罗布泊等河流、湖泊萎缩、干涸，野生动物栖息地消失，生物多样性降低。

3、巴州水土保持工作应注意的问题

3.1 不断学习水土保持法律法规，提高执法水平，现行巴州水土保持执法者，对水土保持法律法规认识不够深入，对水土保持执法监督一知半解，在执法中难免出现种种漏洞，既达不到执法目的，又有损于水行政主管部门的形象。因此，针对水土保持工作中存在的问题，应加强执法人员的培训力工作，要求执法者不仅要精通现行水土保持法律法规，还要学习宪法、刑法、行政诉讼法等相关法律法规，提高水土保持监督和执法业务水平及个人道德修养。由于巴州人民群众科学文化水平有待提高，让群众懂法、知法的十分必要。这就要求水土保持执法监督人员，必须进行水土保持普法活动。大力宣传水保意识就显得弥足重要，因此，定期到学校进行宣传教育、加强中小学生的水土保持意识。而对于普通群众，主要是让他们懂得进行水土保持的意义以及这样做又什么好处，然后在进行普法宣传。并应确立依法治理水土流失、依法保护生态环境，依法为大局服务的工作原则，坚持依法行政、依法管理、热情服务，努力提高履行法律赋予职责的水平和能力，全力做好水土保持工作，为水土保持工作提供快速、便捷的服务。

3.2 高度重视执法工作

目前，许多主管领导仅关注水土保持小流域治理、示范区建设以及生态修复等综合治理工作，弱化了水土保持的监督执法工作，使得边治理边破坏的现象得不到及时遏制。因此，需进一步转变观念，贯彻预防为主的方针，必须把预防监督执法作为水土保持工作的重中之重，治理监督一起抓。水土保持监督执法是水行政主管部门代表政府对各种水土保持活动行使监督职能，水行政主管部门要高度重视并落到实处，确确实实地解决执法中的一些具体问题。

3.3 正确认识执法对象和执法地位

近年来，各级水行政主管部门处理的违法案件中，执法对象大多是编制水土保持方案的建设项目，而对于没有编制方案的建设项目却缺乏监督和管理。这样做容易造成守法者得不到鼓励却引来许多的麻烦和事端，违法者逍遥法外的情况，负面影响极大。因此，地方水行政主管部门在监督执法中：一是要对未做水土保持方案的建设项目加强监督管理，责令其按照法律要求编制水土保持方案并接受监督；二是遇到国家及自治区重点、大型工程存在违反水土保持法规现象时，要正确认识自己是代表国家在行使监督执法的权力，摆正位置，排除畏难情绪，做到执法必严，违法必究，依法查处违法行为。

3.4坚持生态优先，实行退耕还林还草

根据水土保持法规的有关规定，依法坚持退耕还林还草，通过退耕还林还草，实现土地合理开发利用。查处非法毁林、破坏植被、围垦河道而开垦的荒地，将水土流失严重的坡耕地上的农业生产停止下来，代之以林草植被的恢复，以实现巴州地区生态环境的改善，农业经济结构的调整和全社会的可持续发展。

3.5大力依法进行封育禁牧，促进植被自然修复

天然草地或弃耕地封育后植被覆盖度与生产力提高，物种多样性提升，土壤有机质含量增加，对水分的调整能力增强，从而使整个植被和土壤结构与功能好转。对防风固沙，涵养水源十分有理，目前巴州境内的巴音布鲁克草原部分山区，多个县市根据国家法令，发布封山限牧禁牧的政策决定，天然牧草得到很好恢复，效果显著。

3、6建立水土流失有效控制和水土资源可持续利用的科技体系

统一解决水土流失和水分利用两方面的问题是水土保持科学研究的全面含义。 水土流失不仅是生态平衡遭受破坏导致贫困的原因，更是“贫困”的后果。 因此，要从根本上搞好水土保持工作，仅把着眼点放在土壤侵蚀问题本身，单纯地保持水土，在实践中是行不通的，在科技体系上也是不完整的。

3、7加强相关法律的建设、培养一些水土保持专业人才

加大关于水土保持方面的投入，通过立法，可以使得执法人员有法可依，对于有破坏行为的人，可以进行一下处罚措施，使得群众遵守法律，约束一些破坏水土保持建设的行为。现在新疆有些地方水土保持研究所设备老套、有关仪器不到位，使得基层水土保持工作无法展开。还有就是缺乏水土保持专业人才，这个方面的问题严重阻碍了巴州水土保持的发展，因此，加大对水土保持人才的培养就显得非常重要。

3、8学习内地先进防止水土流失的经验，强化自身能力

努力学习内地兄弟省市水土保持的先进技术，不仅可以提高巴州的自身能力，还能使我们看见不足和差距，改善巴州现有的水土保持机制。

3、9加强领导、统一协调，强化地方水土水土流失防治目标责任制

水土流失是一个相当复杂的自然与社会问题。它涉及很多部门，林业、牧业、农业、水利等部门。在政府的统一领导协调下，各部门各司其职，各负责仍、密切配合、共同防治水土流失。此外，落实相关责任制也不可或缺。

3、10摆正执法与收费的关系

水土保持监督执法与“两费”的收缴是水土保持预防监督管理的两个重要内容。执法是收费的保证，收费是执法的体现，而执法在一定程度上又是保证收费工作得以顺利实施的必要手段。要切实履行法律赋予的职责，结合巴州水土流失现状及经济发展情况，依据相关规定，依法足额征收水土保持规费，规费征收要做到证件和票据合法、齐全，并向被收费单位和个人出示。

3、11各级水行政部门要紧密团结，联合执法

巴州水土保持工作起步较晚，水土保持执法监督工作起步更晚，在水土保持执法监督实践中，大家普遍感到执法难。水土保持执法属于行政执法，与刑事执法相比，强制力较差。况且水土保持执法的许多行为必须经政府批准后才生效，所以对水行政主管部门来讲，执法的强制力很有限。巴州水土保持工作要积极争取人大、政府的支持，要紧紧依靠《水土保持法》赋予的职责和权力，定期开展水土保持执法情况的检查，督促政府和各有关部门贯彻水土保持法律法规，重点解决执法中遇到的有法不依、执法不严、违法不究、行政干预等等的困难和问题，推进水土保持执法工作向纵深发展；在监督执法中积极争取相关行业部门的配合，建立多部门联合执法检查机制，开展多部门的联合执法检查，使监督检查工作制度化；同时，要发挥群众监督、社会监督和论监督的作用，配合做好水土保持监督管理工作。只有上下合作，各部门联合执法，才能行成整体力量，使违反水土保持法的行為迅速得到查处。同时，通过各部门联合执法，可以及时发现并纠正执法过程中的不当之处，提高办案质量，确保大案要案的查处。

只有这样，才能扼制巴州水土的进一步流失，逐步改善巴州的生态环境。