我国PM2.5的污染现状分析及法律解决措施

邬伟杰 戎寒 郭圆圆

摘 要：近年来随着环保意识的逐步提高，人们对于环境质量越来越關注，但是雾霾、PM2.5等环境问题却严重刺激了公众的神经。人们对营造良好的生活环境的呼声越来越高，为了缓减PM2.5带来的大气污染，本文主要通过分析我国PM2.5的现状得出健全和完善与环境相关的法律法规、建立健全地方政府的环保问责制、健全和完善环境公益诉讼制度等相应的法律解决措施。

关键词：PM2.5;环境污染;法律措施

中图分类号：D920.4   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2015）25-0136-02

改革开放以来，我国的经济在飞速发展，在经济发展的同时，一系列的环境问题也随之而来，近几年雾霾、PM2.5等环境问题严重影响了人们的正常生活，人们更加开始意识到环境问题的严重性。十八大报告明确指出“大力推进生态文明建设”。建设生态文明是关系人民福祉，关乎民族未来的长远大计;是贯彻落实科学发展观，构建社会主义和谐社会的重大举措;是建设资源节约型，环境友好型社会的必然选择;是推进经济结构调整，转变增长方式的必经之路;也是维护中华民族长远利益的必然要求。

一、PM2.5的概述

（一）PM2.5简介

PM为英文particulate matter的缩写，翻译成中文叫作颗粒物。PM2.5是指大气中直径小于或等于2.5微米的颗粒物，有时也被称作入肺颗粒物。我们日常常见的雾霾天气大多数情况下就是由PM2.5造成的。虽然PM2.5在大气中的含量极少，但是，由于质量小，携带病毒及有害物质时间长、传输渠道多样、移动距离较远、对人体造成的危害较大，PM2.5的确是名副其实的隐形杀手！

（二）PM2.5产生的原因

PM2.5的产生来源分为自然来源和人为来源。其中，人为排放占据主要地位，直接来源包括：化石燃料（煤、汽油、柴油）的燃烧、生物质（秸秆、木柴）的燃烧、垃圾焚烧等。间接来源包括：道路扬尘、建筑施工扬尘、工业粉尘、厨房烟气。自然来源包括：风扬尘土、火山灰、森林火灾、漂浮的海盐、花粉、真菌孢子、细菌。

二、我国PM2.5的污染现状

（一）污染现状

2011年10月以来，包括京沪在内的我国多地持续出现大雾天气，严重影响了居民的日常生活，引发了网民对空气质量问题给健康带来危害的担忧，也让一个专业性很强的词汇进入公众视野。11月17日，针对“PM2.5”，社会高度关注的《环境空气质量标准》正式二次征求意见。国家环保部表示，两次意见稿最大的差异是将PM2.5、臭氧（8小时浓度）纳入常规空气质量评价，并且收紧了PM10、氮氧化物等标准限值，提高了监测数据统计有效性要求。新标准可能于2016年全面实施，也就是说，起码还要再等4年。2011年入秋以来，美国大使馆每天定时播报的空气质量状况，让北京继伦敦之后再获“雾都”之称。其中一个最重要因素，就是大气悬浮物中的细粒子PM2.5严重超标。研究表明，可吸入颗粒物PM10已成为我国近些年城市大气污染的首要污染物，而PM10组分中，PM2.5平均占到50%～80%。PM2.5又主要来自机动车尾气尘、燃油尘、硫酸盐、餐饮油烟尘、建筑水泥尘、煤烟尘和硝酸盐等。

（二）关键问题分析

造成我国PM2.5的污染现状有很多种原因，其中主要的表现为以下几点。

1.相关的环境法律法规不完善

我国是一个发展中国家，很长一段时间内，国家只是强调经济的发展，忽视了环境保护的问题，因此，我国的环境法出台得比较晚，在我国《环境保护法》实施的23年以来，尽管这部法律在环境保护上发挥了很重要的作用。但是，基于《环境保护法》当时的出台背景来看，在环境保护和可持续发展方面，这部法律还有很多做得不到位的地方，因此被认为是当代中国执行效果最差的法律之一。而且当时制定《环境保护法》的时候，环境污染问题远远没有现在这么严重，有些法律法规不能适应当下治理环境污染的要求，就好比现在新出现的PM2.5问题，当时的法律就没有做出有关的规定。

2.部分地方政府环保责任的缺失

环保法赋予了地方政府管理地方环境的一系列问题，可是在实践中，地方政府行政不作为的情况却比比皆是。政府环保行政不作为的形式多种多样，最主要的，地方政府环保责任缺失主要表现为两类：一类是观念型缺失，一类是利益型缺失。

观念型环保责任的缺失是受到了长期形成传统观念的影响，一些地方政府为了使本地的经济发展，竟然不惜以牺牲当地环境为代价。在这样观念的影响下，肯定会出现忽视环境保护来加速经济发展的情况，因此，在以后的经济发展中也是后患无穷。

利益型环保责任的缺失只要是部分地方政府为了当地政府的经济发展，不顾环境的保护，甚至不惜以牺牲环境作为代价来发展当地经济。这样单纯的为了发展当地的经济，而忽视了环境保护，只顾眼前的一点经济利益，而忽视了长远的利益，势必会在长期的发展过程中受到环境问题带来的困扰。

3.环境公益诉讼制度不健全

环境公益诉讼是指在环境遭到破坏的时候，公民、法人或者其他组织以自己的名义向人民法院提起民事诉讼的一种诉讼方式。针对公益诉讼，我国在《民事诉讼法》中做出了相关的规定，但是仍然存在当事人适格问题的限制。我国的《民事诉讼法》对原告的适格问题做出了明确规定，其中的规定是：和案件存在直接利害关系的人或组织才可以提起。那么问题就出现了，很多和自己没有利害关系的人看到环境被污染破坏的情况也就不能或者不愿意提起诉讼了。因此，这样的规定从根本上解决不了问题。

此外，环境损害还有一些独有的特征，就比如，环境损害在短时间内是不可以发现的，经过很长的一段时间才能发现，由于在环境损害和环境危害之间常常会介入一些其他因素。因此，在认定二者因果关系的时候就会出现一些问题，当环境问题是由多家损害方造成时，且造成侵害的原因也都不相同时，这时就很难判断到底是哪一方造成了环境损害，造成损害的程度怎样。此外，受到很多其他客观因素的影响和限制，许多环境损害短时间内很难确定，但是在《民事诉讼法》中则规定申请赔偿的损害必须是能够确定的，这在无形中就增加了环境公益诉讼的难度。

三、解决我国PM2.5问题的法律措施

解决我国PM2.5带来的环境问题有很多种解决办法，从法律方面来讲，主要有以下几种解决措施。

（一）健全和完善与环境相关的法律法规

就目前而言，首先就是要更好地贯彻和执行《环境保护法》的相关内容，将《环境保护法》的具体内容落到实处，不仅仅是停留在书面的规定。其次要把《大气污染防治法》的各项措施落实到位，可以在其中增设关于PM2.5的污染防治措施，对如何应对PM2.5带来的环境问题应当做出明确规定。同时，还要进一步落实《环境影响评价法》《节约能源法》《可再生能源法》和《循环经济促进法》等相关法律，从源头上控制污染，促进新能源的使用和加大对新能源的利用。此外，相关地方政府也应当制定与环境有关的地方法规、规章，尤其是受PM2.5影响严重的城市，比如北京、河北这些省市，更应当制定出台相应的法规规章来缓减PM2.5带来的环境污染问题。

（二）建立健全地方政府的环保问责制

所谓环保问责制，就是依照相关程序对当地的环保负责人进行考察，针对其行政不作为的情况进行认定，根据责任的大小对其进行相关责任的追究。要对相关责任主体追究责任，首先就要明确责任主体，即问责对象要明确，就目前而言，很少有地方政府和环保部门的行政主管责任人因环境污染而受到追究，因为当出现了环境污染问题后，大多数的直接责任人都会将原因归结于“技术落后、经济不发达”等客观原因上，因此，相关的直接负责人就很难受到追究，环境污染问题依旧会加剧。基于此，明确问责主体是当务之急。现阶段，在我国管理体制的框架内，要做到环保问责主体的清晰化，必须要科学区分党政之间的责任分配、正副职之间的责任分配、领导集体和分管领导人的责任分配、不同层级的官员之间的责任分配，形成一个合理配置和划分行政权力的体系。分清楚了这些，才不会在日后出现相关问题后相互推诿的现象。其次，问责的内容也应当明确，针对环境问题出现的相关责任，问责的内容要明确具体，要明确处分的档次和幅度。将问责的内容进行明确的认定和划分，在一定程度上可以解决由政府产生的环境污染问题。最后，在问责过程中，要严格按照程序进行，不能随心所欲地对负有责任的行政负责人进行处罚，一定要通过相关程序，真正让直接责任人员认识到问题的严重性，保证下次不会再次出现类似的问题，只有这样，问责制才能发挥它真正的作用。

（三）健全和完善环境公益诉讼制度

环境公益诉讼制度的健全和完善对缓减大气污染的现状和减轻现阶段PM2.5的影响有着很重要的意义。要健全和完善环境公益诉讼制度，首先就应当明确诉讼主体，我国的《民事诉讼法》对公益诉讼的主体限制得比较严格，很少有人针对环境污染问题提起公益诉讼，因此，要适当扩大环境公益诉讼的主体，只要是看到有环境污染的情況都可以提起公益诉讼，只要有初步证据证明，法院就应当受理。其次，针对公民提起环境公益诉讼实施奖励制度，为了更好地促进环境公益诉讼的开展，减轻原告的经济负担，可以对原告采取适当的经济奖励，比如，败诉的被告要被处以一定数额的罚金，原告有权利从被告的罚金中提取一定的金额作为奖励。最后，环保组织、检察院应当支持诉讼，由于在环境公益诉讼当中存在一些技术或是鉴定方面的专业性问题，普通公民很难做到一一了解，因此，为了更好地帮助原告弥补这方面的不足，我国应该在《民事诉讼法》中增加环保组织、检察院应当支持诉讼的规定。通过上述的相关措施来减少环境污染问题。

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