论我国政府与非营利组织的关系及其发展路径

袁萱

摘 要：政府与非营利组织关系模式很大程度上取决于非营利组织的形成与发展过程。西方非营利组织产生于市场、政府失灵，并基于“部门失灵”形成政府与非营利组织的制衡、对抗、合作关系，然而中国非营利组织是部门体制内部派生，其产生与发展依赖于政府。因此，在社会转型期，中国政府与非营利组织的关系应沿着强控关系—依赖式合作—竞争式合作的发展路径循序渐进。

关键词：政府;非营利组织;依赖式合作

中图分类号：C916   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2015）25-0106-02

政府与非营利组织的关系决定着非营利组织作用的发挥程度，因此对于这一问题的研究历来是学者们关注的热点。尤其是伴随着我国社会发展与改革开放的不断深入，非营利组织的作用和价值越来越被政府和公众认同。如何更好地发挥非营利组织的作用，一个非常重要的关系就是政府与非营利组织间的职能与功能界定问题。本文在充分分析非营利组织产生背景的前提下，探讨我国政府与非营利组织的关系以及发展模式，并对当前我国政府与非营利组织的关系发展路径问题提出建议。

一、我国政府与非营利组织的关系

鉴于政府与非营利组织关系模式很大程度上取决于非营利组织的形成与发展过程，就如同西方非营利组织作为独立的第三部门而产生，弥补市场失灵与政府失灵，进而形成与政府的制衡、对抗、合作关系一般，非营利组织的产生背景与过程决定着政府与非营利组织的关系。因此，论述中国政府与非营利组织关系之前，需要先对中国非营利组织的发展历程进行梳理。

（一）我国非营利组织的发展

对于中国非营利组织的发展阶段，国内学者的观点较多，其中具有代表性的是王名，他将中国非营利组织发展分为两大阶段，一是从改革开放之初到1992年的民间组织的兴起阶段，第二阶段是从1993年到2007年，为民间组织的规范管理和发展高潮阶段;学者黄浩明则从民间组织治理结构变革的角度将非营利组织发展分为三个阶段：恢复发展阶段、建章立制阶段、多元发展阶段[1]。本文在结合诸多学者观点的基础上，将中国非营利组织发展分为四个阶段（如图1）：一是全面控制阶段，从1949年到1978年;二是恢复发展阶段，從1978年到1989年;三是建章立制阶段，从1989年到1998年;四是控制与培育并行阶段，从1998年至今。

1.全面控制阶段（1949—1978）

新中国成立初期，政府的政治统治功能占据主导地位，国家对社会进行全面控制。为了更好地对NGO进行控制，我国政府对NGO进行了一系列的接管、整顿和改造。1950年政务院发布《社会团体登记暂行办法》、1951年内务部发布《社会团体登记管理办法实施细则》，旨在为清理、解散当时的民间组织提供法律和政策方面的依据，如《办法》第4条明确规定：“凡是危害国家和人民利益的反动团体，应禁止成立，其已登记而发现有反动者，应撤销其登记并解散之”。经过清理，定位为党和政府纽带的八大人民团体（工青妇等）得到迅速发展，但NGO基本消失。在控制发展阶段，全国性社团数量从1949年的44个增长到1965年100个。可以看出，在国家整合社会的框架下，民间组织得到了有“控制”地发展，但“文革”时期又陷入瘫痪。

2.恢复发展阶段（1978—1989）

新中国成立后发展起来的控制型社会结构，虽然在社会秩序整合、集中资源发展国力方面起到一定作用，但是统一的计划配置资源模式，已经无法满足人民日益增长的需求。因此，1978年改革开放后，政府需要将自身承担的过多责任逐步划分出去，因此在政府的主导下，各类民间组织如雨后春笋般迅速成长，形成了初具规模的民间组织体制。到1989年全国社团的数量已达到1 600个，是1965年的16倍。从1981—1987年短短6年间，就成立了26家全国性基金会，其中几乎所有基金会都有国家领导人的发起和参与，而担任实质职务的领导人都是政府要员、名人或领袖家族人物。

3.建章立制阶段（1989—1998）

1989年之后，中国民间组织走上了规范管理与制度构建之路。主要表现在：民政部成立社团管理司作为NGO的登记管理机关;1989年颁布《社会团体登记管理条例》《基金会管理办法》《外国商会管理登记条例》;1990年与1997年进行两次清理整顿;确立民政部门与业务主管单位的双重管理体制;《中国共产党第十三次代表大会工作报告》中提到“依法制止滥用权利和自由的行为”，对新成立的非营利组织进行严格限制。建章立制阶段对于非营利组织的政策措施是在中国政治发展整体经历大的起伏与波动的过程中逐步提出的，是政府管制的结果，这对于NGO的发展，特别是对在中央自上而下支持下业已形成的结社热情，起到了极大的压制作用。

4.控制与培育并行阶段（1998年至今）

这一时期中国经济逐步走上市场经济道路，随着改革开放渐趋深入，特别是政府主导的社会转型的全面展开，中国非营利组织在经历了不短的曲折之后，重新涌向一个新的高潮。这一阶段的特征表现为管控与选择性培育相结合，管控体现在继续加强双重管理体制、颁布《关于加强社会团体党的建设工作的意见》，提出建立社团党组织、理顺党组织隶属关系的要求;培育主要体现在提出政府与社团领导干部分开原则，进行政策扶持、税收优惠等等。

从以上四个阶段我们可以看出，中国非营利组织经历了这样一个发展历程：总体性社会下基于政治统治的需求，政府对民间组织全面控制，单位制与人民公社体制取缔了民间组织的生存空间，为应对短缺经济危机，政府进行改革开放的制度变迁，释放了民间力量生长的空间。然而随着民间力量发展壮大，政府逐步建立对社团管理的控制性举措，造成民间组织发展的回落。随着改革的推进，出于政府转型需要，民间组织从重点控制为主到选择性培育为主，其活力再次释放。从中国非营利组织的发展历程我们发现，政府决定了非营利组织的生存与发展空间。面对政治统治需要时，民间组织就被压制;面对社会转型需要时，政府则通过培育“可控”的民间组织来释放其活力，给予其发展空间，然而行政权力的控制力度在任何一个阶段都没有放松过。

（二）我国政府与非营利组织关系现状及成因

从中国非营利组织的发展历程来看，对于处于全能国家转型时期的中国而言，非营利组织与政府有着千丝万缕的联系，国家与社会界限的不同划定，会使得中国非营利组织的图景产生从“无”到“无穷大”的差异，因此，既有的单一模式无法完全解释中国政府与非营利组织的关系。

通过对中国非营利组织发展历程的阐述及对非营利组织光谱图的绘制可以发现，政府主导是两者关系的根本。因此，在政府主导作用下，本文将中国政府与NGO的关系概括为“强政府、弱社会”，同时在“强政府、弱社会”下，根据政府控制力度与授权力度的强弱，政府与非营利组织的关系又可以细分成四种（如图3）：

第一，依附型关系。在“依附型”关系下的非营利组织多为官办非营利组织，它们能够获得在相关部门登记注册，以及获得购买服务合同的授权与委托，使其在法律上、行政上都获得了组织生存和运作所必需的合法性。然而政府授权或保护的根本目标实际上在于“控制”，通过各类资源对非营利组织予以全面介入和强力控制。这类组织的典型代表有社区居委会、工会等。

第二，合作型关系。“合作型”关系下的非营利组织地位是由国家法规赋予的，政府采取鼓励的态度对待组织的登记注册，在资金和行政上给予较多扶持。作为回报，该组织认可政府的权威和介入甚至控制，表现在由政府选派官员来担任组织理事会的成员，政府影响组织的重大决策和密切监督组织的管理和发展等等。这类组织的典型代表有经济行业协会、养老和教育领域的民办非企业以及致力于公益事业的基金会等。

第三，强控型关系。政府对“强控型”关系下的非营利组织授权不足，主要表现为该组织必须经过层层审批才能获得法律上的合法性以及政府的认可，甚至无法获得法律合法性，政府几乎在组织运作的项目和经费上没有任何支持。此外，政府对该组织的态度是“强控和限制”，甚至是取缔该类组织的存在。这类组织的典型代表为反社会稳定的邪教团体等。

第四，放任型关系。在“放任型”关系下，非营利组织多为因兴趣爱好所组成的文艺类民间草根非营利组织，政府对它们基本上没有过多干预。这些非营利组织本来也没有太强的注册登记意愿，比较松散[2]。

可以看出，在“强政府、弱社会”下，政府与非营利组织的力量此消彼长，两者之所以呈现这种关系，“社会转型”与“行政主导”是形成的前提。在社会转型时期，高度一体化社会的国民经济与社会公共服务供给严重不足，面对庞大的社会需求，政府角色要从全能型转向有限型，民间组织就成为解决体制失灵的有效策略，因而政府需要民间组织提供公共服务。随着政治、经济、意识形态的变化，政府必須在一个新的环境中探寻新的“行政主导”模式，而不能依靠简单粗暴的压制方式打压民间组织的发展，为此，政府采用“社会的形式”进入社会，通过培育“可控的”非营利组织，实现一个在社会自治程度增加的情况下重建行政控制的过程。通过这种行政主导，政府既满足了社会服务的供给，同时又保住了自己的主导地位。

二、我国政府与非营利组织关系的发展路径

目前，中国政府与非营利组织“强政府、弱社会”的关系不论在理论或在实践中其弊端不断显现，并在一定程度上制约了我国非营利组织的发展及其作用的发挥，因此，中国政府与非营利组织的关系变革成为理论界与政府工作实践中的重要环节。

（一）关系发展路径选择：依赖式合作

纵观中国政府与非营利组织关系理论的研究发现，“合作”成为共同的主题，中国学者也将构建政府与非营利组织的伙伴关系作为关系模式的发展趋势，龙献忠等在《论政府与非营利组织合作伙伴关系的构建》一文中指出，政府与多个部门（NPO、企业等）基于共同的利益，采用平等对话的形式，实现社会利益最大化，进而构建政府与非营利组织的合作伙伴关系[3];汪锦军则提出了“协同增效”模式，即政府与非营利组织开展合作，共同努力，付出各自的资源，承担相应的责任，以实现原来无论NGO还是政府都无法单独完成的公共服务目标[4]。

笔者认为所谓“合作”是建立在政府与非营利组织关系平等的基础上，如果地位不平等，那么在“合作”过程中必然会出现一方主导另一方，这样就不能称之为“合作”。但是中国是否可以实现“合作”关系，是值得我们思考的。

在中国，非营利组织是自上而下产生的，具有“官民二重性”的特点，政府强势力量对非营利组织的渗透和干预，使非营利组织独立性和自主性受到削弱，两者关系是极度不对等的，同时中国非营利组织的发展需要依赖政府的政策、资金、人员，因此两者形成了上下级的依赖关系。因此，如果从现实表现形态的角度来审视政府与非营利组织的关系路径的话，笔者认为应是依赖式合作。依赖式合作的好处在于它在目前的转型时期会产生“双赢”的结局。非营利组织通过让渡一定程度的自主权，极大地降低组织的运作成本，如吸纳有关部门的行政人员作为组织的领导，以此来获得可观的经费投入、充足的办公设施，为组织成员和社会公众提供服务，同时也使得政府在社会管理中节省大量的行政管理成本。

（二）依赖式合作的具体形式

目前，依赖式合作已在部分省市得到实践，这种合作方式具体可通过以下形式实现：一是公办民营，主要指由政府设置专门机构提供社会服务转为由政府提供硬件等相应设施与经费，与NGO订立契约，交由NGO运营，政府仍是责任主体，向NGO转移的只是服务的提供，例如政府将一些学校交给社会管理，学校的固定资产等属于政府所有，学校通过招生收取学费维持学校的运营，双方之间的这种合作便是公办民营的合作关系;二是竞争式外包，即非营利组织围绕某个公共服务领域在服务能力与效率方面展开竞争，政府选择最有效的非营利组织，给予资金支持，让其在政府的要求下提供公共服务;三是伙伴式外包，政府在某一公共服务领域，与某一特定的非营利组织建立伙伴关系，向其提供资金支持，让其提供公共服务。目前已有54个地方政府制定了购买社会组织服务的相关文件政策，这正是政府迈向依赖式合作的重要一步，也表明我国各级政府正在向这个方向努力尝试。

当然，依附式合作也具有显而易见的缺憾，在这种关系模式中政府的主导地位并未发生根本性的改变，但是就中国社会转型的现实而言，它不仅符合中国非营利组织的发展现状，并且赋予了非营利组织较大的活力，是当前实现政府、非营利组织之间最大利益的一种关系模式。当然，从发展的角度看，竞争式合作无论是对于中国公民社会的成长还是对于民主政治的建设都是利大于弊的。因此，中国政府与非营利组织的关系应沿着强控关系—依赖式合作—竞争式合作的发展路径循序渐进，这样既遵循中国非营利组织自身的特点，同时也能发挥其应有的作用。

参考文献：

[1]王名.中国民间组织30年——走向公民社会[M].北京：社会科学文献出版社，2008.

[2]赵映振，郑程浩.政府和非营利组织的关系研究：问题和未来发展[J].社团管理研究，2011（7）.

[3]龙献忠，钟和平，甘筑夏.论政府与非营利组织合作伙伴关系的构建[J].湖北大学学报：社会科学版，2011（3）.

[4]汪锦军.公共服务中的政府与非营利组织合作：三种模式分析[J].中国行政管理，2009（10）.