论城市公共安全风险评估机制的构建

郑倩倩

摘 要：近年来，城市化进程不断加快。随着风险社会的到来，迅速集聚的社会生产要素给城市发展带来活力的同时，也使城市面临越来越多的公共安全风险，为了保障城市公共安全，实现城市的可持续发展，构建完善的风险评估机制势在必行。2014年12月31日发生的上海外滩的踩踏事件折射出现有城市公共安全风险评估机制的不足，必须完善风险评估机制，明确评估主体及职责，规范评估程序，强化多元评估，推动评估的协同合作，夯实城市公共安全风险防控基础。

关键词：城市公共安全;风险评估;机制

中图分类号：D630.1   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2015）25-0066-03

城市是人口、产业、资源经济最密集的场所。改革开放以来，我国城市化进程不断加快。城市化使得城市的中心地位日益突出，迅速集聚的社会生产要素给城市发展带来活力的同时，也使城市作为特殊的承灾体面临着越来越多的威胁公共安全的风险因素，其危害程度和范围也不断增加。正如德国社会学家贝克所言，现代社会正处于工业社会向风险社会的转型之中，现代社会的风险超过了人们的控制能力。1976年的唐山大地震、1998年的特大洪水灾害、2003年的“非典”疫情、2014年的昆明火车站暴力恐怖事件以及2014年年底的上海外滩踩踏事件等都给我国公共安全管理提出了巨大挑战。城市的脆弱性，风险因素的复杂性和多样性决定了完善城市公共安全防御体系势在必行。而作为城市公共安全风险管理重要手段的风险评估，对于识别城市存在的风险因素、评估风险等级、提出对策、进行风险控制有着十分重要的意义。

一、城市公共安全及其风险评估

公共安全是指社会公众的生命、健康、重大公私财产以及公共生产、生活的安全。随着我国城市进入快速发展时期，威胁城市公共安全的因素越来越多。城市公共安全是指由政府及社会提供的预防各种重大事件、事故和灾害的发生，保护人民生命财产安全、减少社会危害和经济损失的基础保障[1]。这意味着城市公共安全的内涵包括两个方面：一方面，城市公共安全是由政府提供的一项公共服务，政府不仅要建立各种突发事件应急预案和责任制，也要根据城市公共安全的特性制定公共政策，维护公共安全;另一方面，城市公共安全是民众生命财产安全的基础保障，它的保障对象是全体民众的共同利益。城市建设既是集聚财富的过程，也是集聚风险的过程[2]。威胁城市公共安全的风险因素既有传统安全风险因素也有非传统安全风险因素。传统安全风险因素包括自然灾害风险、技术灾害风险、食品安全风险和公共卫生风险。随着城市的发展，除了传统风险，城市越来越多地面临非传统安全风险。非传统安全风险因素包括金融安全风险、信息安全风险、恐怖袭击风险、生态环境安全风险和突发群体性事件风险等。为了实现对各类灾害事故的有效控制，保障城市居民的各方面安全，必须完善城市公共安全保障体系，而城市公共安全的风险评估尤为重要，它是实现有效风险管理的重要手段，也是保障城市可持续发展的必要条件。城市公共安全风险评估是指对城市进行风险评析，通过风险辨识发现城市潜在的危险源，对城市危险源进行分析预测，评估其发生的可能性及后果，从而采取切实可行的措施防范、降低和消除风险，进行有效的风险管理。在对城市公共安全风险进行分析时，主要考量城市的脆弱性和可承受性两个方面。

二、现行城市公共安全风险评估机制分析——基于上海外滩踩踏事件的分析

（一）上海外滩陈毅广场踩踏事故回顾

2011年起，黄浦区政府、上海市旅游局和上海广播电视台连续三年在外滩风景区举办新年倒计时活动。鉴于在安全等方面存在一定的不可控因素，黄浦区政府经与上海市旅游局、上海广播电视台协商后。于2014年11月13日向市政府请示，新年倒计时活动暂停在外滩风景区举行。2014年12月9日黄浦区政府第76次常务会议决定，2015年新年倒计时活动在外滩源举行。事发当晚20时起，外滩风景区人员进多出少，大量市民游客涌向外滩观景平台，呈现人员逐步聚集态势。22时37分，外滩陈毅广场东南角北侧人行通道阶梯处的单向通行警戒带被冲破以后，现场值勤民警竭力维持秩序，仍有大量市民游客逆行涌上观景平台。23时23分至33分，上下人流不断对冲后在阶梯中间形成僵持，继而形成“浪涌”。23时35分，僵持人流向下的压力陡增，造成阶梯底部有人失衡跌倒，继而引发多人摔倒、叠压，致使拥挤踩踏事件发生，事件造成36人死亡49人受伤[3]。

（二）现行城市公共安全风险评估机制

城市公共安全风险评估机制是指对城市公共安全进行风险评估的机构和制度，包括评估主体、评估内容及指标体系、评估方法、评估程序、评估结果五方面内容。上海在城市公共安全体系建设方面起步较早，到目前为止已建立起以公安局和民防局为核心的城市风险管理系统。在上海外滩踩踏事件中，风险评估机制的运行如下：

第一，评估主体。上海由市公安局为主的社会安全体系全面负责应对和处置各类突发性社会安全风险。2004年9月30日上海启用市应急联动中心在突发事件的先期处置中发挥应急指挥和快速联动的作用。2005年上海成立应急管理委员会，下设应急管理委员会办公室。上海目前的城市公共安全风险评估主要是以市委、市政府为主导，在“以人为本、预防为主、统一领导、分级负责”的原则下牵头组织各区县县政府及相关部门开展风险评估工作。在2014年年底的上海外滩踩踏事件中，外滩新年倒计时活动风险评估由黄浦区旅游局进行，而现场风险评估工作主要由黄浦区公安分局指挥中心及上海市公安局指挥中心进行，通过现场影像数据信息由指挥中心指挥员报送黄浦区公安分局领导及市公安局领导，从而对现场公共安全风险进行粗略评估。

第二，评估内容及指标体系。城市公共安全风险评估是对城市潜在的风险源的数据信息汇总分析，判断其性质、危害程度及影响区域，对其分级分类，从而做好充分响应准备，以避免事态的扩大和升级，减少危害损失。上海市把危及城市公共安全的灾害事故分为19类25种，每种又细分为一般、重大、特大三个等级。由市公安局编制的《上海市密集人群拥挤事故应急处置预案》按照人群密集公共场所事故的严重程度、可控性和影响范围，将人群密集公共场所事故分为四级：Ⅰ级（特别重大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）、Ⅳ级（一般），并依次用红色、橙色、黄色和蓝色表示。在踩踏事件中，应急指挥中心及公安局主要是对外滩陈毅广场的人流量进行评估，由于并未制定外灘活动应急预案，对于外滩公共安全的风险评估主要依赖于现场观测数据信息，并根据人流量密度评估现场安全风险，判断是否需要加派警力引导人群疏散。

第三，评估程序。城市公共安全风险评估的主要程序是风险源识别、风险分析和风险评估。事态出现恶化端倪时，报警信息迅速汇集到指挥中心，传送至各区域指挥中心，并及时向上级指挥中心和行政领导报送进行风险评估。黄浦区指挥中心根据视频摄像头、数据采集终端以及语言通信终端等获得信息并上报现场数据信息，黄浦区公安分局及上海市公安局根据上报信息进行紧急分析评估，提醒做好响应准备。

（三）风险评估机制存在的问题分析

第一，职能不清与评估主体不明确。任何群众活动之前，都必须要做足风险评估，相关的各委办局、各属地部门、各企事业单位都要各司其职，承担相应的任务和责任。上海于2004年和2005年分别成立应急联动指挥中心和应急管理委员会，应是对活动进行风险评估的参与者之一，但在外滩新年倒计时活动中，却并没有发挥应有的作用。事件中的评估工作主要由公安行政领导个人评估，缺乏相关部门和专业队伍的参与，相关部门甚至没有发挥作用，部门之间职责不清，仅靠公安部门进行风险防控工作。现有的法制没有明确风险评估主体，形成由“条线部门”主导的各自为政的评估机制。

第二，评估技术落后与方法不科学。国内外对于风险评估的方法很多，当前常用的是突变级数法，但当前评估主体并不具备专业知识水平。目前，国内外对人员拥挤的判别没有一个统一的标准，只限于特征的描述[4]。有规定指出景区、景点室内达到1m2/人、室外达到0.75m2/人，即要启动应急预案[5]。对于上海这样的特大型城市，人员拥挤需要科学考察单位时间内和单位地点内人员的流动情况，而不是仅凭对人流的大致主观推测来进行评估。据市民回忆，事发当晚，外滩人流密度高达6人/m2，但这一数据并没有得到指挥中心的准确监测。事发前，黄浦区政府及相关部门也并未进行全面、系统、科学的风险评估。应对事件的直接做法就是部署警力，却并没有采用科学评估的手段。

第三，风险意识薄弱与知识不足。2014年12月9日黄浦区政府第76次常务会议明确指出区公安分局与市政委等部门做好活动预案。作为活动承办单位，黄浦区旅游局对辖区内重点区域风险评估不足，而黄浦区政府严重缺乏公共安全风险防范意识，未检查监督会议具体要求的贯彻落实，也未对可能存在的大量人群聚集做安全风险评估，没有对活动可能出现的安全风险予以高度重视，缺乏应有认知。在事件处理过程中，政府及公安局等领导未能及时正确评估人群集聚的风险，知识不足正是一大原因，由于知识结构的欠缺，无法进行专业评估，导致判断失误，应对严重缺失。另一方面，现有预案及研究成果也存在实践操作性弱的问题。

第四，条块分割与部门协同不够。交通部门和交通管理部门是人群集散、空间移动、流量管控的关键部门。对于外滩新年活动，地铁、公交、车辆的交通管控都应做好规划评估，这不仅仅是公安局和指挥中心的任务。而对人流的趋向和流动状况，通信技术部门也必须及时将数据信息报送上级相关部门。在这个过程中，部分部门已经完成相关工作，而踩踏事件依然发生，这是因为部门条块分割，协同性不够。

三、城市公共安全风险评估机制的构建与完善

（一）完善并严格执行各项规程，规范评估程序

完善风险评估法制建设，依据国家公共安全法制的要求，结合地方特色，针对风险源的特点，构建完整的城市公共安全评估法制体系。对评估程序、运作体制、评估权限等都应有明确和详细的规定。分解城市公共安全风险评估任务，强化任务落实，推动风险评估体系建设。编制城市公共安全风险评估白皮书，强化评估科学性，细化各项评估流程，规范评估程序。同时，要强化执行监督，将风险评估工作寓于日常监管工作中，落实风险防控措施。

（二）加强风险评估技术支撑，更新评估方法

完善综合管理信息系统，形成覆盖全市的信息管理技术平台。建立起公共安全风险数据库及案例库，将历史数据进行结构化处理。在遇到问题时在案例库中检索过去类似案例，对现有风险因素进行更为准确的评估。另一方面，在监测方面，加强监控技术支撑，综合利用计算机网络、通信网络和数字监控等先进技术，建立起基于GIS（地理信息系统）的多功能公共安全风险评估技术平台，实现更为准确的风险信息获取，并在全市重要场所设立显示屏、户外广播等安全提示设施。在评估方法上，引入专业团队，与国外先进评估方法接轨，采用专业数据统计和理论方法，建立完善的城市公共安全风险评估指标体系，建立风险评估模型。

（三）建立公共安全专家评估系统，强化教育培训

多元化评估不仅是科学评估的需要，也是民主建设的内在要求。事件发生时，往往需要决策者在短时间内完成信息评估并迅速做出判断决策，这对决策者的素质和能力要求特别高，而现有决策者并不具备这样的能力。学者戚建刚认为，应当以现有的应急工作办事机构为基础，通过增强职权职责、配备专家精英、更新软硬件设施等方面的改革，提高其獨立性、权威性、专业性和精确性，从而集中、统一、权威、精确、高效地防范和应对社会风险[6]。而对于决策者，应当加强风险评估教育培训，提高管理者的风险意识和风险评估能力是预防工作得以贯彻的根本保障。

（四）条块结合，推动风险评估的协同合作

制定符合实际的工作运行流程，建立组织、部门之间的协同配合机制，保证信息沟通的快速与通畅。协作问题主要来自组织结构因素和现有行政体制因素，组织结构因素包括结构的静态涉及和组织运行的动态过程。因此对于横向联系的组织设计应当以横向协调与横向制约的方式设计，实行层层协调，采用标准化的协调方式。出台有关职责分工的基本制度，建立协调监督制度，设立协调类工作的量化指标体系，纳入部门和个人的工作考核。

四、结语

城市公共安全风险管理体系是一个庞大的、开放的和模块化的系统，比一般的组织结构都要复杂。风险评估是做好风险管理的前提和保证，为了保证城市公共安全风险管理体系的有效运转，必须建立高效、灵活的风险评估运行机制。我国目前公共安全保障基础尚且较为薄弱。本文通过结合上海外滩踩踏事故的案例对其风险评估机制运行进行分析，从评估主体、评估程序、评估方法等方面分析其中显现的问题，进而探讨城市公共安全风险评估机制的构建和完善，为风险评估的模型建构、科学分析和实践操作提供研究参考。

參考文献：

[1]左学金，晋胜国.城市公共安全与应急管理研究[M].上海：上海社会科学院出版社，2009.

[2]北京国际城市发展研究院中国城市“十一五”核心问题研究课题组.城市公共安全与综合减灾应急机制[J].领导决策信息，2004（39）.

[3]上海外滩拥挤踩踏事件调查报告全文[EB/OL].人民政协网，（2015-01-21）[2015-05-02].http：//www.rmzxb.com.cn/-

sy/yw/2015/01/21/435259.shtml.

[4]孙超，吴宗之.公共场所踩踏事故分析[J].安全，2007（1）.

[5]北京市公园风景名胜区安全管理规范（试行）[Z].北京市人民政府，2005-01-24.

[6]戚建刚.风险规制过程合法性之证成——以公众和专家的风险知识运用为视角[J].法商研究，2009（5）.

[7]王绍玉，冯百侠.城市灾害应急与管理[M].重庆：重庆出版社，2005.

[8]董华，张吉光，等.城市公共安全——应急与管理[M].北京：化学工业出版社，2006.

[9]王振海，陈洪泉，等.城市公共安全管理——以青岛为个案的分析[M].青岛：中国海洋大学出版社，2005.

[10]张沛，潘峰.现代城市公共安全应急管理概论[M].北京：清华大学出版社，2007.

Construction of Mechanism of Risk Assessment on Urban Public Safety

——Based on the analysis of the stampede at Shanghais Bund area

ZHENG Qianqian

（East China university of political science and law， Shanghai 201600， China）

Abstract： In recent years， the process of urbanization is speeding up increasingly. With the coming of the risk society， the rapid accumulation of social and production factors bring vitality to the city development， but also make the cities face more and more risks of public safety， in order to protect the urban public safety and realize the sustainable development of the city， it is imperative to construct the risk assessment mechanism. The stampede occurred at Shanghai's Bund area in December 31， 2014 reflects the lack of risk assessment mechanism of urban public safety. It's necessary to perfect the risk assessment mechanism， confirm the main and responsibilities of assessment， standardized assessment procedures， strengthen the multiple assessment， and promote the collaboration of assessment， then reinforce the foundation of risk assessment of urban public safety.

Key words： urban public safety; risk assessment; mechanism