外部约束性视角下农村基层治理能力异化研究

王义保　李宁

摘要：税费改革以及全面取消农业税后，农村基层形成了以“治理缺位”为轴心的新一轮治理困境，日益引起学界和政府决策者的重视。新一轮治理困境所折射出的正是农村基层治理能力呈现异化态势，主要表现为治理逻辑“不得罪化”、治理主体“老好人化”、治理责任虚拟化以及治理内容形式化等四个方面。后税费时代的农村基层组织所处的特殊政治生态环境决定其掌控的权威性资源、物质性资源以及权力性资源将发生较大转变。农村基层组织会受到基层治理权威性资源流失、物质性资源匮乏以及权力性资源收缩等复杂多变的外部变量因素的制约，从而诱发其治理能力异化。

关键词：外部约束性；治理能力异化；治理资源；税费改革

中图分类号：C93

文献标识码：A

文章编号：1004-3160（2015）05-0071-08

一、前言

20世纪90年代以来，农村社会呈现以农民负担加重、基层干部腐败严重以及群体性事件频发为表征的农村基层治理困境，不仅给基层良性治理带来重重阻碍，而且严重影响基层政权合法性。农村基层治理困境客观上迫使中央政府采取以税费改革为开端，继而全面取消农业税，以及随后实施的涵盖乡村配套设施、两免一补、新农村建设战略等内容的一系列重大惠民举措，借此达到缓解农村治理性危机，改善国家与农民的关系，提升政府的合法性的目标。税费改革使得农民对中央政府感恩戴德，农村逐次呈现“休养生息”式的欣欣向荣局面。令人吊诡的是，农村基层治理困境非但没有随着税费改革、取消农业税等一系列惠农政策的推进而有所缓和，反而在税费改革后呈现急速恶化的趋势，甚至一些农村地区陷入无人治理的状态。

税费改革，尤其是全面取消农业税之后，乡村基层组织的运作以及治理逻辑发生了深刻的变化，从而促使其由先前的“汲取型”转型为松散的“悬浮型”基层组织，政治功能与公共服务功能出现衰败，逐步蜕变为“内卷化”式的基层政权组织，这一观点在学界已形成普遍共识。申端峰以“地下六合彩”和“禽流感防治”的个案研究揭示了税费改革后的乡村社会危机控制困境。罗兴佐以农田水利为研究对象，揭示税费改革后农田水利市场化改革带来的困境，明确指出税费改革后的“一事一议”等农村公共产品供给制度的失效。谭同学与陈柏峰等人的研究表明，税费改革后的农村基层组织弱化，进而可能引发农村社会的灰黑化，农村公共治安恶化。田先红与杨华指出，由于基层政权组织治理能力的弱化，农村公共产品的缺失引发农民上访数量的激增。与此同时，李祖佩以混混与乡村组织为研究对象证实农村灰黑势力伴随着农村基层政权组织的弱化等农村治理困境的出现而得以彰显，其与联合体制内精英实现联合共谋，共同占有自上而下的国家资源配置以及地方经济社会发展成果。

二、文献回顾与外部约束性的解析框架

（一）文献回顾

当前农村基层治理困境凸显出国家在借税费改革之机实现由“国家-农村基层组织-农民”的间接治理模式向“国家-农民”的直接治理模式的转型过程中，打破了行政体制的层层划拨。这种精兵简政式改革使得农村基层组织处于被动地位，客观上呈现出中央政府对农村基层组织的不信任感加剧。在国家对于村社内部事务缺乏直接治理能力的情况下，税费改革及其配套改革抑制了农村基层组织治理能力的提升以及向农民提供公共服务供给的积极性和主动性，进而引发后税费时代乡村地区出现了以“治理缺位”為轴心的治理困境。

正视与解释后税费时代为什么会出现以“治理缺位”为轴心的新一轮治理困境已经成为当前理论研究者和政策制定者迫在眉睫的任务。对于农村基层治理缺位困境成因研究，学者从各自的研究领域进行剖析。其主要观点为吴毅和周飞舟的税费改革以及取消农业税对乡村治理的影响研究、周祝平和彭长生的人口空心化对村级治理影响研究等等。杨华将学界的研究观点归类为“国家退出论”与“治权弱化论”两种宏观论证视角，在此基础上对其进一步细化可以从以下三个微观论证视角进行解析：

第一，农村基层组织角色和行为变迁是引发基层治理能力异化的常规性路径。“盈利型经纪人”和“政权经营者”是描述农村基层组织及其组织成员借助国家机器谋求个人私利的重要概念。杨善华和苏红的研究表明，在市场经济转型的宏观时代背景下，乡村基层政府及其官员在面对处理钉子户、无理上访等治理刚性任务时，受到合法治理手段缺失的制约，不得不借助混混以及灰黑势力等乡村社会内部力量来满足社会治理的需求，以谋求私利，促使乡村基层组织治理能力及其行为呈现异化态势。欧阳静指出，后税费时代的农村基层组织权威衰败，其官僚化特征日趋显现，从而使得村干部对“村务”采取无为而治的态度，转而成为乡镇的一条“腿”。农村基层组织功能弱化客观上促使农村基层治理主体演变为“盈利型经纪人”，弱化公共服务能力，进而引发公共服务供给缺失，服务型组织转型停滞。当前基层干部无论扮演的是“谋利型政权经营者”还是充当乡镇的一条“腿”，无不凸显出农村基层干部在缺乏治理权威、治理手段以及治理责任的现实条件下，乡村基层关系的景致呈现出农村基层干部角色与行为的单一化——乡镇政府的“办事员”，促使村干部对于“村务”采取无为而治的态度。

第二，农村基层组织运作逻辑转型是造就农村基层治理能力异化的内在动因。税费改革以及全面取消农业税对于农村基层组织运作逻辑影响的研究表明，农业税的免除在一定程度上弱化了农村基层组织的社会汲取能力，其公共服务功能和政治功能日益衰败，并逐步蜕变为“内卷化”式的基层组织。周飞舟指出，税费改革后，各项税费项目的取消使得农村基层组织工作重心更多的集中于争资跑项，而不是解决与农民日常生活紧密相关的公共事务上，农村基层组织与农民的关系由汲取型转变为松散的“悬浮型”。贺雪峰认为在当前行政压力以及“一票否决”的考核评价体系之下，基层政权组织的行为表现出“不出事”逻辑，具体表现为基层治理中的消极和不作为。王会指出税费改革后，治权的弱化与治责的缺失导致农村基层组织与农民在面临新困境时，干群互动遵循“不得罪”逻辑。“不出事”与“不得罪”的运作逻辑折射出在当前“压力型体制”之下，个体权利与社会的和谐稳定被置于突出位置，然而农村基层组织却呈现治理权力弱化与治理责任缺失的态势。由此，农村基层组织被束缚住手脚，从而诱发其在基层治理工作中丧失原则与底线，对于许多不符合法律和制度规定的行为一再忍让，不予追究，而农民则步步紧逼，借机谋求个人私利。

一方面，大量的农村流动人口使村级“一事一议”筹资机制运行受阻。在经济欠发达地区的农村，面对农村大量人口流动以及留守妇女老幼的现状，村民大会由于剩余劳动力的大量流出导致缺席严重，以至于无法达到举行会议的法定人数，难以召开村民会议，“一事一议”筹资机制运行不畅。另一方面，激励机制缺失使“一事一议”陷入集体行动困境。由于当下农村处于“半熟人社会”，村社原子化状态日益凸显，一旦村社舆论难以有效遏制少数人搭便车行为，自然就产生了“少数决定多数”的结果。“在村庄自身内聚力不断下降的情况下，国家弱化乡村治权又导致村级组织的动员能力和组织能力的下降，二者共同形塑了当下村级组织消极不为的邏辑”。

（二）基层治理物质性资源匮乏

农村基层组织所支配的财力资源决定了其服务动力与提供的公共服务水平。税费改革以及取消农业税在一定程度上减轻了农民负担的同时必然冲击农村公共服务供给体制与基层治理方式。大量的研究表明，税费改革在减轻农民负担、规范乡村税费征缴的同时，也使得农村基层组织失去了各项提留款，促使基层财政呈现“吃饭财政”与“空壳化”状态，最终使其丧失了为农民提供公共服务的动力。

首先，村集体土地资源“空壳化”削弱了村组织运作空间。农村基层组织治理能力形成的重要外部动因是物质性资源，而最为关键的物质性资源是农村土地。因为农村集体土地是由农村基层组织以农民集体的身份加以管理，同时也是农村集体经济的主要来源，由此村组织拥有土地发包权与调控权意味着掌握了农村的集体经济资源，从而为其治理乱局提供重要的经济支撑。

自1998年以来，国家在农村开始逐步实施土地二轮延包政策以及推进土地确认权确认工作，作为集体土地所有者的村组织所掌握的土地权力日益严重虚化，主要表现为其丧失了对集体土地资源的调控权和发包权。村组织的集体土地调控权和发包权被架空势必造成其手中可支配的物质性资源大幅度锐减，尤其在税费改革以及取消农业税后，国家土地权力进一步呈现固化趋势，村组织丧失了通过调整土地及其利益来获取权力和资源的可能。村集体土地资源一步步走向空壳化，2010年，陕西494个调查村中，48.4%的村没有任何收入来源，时至当下，很多村社集体经济收入处于缺乏创收空间的状态，村庄公共事业受到财力资源短板的制约也就无从谈起，村干部从而失去作为空间和话语权。农业税取消后，多数基层干部反映他们想为村民办事却苦于难以筹集资金放不开手脚。

其次，财政资源的锐减抑制了村组织的公共服务供给能力。村社对于土地资源所有权的虚化意味着农村基层组织对集体土地资源调控力度急剧弱化，其手中掌握的可支配物质性资源大幅度锐减。此外，“一事一议”制度的失效削弱了农村基层组织的资源汲取能力，筹资的状况并未随着税费改革推进及“一事一议”制度的广泛实施而有所改善，全国2004年的人均筹资与2003年的1.8元相比反而下降12.9%。随着村集体资源呈现“空壳化”状态以及“一事一议”制度的失效，部分村组织陷入财政危机状态，从而诱发其组织行为异化。

一方面，后税费时代村组织“空壳化”财政困境促使中央政府和省市地方政府在逐年加大向农村的财政资金的转移支付力度，但是有限的资金往往只是杯水车薪，无法填补村组干部工资报酬与村级组织办公经费的缺口，难以救村组织于水火之中。支农财政资金的有限性和分配的非均衡性使其不足以满足农民日常生产生活中的公共品需求。面对外部财政资源的匮乏和短缺，村组织则采取“风险最小化逻辑”作为其组织和权力运作逻辑，即尽可能将责任推卸。

另一方面，村组织为有效解决其自身“吃饭财政”的窘境，则不惜采取冒最大风险通过短期机会主义的行为逻辑去“跑钱”。税改后，村组织的工作重心出现位移，由“为民服务”开始转向“为商服务”，“招商引资”与“争资跑项”成为其工作的重中之重。村组织盲目地围绕经营土地和开发产业项目大做文章，甚至不惜冒着与民争利的政治风险扩大财路。在“风险最小化逻辑”和“短期机会主义行为逻辑”的诱导下，部分村组织的组织行为发生异化，其对于乡村基层治理和公共服务供给变得漠不关心，消极无为，尽可能的减少或不向农民提供公共服务，导致其公共服务供给能力蜕化。

（三）基层治理权力性资源收缩

当前农村基层治理现状呈现出村级组织官僚化色彩日益浓厚，乡土色彩日益淡薄。韦伯在阐述官僚制发展理论时指出“足够的财政资源和公共财政的发展是建立理性化官僚制的基础，官僚化也是一种财政理性化（即诉求于系统的、制度化的财政资源）的过程”。换言之，只有当农村基层组织具有制度化的财政资源和权力资源时，才具备相应的乡村治理能力。

首先，强制性权力退却弱化村组织支配协调能力。英国学者迈克·曼把国家权力划分为强制性权力与基础性权力，强制性权力是指“国家在不必与市民社会各集团进行例行化、制度化讨价还价的前提自行行动的范围”。税费改革前，村组织具有双重角色，即村社“当家人”与国家权力“代理人”，其权力运作权威性与合法性既源于农民内心的信任与认可，也源于国家授权的成分。村组织作为制度性暴力的合法拥有者，其权力运行模式遵循“命令一服从”的原则。村民对于村社和村社权力掌权人存在利益依赖关系，村民必须无条件服从村社集体权力，所以村组织几乎无需农民的认同就可以强制性地推进各项工作。

然而，由于税改后各项税费项目的取消实现了由“国家-农村基层组织-农民”的间接治理模式向“国家-农民”的直接治理模式转变，相应的国家不需要对村组织配置强制性权力。因此，村组织强制性权力的剥离和取消使其缺乏足够的动力和意愿去凝聚、调动和配置资源以实现农村基层的有效治理。税改后，国家通过《中华人民共和国土地承包法》与《中华人民共和国物权法》等法律制度将农村基层组织作为集体土地所有者的所有权被架空和虚化，进而失去了土地调控权和配置权，其掌握的可支配的物质性资源大幅度减少，进而导致村组织无法通过土地调整实现公共产品供给。

此外，伴随着后税费时代农村基层财政资源的锐减，村组织难以正常运转，更无法为村民提供基本的公共产品。国家为实现农村公共产品供给而推行的“一事一议”协商制度在取消乡村两级组织向农村收取任何费用权力的同时，也堵住了从农民手中提取资源进行村庄公益建设的通道，农村公共产品供给很快陷入困境。“过去无法，干部有法；现在有法，干部无法”道出了农村基层干部的心酸与无奈。受到权力性资源萎缩的制约，农村基层干部在行事的过程中很容易触犯某些高压线，所以，为了最大限度地降低风险，“消极行政”与“不作为”则成为农村基层干部的最佳理性选择。

其次，基础性权力不足诱发村组织合法治理手段缺失。基础性权力是指“国家渗透市民社会，在其统治领域内有效贯彻其决策的能力”。农业税全面取消后，强制性权力在农村地区退却的同时，基础性权力却稍显不足，由此就为处在两种权力缺失交叉真空地带的村庄灰黑势力内生性权威彰显提供了空间。当前部分村组织权威呈现衰败态势，其背后所折射出的深层次原因恰恰在于农村基础性权力的弱小，即村组织受到财政资源匮乏和制度性权力短缺的制约无法保证乡村治理各类目标的顺利实现。“如果农村基层组织缺乏制度性的财政资源，则缺乏为农村基层社会提供充分公共产品的能力以及执行国家政策的常规性能力。相应地，如果基层政权组织的制度化权力弱小，则缺乏维持乡村秩序的常规性、规范化权力，而不得不进行“正式权力的非正式运作”。税费改革后，一方面是制度型权力极度萎缩，使得农村基层干部丧失对村民的支配能力，然而另一方面农村基层干部面对维稳压力、“钉子户”上访压力有增无减，在基层组织面临缺乏合法的治理手段时，不得不借助村内混混等灰黑势力满足其治理需求。由于混混等灰黑势力与农村基层组织形成利益共谋，因此他们可以通过各种途径汲取国家向农村下发的资源，最终形成新一轮乡村治理“内卷化”。

责任编辑：叶民英