贵阳市街道办社区治理改革探索

【摘 要】 文章考察了贵阳市街道办改革实践，即撤销了街道办事处，成立了社区，行政审批及其它行政执法管理职能收回区政府的相关职能部门，各类事务性社会管理职能下放到社区服务中心，直接面向公众开展服务。分析了社区改革的利弊，提出从引导社区治理逐步向社区自治过渡、提高社区的自组织能力、借鉴国内外先进的社区治理经验来完善贵阳市社区治理。

【关键词】 社区治理；贵阳市；街道办改革

一、社区治理的背景

1、第三次社会转型

改革开放以前，中国处于计划经济体制下，政府通过单位制、街居制进行城市社会管理，单位制管理有单位的人，街居制管理没有单位的人。[1]改革开放以后，我国由计划经济体制向市场经济体制转型，由农业社会向工业社会转型，人们的行为方式、生活方式、价值体系等也发生了相应的变化，街居制日益不能满足城市管理的需要。

2、政府转变社会管理方式

顺应社会转型的趋势，政府对社会的管理方式也由单位制向社区制转变。1986年民政部首次把“社区”这一概念引入城市管理，提出在城市中开展社区服务工作。1989年把社区服务的概念引入法律条文，并通过了《中华人民共和国城市居民委员会组织法》。与此同时，开始倡导社区建设，使社区服务工作向整个地区的社会经济协调发展工作延伸。20世纪90年代后，单位制逐渐解体，同时街居制也日益不能适应新形势的发展需要，政府1991年提出了“社区建设”发展思路，在城市推行社会管理体制改革，部分政府权力下放到社区，鼓励公众、非营利组织、辖区单位参与社区治理，形成社区的网络状管理。

二、贵阳市社区治理改革

1、贵阳市街道办改社区服务中心的实践

2010年，贵州省试点城市基层管理体制改革，变市、区、街道、居委会四级管理为市、区、社区三级管理。2012年5月31日，贵阳市撤销49个街道办事处，新成立了90个社区服务中心，完成了城市基层管理体制改革。原来由街道办事处承担的行政审批及其它行政执法管理职能收回区政府的相关职能部门，各类事务性社会管理职能下放到社区服务中心，直接面向公众开展服务。

2、贵阳市社区服务中心的职能

贵阳市社区服务中心下设党建工作部、城市管理部、社会事务服务部，职能定位为：指导居民委员会依法自治，组织协调社区单位、居民参与支持社区共驻共建；为社区居民、单位提供政务和社会化服务；积极配合、协调区属各职能部门在辖区内的行政与管理事务，负责区属各相关职能部门派驻人员的协调和管理；负责辖区人民调解及矛盾纠纷排查调处工作，维护辖区社会稳定；发动社区群众和社会组织积极参与社区建设；完成区委、区政府交办的其它工作。

三、贵阳市街道办改革取得的成效

1、精简的层级结构提高了贵阳市各级政府的行政效率

2010年贵阳市针对街道办变社区服务中心进行过调研，发现一些街道办的党员干部不以为公众提供公共服务、进行社会管理为主要职责，而致力于完成税收指标和经济创收工作，把提供公共服务的职责转交给居委会。贵阳通过调研和试点，撤销了街道党工委和办事处，建立社区党委和社区服务中心。2012年5月31日，贵阳市完成城市基层体制改革，撤销街道办事处49家，新成立90个社区服务中心。贵阳市变街道办为社区服务中心，实质是取消了街道办这一中间层级，把权力和资源分配到了社区服务中心，把更多的公共服务、公共管理职能下沉延伸到社区，变街居制为多元的社区治理，实现公共服务重心下移和服务对象、服务内容的全覆盖，提高了行政效率。

2、“衙门”变“家门”提高了贵阳市公众满意度

目前，贵阳市的社区服务中心立足于社区治理，承担民政、计生、卫生等公共服务，不承担经济职能。贵阳市社区服务中心把提高公众满意度作为首要目标，如：在全市社区建起了100平方米以上的服务大厅、为公众提供“一站式”服务”；为公众打造了“十五分钟服务圈”即15分钟内解决公众的日常生活需求；贵阳市南明区推行了“AB角工作制”即社区服务中心的每一个岗位都安排A角和B角，确保既有人在办事服务大厅接待群众，又有人深入社区院落、居民楼了解情况、帮助解决问题；贵阳市金阳碧海社区实施了“四点钟加油站”行动，该项行动专门针对双职工家庭接孩子放学难的问题，中心工作人员每天下午四点放学时间，去学校接孩子到服务中心辅导学习，等待家长下班来接。

与此同时，社区服务中心还创新了服务方式，不但用QQ群和微博实施网上办公，还提供预约服务、应急服务、“下评上”的考核评价机制等。贵阳市街道办变社区服务中心之后，公众用“衙门”变“家门”来表达他们体验到的满意度变化。

3、多元的社區治理模式扩大了贵阳市基层民主

贵阳市社区服务中心的党委书记和社区服务中心主任由社区党员大会和社区居民代表大会直接选举产生。同时建立了社区议事会，社区议事会和社区成员代表大会共同监督和考评社区服务中心。

贵阳市社区服务中心采取的是“三会一评”的工作模式，包括意见收集会、议题讨论会、议事决策会、公众考评。意见收集会的主要目的是发现公众需求，由社区议事会成员广泛收集公众的意见；议题讨论会的目标是探讨并传达合理的公众需求，议事会负责人召开议事会成员会议，整理收集到的公众需求并提交社区党委和社区服务中心；议事决策会负责满足合理的公众需求并交由社区服务中心组织实施；公众考评即接受公众监督反馈，每年社区党员、驻区单位代表、居民群众代表参加议事会扩大会对社区工作进行考评。

通过“三会一评”，社区服务中心引导公众有序参与社会管理，公众由接受被动式管理向接受参与式服务转变，从而使城市基层民主看得见、摸得着，扩大了贵阳市基层民主。

四、贵阳市社区治理改革的现实障碍

1、行政化色彩浓厚

贵阳市社区服务中心是贵阳市政府自上而下的一个制度安排，社区服务中心及其工作人员被纳入事业单位序列，由区委、区政府直接管理，经费来源是区级财政预算。贵阳市政府成立社区服务中心的首要出发点是更好地管理和整合基层社会、加强基层政权建设，其次才是在日益分化和疏离的城市社会中建立人们的地域社会共同体。贵阳市社区服务中心建设始终是由政府主导的，这种政府占主导地位的社区治理模式虽然在短时间内能体现出社区建设的效率，发挥出政府组织动员社会资源和社会力量的优势，但政府通过对社区组织与社区资源的控制来达到社区治理，这种行政化色彩浓厚的治理机制对社区自治能力的提高和社区建设的深入开展是非常不利的。[2]

2、社区自组织能力差

社区社会组织、社区公众的构成与社区治理有直接关系。贵阳市当前的社区社会组织主要包括居民委员会、业主委员会、物业公司，这些组织在许多方面没有担负起应有的责任、也没有发挥好其应有的社会服务功能。此外，贵阳市社区公众构成复杂，多元化的公众利益诉求导致社区自组织能力差。

3、社区公众对社区公共事务的参与度低

相对于计划经济时代的行政型社区，新型的社区服务中心的公众可以参与的社区公共事务范围要广泛很多，包括社区管理者的选举、社区公共事务的决策以及社区公益活动，但社区居民自觉参与社区活动和行使民主权利的热情不高，对社区服务中心的性质、功能、作用不理解，有时甚至混淆了社区服务中心和居委会。虽然贵阳市社区服务中心曾通过媒体做过主动宣传，但大多数公众处于被动接受状态，认为社区服务中心跟自己没有什么关系，多持旁观态度，对社区公共事务自觉参与度不高。

五、完善贵阳市社区治理的路径展望

1、引导贵阳市社区治理逐步向社区自治过渡

要实现贵阳市社区服务中心实现自治，首先应该去行政化。贵阳市政府应转变政府职能，变全能政府为有限政府。

贵阳市社区服务中心，应只作为政府主导、社会共建的一个服务平台，完全脱离行政化，只负责协调各方资源为社区公众提供全方位的公共服務，这样贵阳市社区服务中心才能为公众提供全方位、高质量的公共服务，才能最大限度的满足公众需求，实现社区治理向社区自治的过渡。

2、提高社区的自组织能力

理论与实践证明，社区事务通过社区自组织治理往往会比政府直接管理更加有效。社区自治组织比政府更能有效地把握、及时地了解社区公众的需求，并能有效地排除“搭便车”的行为，从而激发更多的居民自治组织参与到自我服务、自我管理的社区活动中。[3]

贵阳市政府应加大对贵阳市社会组织的培育。首先，应明确社会组织提供的公共服务内容，把本应由社会组织提供的公共服务从政府提供的服务中剥离出来；其次，通过政府购买服务的方式来培育社会组织，由社会组织里的工作人员来提供公共服务，例如把养老、卫生工作通过政府购买公共服务来实现；此外，加强对社会组织的扶持、指导和监管。社会组织具有的专业优势可以提高公共服务的质量，满足社区治理的需求。本着政府主导、民间自办的原则，努力培育民间组织、行业协会等社会机构，同时政府应建立对购买服务企业的监督和考核机制，并接受市民对服务质量和效果的监督。最后，要充分发挥志愿者作用，营造全社会尊重志愿者的良好氛围，建设专业化的志愿队伍和常态化的志愿服务机制。

3、借鉴国内外先进的社区治理经验进行社区治理

借鉴国内外先进的社区治理经验，采用现代化手段进行社区治理，如北京朝阳区在社区治理中采取的网格管理，将社区划分成若干个网格片区，明确网格管理任务，将过去被动、分散应对问题转变为主动、系统解决问题，切实提升社会管理的敏捷性、精确性和高效性。21世纪是信息时代，应对日益复杂多元的城市管理及公众需求，应创新社区治理模式，采用现代化手段进行社区治理，建设统一互联的社会公共管理信息平台，实现信息共享。

【参考文献】

[1] 张宝锋.我国城市社区治理结构研究综述[J].华北水利水电学院学报（社科版），2006.22（1）.

[2] 王天崇，宋占丰.权力配置视角下的社区治理[J].经济与社会发展，2008.6（6）.

[3] 吴瑞财.多中心治理视野下的社区治理模式初探[J].内蒙古社会科学，2010.3l（1）.

【作者简介】

王树翠（1988.11-）女，河北省邢台市人，贵州大学公共管理学院硕士研究生，研究方向：地方政府与城市管理.