消耗臭氧层物质建设项目管理现状与展望

吴家翔　周志恩　陈刚才　赵红静　陈泳霖

摘要：本文从中国履行《蒙特利尔议定书》出发，阐述了《消耗臭氧层物质管理条例》及我国消耗臭氧层物质（ODS）政策法规体系的建立和发展过程，归纳了ODS建设项目管理的相关政策规定，并根据ODS类别对该类建设项目的国家禁令进行了分类说明。此外，为解决现阶段ODS建设项目管理工作查阅文献多、分类难、流程不清晰的问题，本文根据ODS用途，将生产、使用ODS建设项目进行了分类，对各类建设项目的申报流程和审批流程进行了解释和说明。最后，本文提出了加强ODS建设项目管理的工作思路，为国家控制、管理ODS建设项目提供了参考。

关键词：消耗臭氧层物质；建设项目；管理

DOI： 10.14068/j.ceia.2015.05.020

中图分类号：X32 文献标识码：A 文章编号：2095-6444（2015）05-0084-04

消耗臭氧层物质，英文名称为Ozone Depleting Substances，简称ODS。主要指全氯氟烃、哈龙、四氯化碳、甲基氯仿、甲基溴和含氢氯氟烃（简称HCFCs）等6种化合物。ODS被用作灭火剂、清洗剂、制冷剂、发泡剂，广泛应用于哈龙行业、清洗行业、制冷行业、泡沫行业等[1]。随着ODS的使用并释放至大气平流层时，受到强烈的太阳紫外线的照射，分解出氯自由基和溴自由基，并与臭氧进行连锁反应，破坏大量的臭氧分子，打破臭氧层中原有的动态平衡，破坏臭氧层。1997年，我国制定了《中国逐步淘汰消耗臭氧层物质国家方案》（以下简称《国家方案》），以政府为主导，以泡沫、制冷、清洗、消防等行业为主体，开展了ODS的淘汰及替代工作[2]。2011年，我国共计已经淘汰了全氯氟烃、哈龙、四氯化碳、甲基氯仿等ODS物质10万多t，约占发展中国家淘汰总量的50%。

近年来，随着淘汰HCFCs的持续进行，不少工业企业开展了替代和改造工作。清洗行业中的企业在新建或扩建时使用替代清洗剂（主要为HCFCs）用来代替原有的全氯氟烃类清洗剂[3]，聚氨酯泡沫生产企业逐步使用HCFCs替代CFCs类发泡剂[4]，制冷设备生产企业也开展了原有制冷设备生产线的改造[5]。在实际环境影响评价工作和建设项目审批中发现，环境保护部虽自20世纪90年代陆续下发了ODS不同物质的禁令、管理规定或通知，但未就ODS建设项目梳理出一套完整的、实用性强的政策法规体系，造成了此类项目环境影响评价时查阅文献多，分类难，流程不清晰的情况。因此，系统总结ODS管理现状，合理对ODS建设项目进行分类，对于建设项目管理和环境影响评价工作具有较强的参考价值和使用价值。

1 我国消耗臭氧层物质管理政策的建立和发展

我国ODS政策法规体系的建立和完善，得益于《蒙特利尔议定书》的履行和发展，在履约机构的长期努力下，我国将《蒙特利尔议定书》转化为国内ODS管理政策法规，并首次将国际法转化为国内法。

1.1 《蒙特利尔议定书》及其发展

1987年9月，36个国家，10个国际组织共组织140名代表和观察员出席了“保护臭氧层公约关于含氯氟烃议定书全权代表大会”，讨论ODS生产、使用的实际控制，会后，24个国家签署了《 关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》（以下简称《蒙特利尔议定书》。该议定书承续了1985年《保护臭氧层维也纳公约》的基本原则，自1989年1月1日起生效，是全球控制ODS生产、开展ODS管理和淘汰工作的基础。

2007年，《蒙特利尔议定书》达成了加速淘汰含氢氯氟烃（HCFC）调整案，要求我国于2013年将HCFC的生产和消费冻结在基线水平上，2015年削减基线水平的10%，2020年削减基线水平的35%，2025年削减基线水平的67.5%，2030年削减基线水平（2009—2010年平均水平），如图1所示。

1.2 《消耗臭氧层物质管理条例》的制定及实施

自1991年开始，原国家环境保护总局、公安部、国家质量技术监督局等部委就单项ODS管控发布了一系列禁令、管理政策及技术规范，从新改扩建项目、生产和消费配额管理、进出口管理、替代品管理、技术规范等方面进行了要求。在长期ODS监督管理实践活动中，环保部意识到部门规章力度不够，从中央到地方都存在监管难和执法难的问题[6]。因此，环保部自2005年开始就起草并推动出台我国保护臭氧层的第一部法律法规，经协调国家多部委和国务院法制办，在2010年3月24日，国务院104次常务会通过了《消耗臭氧层物质管理条例》。《条例》是我国第一部将国际履约转化为国内法的管理条例，规定了5个方面内容，明确了ODS的定义和适用范围、国家管理目标和任务，建立了总量控制制度，建立了配额许可证管理制度，强化了执法手段。《条例》的实行是ODS建设项目在环境影响评价中的首要准则，也在调整优化产业结构和节能减排方面起到了积极的作用。

2 建设项目消耗臭氧层物质管理政策

从法律效应来说，建设项目ODS管理政策分为法律法规和环境保护部禁令。

2.1 法律法规

适用的国家法律法规主要有两个，最基础的是《大气污染防治法》，该法对ODS管理的重点在于要求生产或者进口ODS的单位申请配额许可，明确了超额生产或进口的处罚规定。鉴于该法对ODS的管理较为简单，对违法生产、使用企业的处罚力度不够。因此，国家出台了《条例》，在建设项目里主要适用为生产、使用及进出口ODS的企业。国家ODS的年度生产、使用需进行总量控制，在核定配额后，将配额分给各生产、使用单位。同时，规定了生产、使用单位应申请配额许可证，禁止无配额许可证生产、使用及进出口ODS或超配额生产、使用及进出口。

2.2 禁令

为贯彻国务院批准的《国家方案》，原国家环保总局早在1997年就发布了《关于禁止生产、使用消耗臭氧层物質生产设施的通知》（环发[1997]733号），禁止新建、扩建或改建氟氯化碳、哈龙、四氯化碳、甲基溴及含氢氯氟烃类生产装置（线），禁令主要以ODS类别进行区分和规定，具体如表1所示。

目前，哈龙、氟氯化碳、四氯化碳、甲基溴类建设项目已停止审批，含氢氯氟烃类建设项目根据环保部发布的《关于加强含氢氯氟烃生产、销售和使用管理的通知》（环函[2013]179号）要求，依据用量和用途，将生产、使用量在100 t以上的企业，要求在环保部申请配额许可；将销售1 000 t以下，使用100 t以下企业，下放到省市（直辖市）级环保部门进行备案管理。

3 ODS建设项目类型及管理流程

现阶段申请核准的ODS建设项目可分为四类：生产ODS的建设项目、生产过程中ODS为副产品的建设项目、使用ODS作为原料用途的建设项目或使用ODS的建设项目。

3.1 生产ODS的建设项目

根据《关于严格控制新建、改建、扩建含氢氯氟烃生产项目的通知》（环办[2008]104号），受控用途的ODS生产设施新、改、扩建项目均不再受理。受控用途ODS清单，为環保部、发改委、工信部公布的《中国受控消耗臭氧层物质清单》，其中界定了受控用途是指在使用过程中或废弃后产生或可能产生对臭氧层有破坏作用的用途，包括清洗剂、制冷剂、发泡剂等用途。根据产业结构调整指导目录（2005年本），淘汰的ODS生产装置及生产工艺如表2所示。

清洗剂：我国清洗行业，初期是按照生产流水线形式从国外配套引进，并逐步形成了以CFCs为主流清洗剂的清洗工艺及相关设备，应用到电子、精密机械、仪器仪表、光学仪器等众多领域。自我国履行《蒙特利尔议定书》后，淘汰ODS力度加大，我国已禁止CFCs为清洗剂的生产项目，并在2009年严格控制新建使用HCFCs生产设施名单里面，禁止新建使用HCFCs为清洗剂的清洗设备和生产装置。

制冷剂：制冷剂应用在制冷行业中主要涵盖了汽车空调、空调制冷、家用冰箱和空调维修行业，CFCs类制冷剂已完成淘汰。目前应用最广泛的为HCFC-22类ODS制冷剂，我国是全球最大的HCFC-22制冷剂生产国，生产75%的HCFC-22型制冷剂[8]。为控制以HCFC-22为制冷剂的建设项目，我国在2008年禁止新、改、扩建以HCFC-22制冷剂的生产设施，在2009年禁止了新建以HCFCs为制冷剂的工业、商业、运输业及房间空调器使用的压缩机、空调、冷冻、冷藏设备的生产线。

发泡剂：根据环保部对外合作中心资料，自20世纪50年代以来，硬质聚氨泡沫塑料多采用CFC-11进行发泡，2007年我国全面实施CFC-11的淘汰，泡沫塑料现阶段主要采用HCFC-141b作为过渡发泡剂进行发泡。同HCFC-22，我国在2008年禁止新、改、扩建以HCFC-22制冷剂的生产设施，在2009年禁止新建以HCFCs为发泡剂的聚氨酯泡沫和挤出聚苯乙烯泡沫生产线。

3.2 生产过程中ODS为副产品的建设项目

此类建设项目在生产过程中ODS作为副产品产出，根据环保部规定，须提出有将其转化为非ODS物质或无害化处置的装置和技术方法后，方可向环保部门提交环境影响评价申请书（表）。

3.3 使用ODS作为原料的建设项目

此类建设项目使用ODS作为原料通过化学反应生产非ODS物质，环保部规定项目单位要准备ODS使用设施或装置的可行性研究报告（包括ODS来源、使用装置规模、产品方案、主要技术来源、生产工艺和物料平衡等）。并且申请得到环保部核发的批准后，地方环保部门方可受理此次环评项目。此外，环保部在2013年发布的通知里，规定使用HCFCs作为原料用途的企业，按照实际需求量在环保部办理备案。而且，现阶段使用HCFCs作为原料的企业，向环保部申请备案后，环保部集中进行公示。

3.4 使用ODS的建设项目

此类建设项目是指利用ODS进行生产经营活动（非原料用途）的单位，根据规定，使用受控用途HCFCs在100t以上的单位，应获得环保部批准的使用配额许可证，使用量在100t以下的单位，应到省市级环保部门进行备案。因此，在办理此类使用 ODS的建设项目环评时，应根据使用量做出相应要求。

3.5 ODS建设项目审批流程

为加强ODS生产设施及使用设施建设项目的管理，环保部制定了《消耗臭氧层物质生产设施建设项目核准程序》及《消耗臭氧层物质使用设施建设项目核准程序》，明确了审批单位、审批程序及审批流程。原则规定了新、改、扩建甲烷氯化物装置的项目及新、改、扩建含氢氯氟烃生产项目由环保部环境保护对外合作中心受理、组织专家对形式审查合格的申请项目进行技术审核，提出书面审核意见，并上报环保部。

4 加强ODS建设项目管理工作的展望

我国基本完成了全氯氟烃、哈龙、四氯化碳、甲基氯仿4种ODS的淘汰工作，现阶段主要任务是控制新、改或扩建以受控HCFCs为主的清洗、制冷及发泡生产设施（线）。因此，下一步加强ODS建设项目管理的工作重点在下面几方面。

4.1 落实环保部关于HCFCs的各项通知

《蒙特利尔议定书》2007年调整案中加速了HCFCs的淘汰，我国环境保护部也于2008年开始发布了《关于严格控制新建、改建、扩建含氢氯氟烃生产项目的通知》，《关于严格控制新建使用含氢氯氟烃生产设施的通知》等文件，控制了新建项目的建设。因此，在编制环境影响报告书（表）时，需关注新、改、扩建项目具体属于受控用途ODS生产建设项目、使用ODS作为原料的建设项目或是生产过程中ODS为副产品的建设项目，再根据项目属性开展环境影响评价工作。

4.2 加强新建HCFCs项目的管理工作

国家要求新建用于特殊用途的HCFCs生产设施的企业，需由环保部核准后转由地方环保部门受理，同时，为加强管理，环保部还要求地方环保部门批准的项目向环保部备案，并于2013年要求各省市（直辖市）以分级管理为原则，开展HCFCs的监督管理和备案工作。我国上海、重庆、江西、青海等省市（直辖市）都已下文，加强HCFCs新建项目的管理，下一步，全国各省市将根据环保部要求，进一步加强新建HCFCs项目的审查和备案工作。

4.3 加快HCFCs替代品的研发

国家主要控制受控用途的HCFCs为制冷空调、发泡行业、烟丝膨胀、清洗行业及气雾剂等生产设施，涉及的行业主要为制冷、清洗及塑料行业。为主动淘汰HCFCs，国家相关行业协会和科研单位可加快开展针对受控用途HCFCs替代品的研发，以非消耗臭氧层物质替代现阶段使用的ODS，从而从源头上减少HCFCs的使用。

参考文献（References）：

[1] 吕达. 消耗臭氧层物质（ODS）管理管理研究[J]. 环境科学与管理， 2015（1）： 13-16.

[2] 丁康生. 保护地球臭氧层，淘汰消耗臭氧层物质[J]. 浙江化工， 2003， 34（9）： 1-4.

[3] 孙良欣. 中国清洗行业现状与展望[J]. 洗净技术， 2004， 2（10）： 1-6.

[4] 王勇. 聚氨酯泡沫行业HCFC_141b淘汰行动计划及淘汰对策分析[J]. 聚氨酯工业， 2010， 25（3）： 1-3.

[5] 马一太，王伟. 制冷剂的替代与延续技术[J]. 制冷学报， 2010， 31（5）： 11-12.

[6] 林楠峰. 浅谈我国保护臭氧层领域的行政许可[J]. 有机氟化工， 2011（3）： 56-58.

[7] 肖建华. 哈龙淘汰与环保替代技术[J]. 消防技术与产品信息， 2010（3）： 6-8.

[8] 杜丽丽. 制冷行业用制冷剂发展浅析[J]. 家电科技， 2014（6）： 84-85.