环评公众参与信息公开方式调查研究

侯可斌　骆霄　李楠　陈禹桥　邱大庆

摘要：目前，由于信息不对称引发的环境群体性事件多有发生，使得环境保护部不断加大环评信息公开力度。通过梳理现行规章制度，总结了现行环评信息公开方式及部分省市特色做法。为从公众角度研究其对环评信息公开途径的认知与接受情况，对北京地区居民开展了问卷调查。根据问卷统计结果，对完善环评公众参与信息公开工作提出建议。

关键词：环境影响评价；公众参与；信息公开；方式

DOI： 10.14068/j.ceia.2015.05.008

中图分类号：X820.3 文献标识码：A 文章编号：2095-6444（2015）05-0033-04

环境影响评价的意义主要体现在决策的科学化和民主化。其中，公众参与（以下简称“公参”）体现了环境管理的民主精神，对于科学决策具有重要意义[1]，也强化了环评社会属性的认知与落实[2]。自2006年原国家环境保护总局颁布《环境影响评价公众参与暂行办法》（以下简称《暂行办法》）以来[3]，公参作为环评有机体的一部分正式纳入进来，在提高公众对于决策活动的认同、优化项目環保设计的同时，也提高了决策的民主性。然而，《暂行办法》作为首次颁布的公参准则，在公参范围界定、公参介入时机、公参形式、保障制度等诸多方面存在模糊或不完善之处。国内外相关经验可为完善我国环评公参制度提供有效参考[4-9]。这些研究主要从政府管理角度展开，结合公参实践中遇到的问题及经验，融合法学、政治学、社会学、环境学等多学科知识，对公参操作程序进行了优化。然而，从公参主要对象——公众角度开展的研究相对较少，尤其是对于信息公开途径的研究。环评信息公开应当以便利公众知悉为首要原则，所以从公众角度调查其认可的知悉途径，对于完善环评公参、提高公参实效具有重要意义。

1 现行环评信息公开方式概述

1.1 基本规章要求

《暂行办法》提出了环境信息公开的要求，包括第一次、第二次环境信息公开和环评报告书简本公开；第十条规定了信息公开的方式，主要包括3类：在建设项目所在地的公共媒体上发布公告、公开免费发放包含有关公告信息的印刷品、其他便利公众知情的信息公告方式；第十一条规定了4种环评报告书简本公开方式。《建设项目环境影响评价政府信息公开指南（试行）》提出了环评文件全本信息公开的要求，公开方式包括服务窗口、电视、广播、报刊等[10]。但上述办法、通知并未明确各公开方式的优先顺序，只能由公开责任主体自行选择。

1.2 部分省市做法

从实际操作中来看，环评信息公开选择网络公开的方式居多。但网络信息公开也存在公开方式不统一、公众无法获知等问题，如设置获取限制（注册、限制用户等级等）。为解决上述问题，部分省市建立了官方网站规范网络信息公开途径，如上海建立了上海环境热线网站、江苏建立了江苏环保公众网。

在其他信息公开方式上，部分省市也有特色规定：天津、山东、江西和浙江要求在所在地主要媒体、报纸、网络和公告栏等进行公告；安徽要求信息公开至少采取两种不同方式；浙江对简本的公开方式进行了规定，如在当地行政审批中心、评价范围内各行政村村委会或社区服务中心等设点发放。

2 信息公开方式公众意识调查

2.1 研究方法

本研究通过问卷调查的方式开展。问卷的发放依托建设项目环评，在进行环评公参的过程中，通过环评单位一并发放本研究调查问卷。因环评单位在进行公参调查的过程中，会对公众进行环评相关信息介绍，起到一定的宣传教育作用，公众在填写问卷的过程中，更易从环评思路出发表达其意愿。考虑到环评的专业性，在问卷设计过程中坚持以下3项原则：第一，问题数量不宜过多，考虑到普通公众的接受度，整个问卷以一页纸为宜；第二，问题内容应通俗易懂，考虑到问卷面向的是普通群众、非专业人士，避免出现专业术语；第三，避免倾向性，在问题设计上应以中性语言描述为主，避免对公众产生引导性影响。本次调查共邀请在北京从事环评业务的10家环评单位配合发放调查问卷，问卷发放及回收时间为2014年6月至9月；共发出调查问卷3 000份，实际回收1 701份，占发放总量的57%。

2.2 调查对象统计

在问卷统计过程中，对于问卷内容填写不规范、填表人信息不全的，作为无效问卷处理。经统计，合格问卷共1 165份，占回收问卷的68.5%。参加本次调查的居民代表相关信息统计如表1所示。从统计结果来看，本次调查对象比例结构基本合理，能够涵盖社会各阶层，具有一定的代表性，能够满足调查需求。

2.3 调查结果分析

为调查公众对于公参过程中环评信息公开方式的认可程度，设计了如下问题：您认为，通过以下哪种形式向您告知建设项目信息效果较好：A发放调查问卷，B媒体（报纸、网站等）发布公告，C现场张贴公告，D发放介绍项目及环评信息的印刷品，E召开座谈会、论证会、听证会，F其他（请填写）。该题目为多项选择题。

根据图1统计结果，有一半的公众认可B媒体（报纸、网站等）发布公告的方式进行信息传达与告知。一方面是因为公共媒体上发布的信息通常具有一定的正式性，信息发布有留痕，能够实现搜索查找；另一方面，公共媒体是公众获取信息最主要的渠道，尤其是信息化社会，网络的作用日益凸显。从目前执行情况来看，通常大型项目（如轨道交通、铁路）采取报纸信息公告方式，大部分建设项目采取网络方式。然而，目前网络信息发布存在没有统一公共网络平台的问题，信息发布网站比较杂乱，有的甚至在网络论坛进行信息公告，导致很多公众在信息公告阶段没有充分了解项目相关信息，丧失了信息公告的作用。所以，有36.1%的公众选择问卷方式，认为通过问卷能够实现项目信息的有效传达，这种结果说明目前环评信息公开不到位，公众不知悉信息公开的流程要求，甚至以为就是在调查问卷过程中进行信息传达。为解决该问题，应建立统一的网络公共平台，使公众在寻找建设项目信息过程中有“网”可循。部分选择F其他（请填写）的公众填写了“应设立专门的信息平台广而告之”的意见，与上述分析不谋而合；还有部分选择F的公众提出采用新媒体网络手段，比如微信、微博、人人主页等。这几种方式更具有及时性，信息传播范围更广。从微博角度，环评信息所有权属于建设单位，从职责上也应由建设单位或其委托的环评单位发布，这也产生了信息发布平台由谁设立的问题。可以通过设立公共账号发布相关信息，但应由管理部门进行账号统一管理。

公众认可的第二种方式为A发放调查问卷。严格来说，调查问卷属于公众意见调查，应在信息公开之后。然而公众的选择结果表明问卷调查在信息公告中作用显著。在实际操作中，很多建设单位、环评单位不重视问卷调查的信息告知作用，调查问卷没有详细的工程内容与敏感点说明，现场调查过程中没有进行项目环评宣传，或者委托第三方组织问卷调查而不对项目环评信息加以指导。问卷过程是公众进一步深入了解项目信息的过程，通过现场解答，可以解除公众疑惑，公众填写的意见是在双方信息最大限度地保持平等的条件下得出的，这样才能发挥意见调查的作用。因此，建议在问卷调查过程中，应有知悉项目信息的人员参加，做到及时解答，最好能针对所调查公众的特点，制作有针对性的公示材料，避免公众在懵懂状态下填写出不能完全表达真实意愿的问卷。

选项C现场张贴公告获得约30%公众的认可。现场张贴公告确实能够起到有针对性的信息传达作用，且与现行很多政府信息采取张贴公告的方式相似，是普通公众能够接受的一种方式。对于偏远地区，或者受众以老年人为主的地区，采取这种方式避免了因网络不通畅、不会上网或不经常上网等原因，导致信息无法告知的问题。在实际操作中，也存在张贴位置不合适、张贴时间不充足等问题，这与建设单位、环评单位的惧怕心理有关，“害怕”公众提问题，有违公参初衷。要解决该问题，最主要的是解决对公参结果的认定态度，即公参结果对于环评审批起参考作用而不是决定作用，环评公参不是公决投票。

选择D发放介绍项目及环评信息的印刷品和E召开座谈会、论证会、听证会方式的人群相当，均约占统计人员的1/5。发放印刷品在执行中存在发放成本问题，所以实际采取的较少。但在大型项目公参过程中，制作相关宣传材料，既起到信息公告作用，又发挥项目宣传（项目正效益）、公众教育（相关专业知识）作用，具有一定的必要性。

座谈会、论证会、听证会属于《暂行办法》规定的公众意见调查方式，但也可以发挥信息公告作用。在部分项目信访调查过程中，有的公众反映，通过座谈会反而更容易清楚了解项目与其位置关系。通常，在举行座谈会、论证会、听证会时，建设单位和环评单位需要准备详实的会议材料，针对拟召开会议的议题和受众，编制有针对性的宣传材料。这从一个侧面说明，公众更希望了解项目的具体信息，而且能够做到及时沟通解疑。根据这些需求，环评信息公开过程应提供较为细致的项目信息。但是，有的环评单位认为已经进行了环评文件全本公开，公众可以从网络查询项目环评所有信息，所以没必要再制作有针对性的宣传材料。这种观点是片面的。一方面，目前很多环评单位在二次信息公告完成后即开展公众意见调查，根据《建设项目环境影响评价政府信息公开指南（试行）》，环评文件全本公开是在向环保部门提交环评文件之前，所以通常在公众意见调查阶段，公众无法获取环评文件全本信息；另一方面，即使有的建设单位能够提前做到全本信息公开，但是环评文件作为一份技术文本，很多专业知识是一般公众不一定能理解的，导致公众无法作出正确判断。所以，在信息公开过程中，有必要针对受众情况，制作有针对性的宣传材料。对于针对性的理解，可以从以下3个方面入手：第一，给出平面关系图，说明项目与公示小区的位置关系；第二，文字通俗易懂，通过公众熟悉的常识进行语言组织；第三，对于环保措施效果，多引用实例或监测结果加以说明，增加信息说服力。

选择F其他（请填写）的公众意见还包括：

（1）建议采用电视宣传方式。该方式通常适宜大型民生、市政工程，或涉及公众利益较大的项目，但成本较高、操作难度较大，对于偏远地区可以采用，但是只能作为信息公示的一种补充，不能作为公示的主要方式。

（2）对利益相关群体要当面告知。从信息公示的操作方法来看，其目的是通过最小的成本投入获得最大范围的信息传递，上门当面告知方式成本过高，同时也存在告知对象界定困难的问题。公众通常具有追求公平的心理，对于告知别人而不告知自己的做法比较反感，易产生逆反心理。因此，不建议采取该种方式。

3 总结与建议

从目前爆发的众多环境群体性事件来看，项目前期（如规划、立项）信息公开力度不足，信息公开不彻底、不透明，是诱发矛盾的主要原因。近年来，环境保护部不断要求加强信息公开的力度。

充分的环评信息公开可有效解决信息不对称问题，避免公众在信息不对等的条件下表达“非完全”的意见，同时降低环评审批后项目建设阶段的社会风险。根据对北京地区居民的调查发现，公众更认可公共媒体的信息公开方式，因此，加强公共、统一的信息公开平台建设可提升信息公开的效果；同时，通过张贴公告的方式，可以对不经常接触网络的人群予以照顾；在公参问卷调查和项目环评宣传中，设计有针对性的材料可以更好地提升信息传达效果；另外，随着公共网络技术的发展，借助新的信息传播平台，可以更好地适应时代发展的要求。

总的来说，建设单位或其委托的环评机构应摆脱“躲避”公众的思想，发挥“主动”公开的积极性。只有信息充分公开，才能充分发挥环评的作用。同时，为避免环评公众参与流于形式，应从以下3个方面开展工作：

一是信息公开应体现针对性，根据信息公开对象的特点，制订有针对性的信息公开方案，选择适宜的公开方式，如信息公开对象以老年人为主，信息公开方式应以张贴公告、座谈会等老年人群较易接受的方式为主，避免全部采用网络方式；

二是公开内容应简单明确、通俗易懂，避免使用专业术语，或对专业术语在材料中进行解释说明，采取图文并茂的方式，增强材料的可读性，同时，信息公开内容应体现针对性，标明项目与敏感点区位关系，便于吸引感兴趣的人群参与，对于重要敏感点，可特制公开材料，重点说明敏感点环境现状、拟采取的环保措施及实施效果，通过环境质量前后变化，说明项目的可行性，争取公众的理解；

三是做好信息公开后公众意见的接听工作，应对所有公众意见进行记录，避免刻意界定公众范围（如有的建设单位认为评价范围外的公众不应纳入公参范围而对这部分公众意见不予记录），积极吸取公众的意见，为项目完善提供帮助，对于反映意见的公众，应做到信息及时反馈，实现双向交流，充分发挥公参作为信息交流与公众利益协调平台的作用。

参考文献（References）：

[1] 汪劲. 中外环境影响评价制度比较研究——环境与开发决策的正当法律程序[M]. 北京： 北京大学出版社， 2006.

[2] 徐振强， 侯可斌. 建设项目环境影响评价的科学认识与价值判断——自然科学性与人文社会性的复合[J]. 科技促进发展， 2013， 4： 48-56.

[3] 国家环境保护总局. 关于印发《环境影响评价公众参与暂行办法》的通知[EB/OL].（2006-02-14） [2014-10-25]. http：//www.mep.gov.cn/gkml/zj/wj/200910/t20091022_172384.htm？keywords=環境影响评价公众参与暂行办法.

[4] 林钰哲. 公众参与环境影响评价制度研究[D]. 沈阳： 辽宁大学， 2013.

[5] 王彬斌. 环境影响评价公众参与制度研究[D]. 长沙： 湖南大学， 2008.

[6] 刘磊， 周大杰. 公众参与环境影响评价的模式与方法探讨[J]. 上海环境科学， 2009， 28（5）： 216-221.

[7] 包君. 论环境影响评价中的公共参与制度[D].成都： 西南交通大学，2011.

[8] 刘磊， 李继文， 吴春旭. 提高公众参与环境影响评价有效性的研究[J]. 四川环境， 2009， 28（1）： 85-89.

[9] 杨飞. 我国环境影响评价公众参与制度研究[D]. 济南： 山东大学， 2011.

[10] 环境保护部办公厅. 关于印发《建设项目环境影响评价政府信息公开指南（试行）》的通知[EB/OL]. （2013-11-23） [2014-10-25]. http：//www.gov.cn/gzdt/2013-11/21/content_2531727.htm， 2013-11-23/2014-10-25.