城镇化进程中城乡义务教育的发展困境及其破解之道

张飞飞

摘要：城镇化进程中城乡义务教育的发展困惑突出表现为城镇的义务教育发展呈现“大校额”、“大班额”的现象，导致城市教育优势减弱、教学质量下降、加剧教育不公平、滋生教育腐败等问题;而农村学校出现“空心化”现象，面临着被撤并的命运。这些现象给城乡义务教育的均衡发展带来了一定的负面影响，树立整体规划与协调发展理念、加大对农村义务教育的政策倾斜力度、鼓励社会力量参与教育发展，发挥政府和社会的双重合力是摆脱城乡义务教育的均衡发展困境的重要路径。

关键词：城镇化;城乡义务教育;大校额;空心校

城镇化的发展已然成为一种不可逆转的趋势。几十年来我国的城镇化进程不断加快，越来越多的农业人口转移到城镇，使得我国的城镇化率有了明显提高，到2013年我国的城镇化率已达到53.73%。但与此同时，在推进城镇化的进程中，农村人口转移到城镇改变了城乡的面貌，使城乡的发展面临着新情况、新问题。在义务教育方面表现为城镇的义务教育压力增大，“大校额”、“大班额”的现象屡见不鲜;而农村学校出现“空心化”现象，面临着被撤并的命运。这些现象给城乡义务教育的均衡发展带来了一定的负面影响，使得城乡义务教育的发展陷入困境。本文试图在对城乡义务教育在城镇化进程中所面临的困境问题及其成因进行分析的基础上，从中探求一些破解之道。

一、城镇化进程中城镇义务教育发展的困境

城镇化进程的加快有利于我国的城镇化率的提高。然而在城镇化进程中，越来越多的农业人口转移到城镇工作、学习和生活，既给城镇的发展注入了新的“血液”，同时也给城镇的发展增添了一定的负担。大量的外来人口流入城镇工作、生活和学习，势必会分享城镇的公共资源。就城镇教育资源而言，不仅应该面向本地的城镇子女，同时还应服务于那些流入城镇的学龄段儿童。但是城镇的教育资源是有限的，而人们对于教育的需求在不断地增长，所以导致城镇原有的教育资源和教育设施设备一下子难以满足超额且不断增长的教育需求;而按照国家义务教育法的有关规定，政府有义务和责任保证适龄儿童就近入学，导致在城镇生活的人对于城镇教育资源的需求不断增加而城镇现有的教育资源难以满足的矛盾。于是在这种矛盾之下，城镇学校普遍出现“超级校”、“超大班”的现象，增加了城镇义务教育阶段学校的教育压力。

而这一现象又给城镇义务教育带来了一系列的负面影响。一是城镇学校原有的教育优势减弱。城镇学校因其一直具有丰富的教育资源和先进的教育教学设施及设备，教育质量远远优于农村学校。然而如今由于城镇学校学生过多、班额过大造成城镇原有的教育资源和教育设施设备相对不足，使得城镇学校很多教育教学活动都无法正常开展，最终导致城镇学校的优势有所减弱。二是影响教学效果，造成教学质量下降。学生过多、班额过大导致教师的授课任务变得更加艰巨，教师在课堂上除了要传道、授业、解惑之外，还要拿出一定的时间和精力管理课堂秩序，既影响了课堂教学任务和教学进度的完成，也使得师生的课堂互动和交流的机会减少，从而影响了老师课堂的教学效果，造成教学质量的下降。三是加剧了教育不公平。鉴于班级人数过多、课堂教学效果不好，让部分老师打起了“有偿补课”的主意，“有的老师就在班上对孩子们循循善诱，要求孩子们课余、周末的时间进行补课，这实际上增加了家长的负担。”。不仅如此，“有偿补课”也会拉大补课老师与那些始终坚守师德、在自己的岗位上兢兢业业教书育人而不补课的老师的收入差距，导致了教师间的不公平，也有违师德。对学生而言，参加补课的同学则会得到老师更多的帮助和照顾，而没有参加补课的同学则会享受不到那种额外的待遇甚至还可能会受到歧视，从而造成补课的同学和没有补课的同学之间的不公平，这既有违教育的公益性，也不利于师生关系的和谐。四是滋生教育腐败。城镇的教育资源尤其是优质教育资源的有限性决定了其无法满足日益大幅增加的教育需求，从而造成乃至加剧了农村学生及家长与城市学生及家长之间、城市在读学生及家长之间的竞争。人们不惜采用不正当竞争的方式获得优质教育资源的“一杯羹”，致使教育腐败问题容易滋生。城镇学校的“大校额”、“大班额”问题给城镇的教育部门和学校都带来了很大的管理压力和教学负担，需要引起更多的重视。

二、城镇化进程中农村义务教育发展所面临的困境

在城镇化发展的进程中，人口的迁移方向主要是从农村到城市，于是农村人口大量外流，日渐形成“空心村”。农村的学校也由于生源的大幅减少而沦为“空心校”。二十几个人、十几个人乃至几个人的学校和班级也时有见闻，与城镇学校“大校额”“大班额”生源爆满的繁荣景象形成了鲜明的对比。然而农村学校所面临的问题不同于城镇，农村学校的“空心化”现象导致大量的农村学校面临着被撤销或是合并的命运，这也就使先天“营养不良”的农村教育一些新情况、新问题。具体表现在，农村面临“去”与“留”的两难选择。一方面，农村学校被大量地撤点并校会导致被撤并掉的学校的校舍房屋、教学设施等资源闲置，若得不到有效利用和妥善处理，容易造成教育资源的闲置和极大浪费。对于在农村读书的孩子来说，他们也都有接受教育的权利，也需要上学，需要有一定的教育场所和资源。“如果把空心農村校比作麻雀的话，可以说麻雀虽小，五脏也要俱全。”从这个角度上讲，农村学校有其存在的合理性;而如果将其撤并掉，则原有的很多校舍房屋、教育教学设施设备可能会被闲置、废弃，从而会在一定程度上造成农村教育资源的浪费。但是从政府和教育管理部门的角度讲，“空心校”的大量存在，不利于教育部门的集中管理和资源的合理配置，还会增加对其的教育投入和管理成本。总之，农村“空心校”陷入了去与留的两难境地。

然而当前，很多地方的做法就是对大量的农村学校进行撤点并校，兴建或成立中心小学或完全小学。然而这种大规模的撤并也给农村的义务教育带来了一些不利的影响。首先，大量的农村小学校被撤点并校之后，原来在当村读书的农村孩子就要被迫到外村或到乡、镇去上学。这不仅让孩子们上学的路程会变长，而且也增加了这些孩子在上学和放学途中的安全隐患。其次，会使农村学校的辍学率升高。“撤点并校”会导致一部分农村孩子因无力负担在外读书的各种费用辍学，失去接受更高层次教育的机会，从而衍生新的教育机会不公平问题。更重要的是，单纯进行“撤点并校”不仅不利于农村学校生源的增加，反而还会加大其生源流失的几率。一些家庭经济较好的孩子因上学不便、教育资源和教育质量不如城镇学校好，从而选择转到城镇或是大城市的学校去读书，这样就会造成更多的农村生源外流，导致农村学校的生源越来越少。可见，一味撤点并校既无助于农村义务教育水平和质量的提高，也不会吸引回那些流出的生源，反而还会使得本就“营养不良”的农村教育的发展“雪上加霜”，形成恶性循环。

三、城镇化进程中城乡义务教育发展困境的成因探析

在城镇化发展进程中，我国的城镇学校“大校额”“大班额”问题凸出，而农村学校则出现了“空心化”趋势。从表面上看，城乡义务教育在城镇化的背景下分别面临着各自不同的问题和困境，但究其问题产生的原因，则有些共通之处，主要表现在以下几个方面：

第一，城乡二元经济社会结构是导致城乡义务教育在城镇化发展进程中出现新困境的根本原因。在城镇化的进程中，城乡义务教育在发展过程中分别面临不同的尴尬困境。当前政府通过采取一些政策和措施使得城乡的学校面貌有了很大改观，但是问题依然没有根治。因为这不仅仅是一个单纯的教育问题，而是一个包含教育问题在内的大的复杂的社会问题，它是由城乡二元的经济社会结构长期存在所导致的。换言之，城乡经济社会发展的二元结构造就了城乡发展的不同面貌，也造成了城乡之间的经济社会发展差距。马克思主义“经济基础决定上层建筑”理论说明经济基础决定教育的发展。因此，当前城乡在教育层面上的差距及各自面临的问题根本上是由城乡二元的经济差距所决定的。

第二，城乡教育资源配置和发展不均衡是导致城乡义务教育发展出现新情况、新问题的深层原因。就城镇来说，城镇的教育资源和发展长期优于农村，在“硬件”方面，无论是学校的校舍环境还是学校教育教学的设施设备，城镇的学校都比农村的学校要美丽、发达和先进。而在“软件”方面，城镇学校的教师水平和素质、教育教学水平和质量、实施素质教育的环境和场所都要优于农村的学校，城镇学生可以学习和享受利用的教育资源也比农村的学生要更多，也更加方便。城乡教育资源配置和发展不均衡。但是无论是城镇子女还是农村子女，对于优质教育资源的追求以及对于美好生活的向往都是一样的，正所谓“人往高处走”，这也正是导致农村学校因生源大量外流而出现“空心化”而城镇学校则呈现“大校额”“大班额”景象的深层原因。

第三，在城镇化加速发展的背景下，农村人口大规模的流入城镇，这是造成城乡在义务教育发展问题上面临上述困境的直接原因。在城镇化背景下，人口流动的方向主要是从农村流向城市。“在社会转型期的今天，户籍的存在成了义务教育均衡发展的壁垒，也成为具有明显城市指向的城乡分割的标尺，导致了城乡学生无法共享公共教育资源，造成城乡义务教育的失衡发展。”无论是大量的进城务工人员随迁子女进城上学，还是追求更加优质的教育资源的农村生源进入城镇读书，对于农村学校而言，生源的大量流出必然会导致学校的“空心化”。而对城镇学校而言，不断增长的学生数量和教育需求，则加剧了教育管理和教育教学的压力和负担。有分析指出，“在城镇就读的学生中，基本上是四分天下，即随迁子女、择校生、学区内子女、学区内城镇户口学生各占一隅。”而城镇现有的教育资源相对有限，无法满足全部学生的教育需求的情况下，必然会导致城镇出现“大校额”“大班额”的现象。这是造成城乡义务教育发展困境的直接原因。

四、城乡义务教育发展困境的破解之道

城乡义务教育在城镇化进程中各自面临着不同的发展困境，有着不同的表现和影响，但是其产生的原因却是共通的，即都是城乡二元经济社会结构造成的城乡义务教育资源配置和发展不均衡。换言之，城镇化进程中城乡义务教育发展所面临的困境和问题是城乡教育在城乡经济社会发展的大环境、大背景下所产生的，将教育的问题置于在经济社会发展的环境下和过程中解决，要求我们做到以下几点。

（一） 树立整体规划、协调发展理念，破解城乡二元经济社会结构

对于城镇化进程中出现的农村学校“空心化”问题以及对城镇教育造成的压力和影响，不可简单地将其理解为单纯的教育问题。它已经超出了教育的范围而演变成了一个复杂的社会问题。甚至有报道将“空心学校”与“留守儿童”和“空巢老人”等社会现象并列视为当下最严肃的社会问题之一。所以化解城乡义务教育在城镇化进程中的发展困惑，我们不能继续简单视之，“头痛医头、脚痛医脚”;而是应该将这一问题置于城乡发展的总体规划当中，从经济、社会、文化、教育、环境等方面整体规划，使其各个方面协调发展。既要努力发挥教育相关部门的作用，加大教育经费投入和财政支持，加强教育教学的管理;而且还通过经济、社会、文化、生态环境等方面的共同发展来促进教育的发展，为城乡义务教育发展营造良好的大环境和氛围，尤其是要充分发挥城镇化对于农村经济社会全面发展的带动和促进作用，破解城乡二元经济社会结构，创造城乡义务教育良好发展的社会大环境。

（二） 不断加大对农村义务教育的政策倾斜力度，留住并吸引回更多的生源，改善农村“空心化”问题

实现城乡教育资源均衡发展，这就要求我们除了要积极发展大中小城市之外，还应重点发展农村和小城镇，结合新农村建设实现农村城镇化发展，继续加大对农村义务教育发展的政策倾斜力度，切实加强政策的执行力度，着力加大对农村教育资源尤其是优质教育资源的配置和投入力度，真正提高和改善农村的教学水平和教育质量，从而让农村孩子在当地就能享受到与城镇一样良好甚至是更加优质的教育资源。大力发展农村和小城镇，结合新农村建设实现农村城镇化发展，减少农村生源的外流，将流动于城镇和农村的那部分人口吸引回当地发展，让农村人口在家门口就能实现由“农民”向“市民”的转变，让农村孩子在当地就能享受到与城镇一样良好甚至是更加优质的教育资源。

（三）鼓励社会力量参与教育发展，充分发挥政府和社会的双重合力，缓解城镇义务教育所面临的发展困境

城镇学校出现“大校额”、“大班额”的一个很重要的原因在于现有的城镇义务教育资源无法全部满足不断增长的教育需求，而农村学校“空心化”的一个很重要原因在于农村学校教育资源落后，导致教育水平和质量不高。由此可见，无论是城镇的学生还是农村的学生，他们都渴望享受优质的教育资源。早在1978年，邓小平同志在全国科学大会开幕式上的讲话中就提出“教育事业绝不只是教育部门的事，各行各业都要支持教育，大力兴办教育事业”。所以，破解城乡义务教育发展面临的各自困境，既要发挥政府的领导主体作用和责任主体职责，同时又要鼓励和支持各行各业以及公民个人参与和支持城镇和农村的义务教育发展，根据各自的实际情况和教育需求，新增一批优质的义务教育学校和符合教育现代化要求的教育资源和配套設施。除此之外，还可以在城乡各自原有的教育资源基础之上进行重建、改建或扩张，使其结构与功能更加完善和健全。充分发挥政府和社会力量的各自优势，集中二者的合力促进城乡义务教育的优质发展，从而惠及更多的义务教育阶段学生，更好、更优质的满足广大学生的教育需求。

总之，我们应积极采取多种有效措施既要减轻城镇学校的教育教学压力和管理压力，缓解城镇义务教育资源供给与教育需求之间的相对矛盾;又要有效缓解因农村生源减少和流失而导致的农村学校“空心化”状况，实现城乡义务教育均衡发展、缩小城乡义务教育的差距、助推教育现代化的进程，从而有效化解城乡义务教育在城镇化进程中所出现的发展困境，使更多的孩子无论在城镇还是在农村都能享受到优质的教育资源，实现人人都有学上、都有好学上的“教育梦”。

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（作者单位：上海大学社会科学学院）