发展新型农村社区 服务新型城镇化

王克

摘要：新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。2013年12月召开的中央城镇化工作会议，强调解决好人的问题是新型城镇化的关键，作为新型城镇化重要内容的新型农村社区建设，意义重大，本文从建设新型农村社区的内涵、意义、存在的问题、具体对策等方面进行深入论述，具有较高的理论价值。

关键词：新型城镇化;新型农村社区

党的十八大报告明确提出：“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路……工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。”作为新型城镇化的一种形式，新型农村社区建设着眼农民，涵盖农村，有利于城乡协调发展、实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化，促进经济社会发展，实现共同富裕。

一、社区、农村社区与新型农村社区

社区的“社” 是指相互有联系、有某些共同特征的人群，“区”是指一定的地域范围。1881年，德国社会学家F·滕尼斯首先使用“社区”这个名词，20世纪30年代传入中国，农村社区也就是由一定的人群、地域、生产和生活设施、管理机构以及社区成员的认知感等要素构成的社会实体。农村社区区别于传统的行政村建制，又不同于城市社区，它是以农业生产为基础的另一种社区类型。新型农村社区，关键体现在一个“新”字，和传统意义的农村社区相比，它更多具备促进农民第二、第三产业就业、教育、医疗、社会管理等城市基本功能。从这个角度来说新型农村社区，是指根据社会发展需要，打破原有的村庄界限。把两个或两个以上的自然村或行政村，经过统一规划，按照统一要求，统一建设居民住房和公共设施，统一规划和调整产业布局，组建成新的农民生产生活共同体，形成农村新的居住模式、服务管理模式和产业格局，它不是简单的人口聚居，而是要加快缩小城乡差距，在农村营造一种新的社会生活形态，“逐步实现农村基础设施城镇化、生活服务社区化、生活方式市民化”，使农民实现生活方式和生产方式的改变。

新型农村社区至少应具备两个特点：第一，具备一定的人口规模，新型农村社区的人口應由当地经济社会发展条件、自然资源和环境基础而定。但是，建设新型农村社区必须考虑到可持续发展，这就要求新型农村社区，必须具备相当人数规模; 第二，居住环境优美，各项基础设施完备，公共服务覆盖全面，就业、社保、社会治安、教育、法律、卫生、文化等政府各项服务全面覆盖，便利村民群众生活，使社区农民享受到城镇居民同样的公共服务。

二、建设新型农村社区对服务“人的城镇化”的重要意义

（一）新型农村社区是新型城镇化的有效途径

目前，农村产业结构从单一农业生产结构向农业生产基础上的一、二、三产业共同发展转变，大批农村劳动力向非农业产业转移，据统计，当前农村劳动力和半劳动力合计超过5亿人，其中农业仅需要1.2亿人，在沿海和城市打工的有2.5亿人，有部分农民工在城市定居，成为新市民，一些农村成了“空壳村”，留下妇女、老人、儿童，出现了农村社会治安等许多问题，发展新型农村社区，能够很好的解决这些问题，也是实现新型城镇化的重要途径。新型农村社区是新型城镇化的重要部分，因为农村新型社区建成以后，人数规模少则几千，多则几万，一个现代化的成熟农村社区，已经具备了城镇所具备的提供基本社会服务的功能，农民在现代化的社区里能够享受到各种生活便利，规模大的农村社区已相当于小的城镇。

（二） 有利于发展经济，提高农民收入

建设新型农村社区有利于农村经济发展：第一，通过把原来的自然村或行政村合并，大幅度减少了村庄建制数量。这些村庄合并组建成新型农村社区，把原来分散投资于自然村的资金及各种物力集中统一起来进行配置，整合了资源，新型农村社区的规划建设避免了政府支农资金的分散使用，有利于资金集中使用，支持重点农村经济项目的实施，实现资源使用效益最大化;第二，规模化的农村社区，带动了农村第二、第三产业的发展，随着农村社区人口规模的增加，超市、商店、学校、医院、饭店、旅馆、娱乐等各种社会服务设施必不可少，需要相当数量劳动者从事第二、第三产业，这就为农村富余劳动力提供了大量就业机会;第三，新型农村社区的建设，有利于推进新型农业现代化，构建现代化农业产业体系。建设新型农村社区，不但意味着人口的集中，而且也意味着土地资源的集中。我国的农村正处在现代化、城镇化进程之中，农村产业结构从单一农业生产结构向农业生产基础上的一、二、三产业共同发展转变，大批农村劳动力向非农业产业转移，进城务工经商从事第二、第三产业，很多已转变为城市人口，农业人口的减少，有利于农村耕地的集中种植，培养种植大户，便于实现农业生产的规模化，实现生产要素的集约化、农业产业化、加快传统农业向现代化农业的跨越。

（三）建设新型农村社区有利于培养公民意识和法治意识，是扩大基层民主的有效载体

第一，新型农村社区是新型城镇化的重要途径之一，在这个过程中，农村经济社会结构发生了重大变化，第二、三产业比重持续增强，越来越多的劳动力转移到了非农产业，伴随着就业方式，生活方式、思想观念的转变，农民的独立性、多样性、民主法治意识、参与意识不断增加;第二，新型农村社区有利于集中政府财力，提供充足的物质条件，建设高水平的义务教育，培养学生的理性和公民意识;第三，新型农村社区一般是几个行政村的统一合并，社区建成以后，随着人口的增加，社会结构越来越趋向城市化，即原本紧紧地以血缘关系为核心的“差序格局”正在变得多元化、理性化，农村的宗族势力对人的控制力减弱，人们的家族血缘观念也随之弱化，这有利于增强村民的民主意识、法律意识和公民意识;第四，通过开展农村社区建设，可以健全社区治理机制，增强村级组织的服务功能，提升村级组织的管理水平，在密切党和政府同农民群众的关系上发挥桥梁作用，为扩大基层民主、完善村民自治找到新的突破口。

三、新型农村社区建设的模式

（一）村庄合并多村联建模式

将以前分散的多个自然村或者行政村统一合并组建新型社区，原来的行政村或自然村消失，新的农村社区诞生，实行城乡建设用地增减挂钩政策，并将周边村庄整体拆除复垦。在集中新建住宅楼的同时，配套建设社区服务中心和医院、幼儿园、超市等服务设施，以方便未来社区农民的生产生活为出发点，因地制宜。

（二）以中心村为核心，强村吸收弱村，建设新型农村社区

以经济强村为核心（中心村），通过合并周边经济欠发达村，建设新型农村社区，将先进村的先进管理理念和致富经验，引入到相对落后村，先富带动后富，实现共同富裕。以中心村为中心，设立服务中心，规划集中居住区，为周边村落的群众提供政府公共服务，并形成聚居，从而形成新型农村社区。

（三）园区带动模式

以产业聚集区、经济开发区为依托，在聚集区周边农村建立新农村社区。这样做的好处是，园区周边的农村新型社区建设学校、幼儿园、超市等社区服务设施，能为产业聚集区的企业和工作人员提供就近的生活服务，同时社区第二、第三产业的发展，又为农村富余劳动力提供了就业机会，有效破解“三农”难题，创新管理体制机制。

（四）村企共建社区模式

建设新型农村社区，需要大量资金投入，难题之一是资金来源问题，企业参与建设是可行渠道之一。具体来说以互惠互利为导向，引导支持各类企业对相关村庄进行搬迁建设、整体改造，对腾空的土地及相关资源进行开发，实现企业扩张发展、村居条件改善的双赢。

（五）城郊型农村社区模式

这是根据新型农村社区的相对位置所做的分类，城郊新型农村社区指位于城镇规划区范围以内，城镇规划建设用地范围以外的新型农村社区，布局规划时应充分考虑与城镇发展的关系，城郊新型农村社区的发展可以以服务城镇为途径。

（六）移民工作和建设新型社区相结合模式

因为一些国家大型工程建设，原住农民需要搬离本地，农村需要成建制的转移，在这样的情况下，可以适时建立新型农村社区。例如，因为国家南水北调中线工程建设，淅川县等地的移民工作任务繁重，工作量大，把移民搬迁工作和农村新型社区建设结合起來，不仅圆满完成了移民搬迁工作，而且建设了一批环境优美、生活便利的新型社区， 不仅房子有产权，而且还能提供城镇公共服务，让老百姓的生产生活通过搬迁得到改善和提高，受到了大家的欢迎。

因为各地农村实际经济情况、社会发展水平、地理位置、风俗习惯不同，优势特色产业也各有不同，所以新型农村社区的发展模式并非绝对，甚至实际上是几种模式的综合，但是无论哪种模式，让有条件的社区农民适度集中，生活水平得到提高，让社区农民就近享受周到的公共服务，让农村社区起到促进农村经济发展等，实现“人的城镇化”都是不可或缺的要素。

四、新型农村社区建设中存在的问题

在新型农村社区建设中面临的问题和困难主要有：

第一，部分村民对建设农村新型社区存在迟疑和消极的态度，对于被拆迁的村民来说，要求离开祖辈生活的传统农村家园，集中到城镇化的社区安置，心理上有一个接受的过程，生活习惯上也有适应的期间。被拆迁的群众，实际情况各不相同，有的农户倾尽一生积蓄，建新房一处，有的农村大家庭可能同时拥有数套宅基地或房屋，情况各不相同，利益不一致，这就要求农村基层领导干部晓之以理，动之以情，并解决好搬迁中的实际问题和矛盾。

第二，建设资金筹集困难，农村社区的基础设施建设、公共设施建设需要长期、大量的资金投入，新型农村社区建设涉及面大，资金缺口巨大，解决资金问题，是问题的关键所在。

第三，村庄合并后的农村社区，如何进行管理？新型社区建成以后，和之前相比，人口倍增，矛盾复杂，利益冲突加剧，这就需要管理创新，建立适应新型农村社区的管理机构，成立新的超越村界的社区管理协调机构成为当务之急。

第四，新型农村社区建设中的土地问题亟待解决， 如何解决农村新型社区建设用地的来源和审批问题，农村社区开展新型农村社区建设，需要建设用地，在国家严格的土地政策面前，建设用地难就成为新型农村社区建设中的难题，此外农村社区农民房屋的产权归属不明晰，是否给迁入社区的农民发放房产证，是新农村社区建设中亟待解决的问题之一。

第五，一些新型农村社区在建设中，存在规划不合理的问题，不考虑农民生活、劳动的实际情况，导致入住率并不高，甚至空置，例如农民搬入高层电梯房后，面临农业生产器具的放置问题，以前饲养的家禽牲畜也无法安置，住宿地可能离承包地过于遥远，不利于耕作，虽然建立了新型农村社区，但是很多应当拆除的村庄并没有拆除，因为种种的不方便，农民又回到原来的老村生活，这样并没有起到应有的作用，反而白白浪费了土地资源。

第六，新型农村社区建成后，社区长期发展和农民收入问题。新型农村社区建成后，若没有相应产业支撑，将影响社区的长远发展，对农民的收入提高也会产生较大的影响。

五、加快新型农村社区建设的具体对策

推进新型农村社区建设事关大局、事关长远、事关千家万户，是对千百年来农村形成的居住条件、生活环境、生活习惯的一次历史性的转型、一次根本性的改变，必须按照党的十八大和中央城镇化会议对新型城镇化的要求，以实现“人的城镇化”为核心，开展工作。

（一）按照科学发展观的要求和村民自愿搬迁的原则，以贴心的服务，一流的硬件吸引农民，考虑农村社区的可持续发展，切忌违反规律搞一刀切。

新型农村社区建设，要考虑到农民工作生活的实际，人性设计，方便农业生产;同时，要考虑到社区的长远发展问题，一个新型农村社区的健康发展，必须有相应的产业作为支撑，这样才能有源源不断的建设基金支持社区发展，社区的居民也能有固定的不断提高的收入，“乐业”才能“安居”，社区才能稳定发展。那种不进行科学调查论证，不考虑长远发展，“官僚主义”一拍脑门，强制农民搬离家园，强制合并建立的农村社区，是无源之水，无本之木，劳民伤财，社区也不会长久发展。

（二）新型农村社区应组建新型管理组织

農村社区建设，使几个行政村的村民住在了一起，原来的行政村管理组织已不适应社区管理的要求，超越村界的社区管理协调组织是当务之急。结合各地成功经验，可采取以下措施：第一，在合村并点的基础上成立社区党总支，乡镇干部兼任总支书记，各合并进入的村支部书记任委员，使社区建设牢牢置于党委的坚强领导下。第二，在取消原村“两委”的基础上，成立社区党支部，选举产生“农村社区”村委会，在其领导下，建立社区成员代表大会、社区委员会和社区监督委员会，以及社区协调委员会，统一解决社区发展中的问题和矛盾。

（三）协调管理部门，为新型社区村民办理相应房产手续

以前行政村农民在自家宅基地自建房，因手续原因，无法办理抵押贷款，新型农村社区的住宅具有一整套完整的合法手续，且用途明确，按照相关法律规定，完全符合办理“双证”的条件。

（四）因地制宜，把社区建设与产业有机结合，使农村社区可持续的发展

新型农村社区的经济收入，一方面来源于农业生产，另一方面，应依托特色产业和工业发展，依托特色产业支撑为社区建设提供源源不断的资金支持，为农民增收致富提供保障，使得搬入楼房的农民不但居住条件改善了，而且有了稳定收入来源。例如南阳市的镇平县玉雕产业发达，新野县的纺织产业领先，西峡和淅川的旅游产业兴旺，依托这些特色产业为社区建设提供源源不断的资金支持，使农村社区可持续的发展。

（五）参照城镇标准做好社区规划，创新管理促进农村社区全面发展

新型农村社区建设要有高标准的规划，应因地制宜搞好规划、建设好每个新型农村社区。建设好住宅区、社区服务中心、文化健身广场、生活超市、托幼敬老和教育卫生等配套公共设施，提高社区品位。

（六）保护耕地不减少，最大化地集中集约用地

村庄的迁并整合规划应严格执行城乡规划、土地管理等法律法规，确保耕地面积不减少，原村庄用地，应复垦为耕地，多出部分可按我国有关法律法规规定，转为工业用地或社区建设用地，保护耕地资源。

（七）多方筹措资金，破解建设资金来源渠道少的难题

新型农村社区建设资金的来源，一方面需要依靠政府财政的支持，另一方面需要创新思路，多方筹集资金，因为新型农村社区的资金投入规模大、持续时间长，政府财政的支持是有限度的。可从以下几个渠道，寻找资金来源：一是依靠农村社区发展特色产业，培育经济增长点，自身具备“造血”功能。实施人才战略，给以资金支持、政策优惠，引导农村经济强人、致富能人积极投资，选上合适项目带动村域经济发展。二是城市和农村社区相互支持，优势互补，互利共赢。把城乡作为一个优势互补、资源共用的有机整体，以新型农村社区建设为纽带，充分整合、合理配置农村的土地资源和城市的资本优势，由城市提供农村社区建设资金、农村为城市提供土地资源，拓宽城市发展空间。三是积极实施招商引资战略、实现工业反哺农业。新型农村社区建设在实现农村群众生产生活居住现代化的同时，在保护耕地的前提下，最大限度地把节余置换出的土地资源集中到最能放大效益的工业领域进行开发使用，有效破除土地对工业化、城镇化的制约。积极实施招商引资战略，“种下梧桐树，引来金凤凰”。从而起到多方筹集新型农村社区建设资金的作用。

（八）建设新型农村社区，必须维护农民利益，增加农民收入

在新型农村社区建设过程中，如何维护农民利益，提高农民收入是重要问题，只有保证农民利益，不断增加农民收入，新型农村社区才能可持续发展。提高农民收入，离不开土地政策，十八届三中全会提出建立城乡统一的建设用地市场，来实现农民平等参与现代化进程，共同分享现代化成果，2014年中央一号文件强调，完善农村土地承包政策，稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。外来经济体可以通过土地流转享有土地经营权，但不拥有承包权，而且只能从事农业相关产业，切实帮助农民实现土地流转收益最大化。鼓励农民依托农村新型社区，发展农业专业户、农业合作社、农业龙头企业、农产品运输销售公司等新型农业社会化服务组织，进一步完善农村土地承包经营政策，使农民在农业流通领域增加收入。

（作者单位：中共南阳市委党校）