基层央行财务审计转型实践及思考

顾英东

[摘 要] 基层人民银行内审部门以审计转型的理念重构财务审计过程，将预算管理审计与绩效审计有机结合，为传统财务审计赋予管理效益审计的新内涵，对内部审计建设性作用的发挥和转型目标的实现具有重要意义。当前基层人民银行财务审计应有的作用并没有得到充分体现，在工作理念、人员素质、审计环境等方面存在一些矛盾和问题，影响了内部审计建设性作用的充分发挥。为进一步推动财务审计转型，应注重经验做法的总结和普及，贯彻绩效理念；进行审计视角的研究性学习，提高专业胜任能力；加大宣传和沟通力度，创造良好环境。

[关键词] 基层央行；财务审计；转型

[中图分类号] F239.4 [文献标识码] B

财务资金是人民银行履行各项职责的物质基础，对财务资金的审计一直是内审部门重要的工作内容。探讨如何以审计转型的理念重构财务资金审计，完善财务审计的目标和方法体系，对充分发挥内审建设性作用，促进转型目标的实现，具有重要的实践意义。

一、当前财务审计转型实践的主要特点

人民银行内审转型，要由传统的合规性审计向内部控制审计、风险管理审计和绩效审计模式转变。为贯彻审计转型中风险导向、关注绩效、服务治理和增加价值的理念，内审部门探索将绩效审计与预算管理审计有机结合，为传统财务审计赋予管理效益审计的新内涵。当前基层央行财务审计实践主要体现出以下特点：

（一）预算管理审计与绩效审计有机结合，将真实合规性基础上的绩效作为审计目标

审计目标是审计工作的出发点和归宿点，目标设定的正确与否，决定了审计项目的最终效果。在传统财务审计中，对财务收支的真实性、合规性进行确认是其首要目标，从合规性审计向现代绩效审计和管理审计转型，并不意味着要放弃以上目标，相反的，由于人民银行实行的是部门预算管理体制，预算资金的使用要符合法律法规和规章制度的强制性要求，只有依据法律法规、规章制度对被审计单位财务收支数据进行分析判断，对不真实、不符合制度规定的做出调整，才能如实反映预算资金使用的实际情况，建立在这一基础上的绩效审计和评价才有意义。因此，财务审计转型过程中，必须将合规性目标与绩效性目标有机结合。以真实性和合规性为基础，以经济性、效率性、效果性为标准，“五性”目标是人民银行财务审计的整体目标。

（二）以资金运动整个过程为审计内容，将视角扩展到预算编制和分配领域

以真实性、合规性、经济性、效率性、效果性为审计目标，开展财务审计的第一步，就是要根据审计中发现的直接列支、硬性调账、用其他来源资金弥补等因素对被审计单位财务支出决算数字进行调整，以反映预算资金使用的实际情况。另外，要注意改变传统财务审计只从微观上关注资金使用具体情况的做法，将审计视角扩展到预算编制和分配领域，通过对预算资金运动整个过程的评价，从宏观上提出使预算编制和分配更加科学合理的建议，探讨如何从源头上解决预算执行中的问题，提高资金使用效益。

（三）以业务管理和操作流程为检查重点，注重审计调查方法的运用

与国家审计和社会审计不同，内部审计的目标旨在增加价值和改善组织的运营，内部绩效审计的目标是为组织改进绩效服务，绩效评价是手段不是目的，评价是为了提出建议。因此，要改变传统财务审计只关注结果的做法，把业务管理和操作流程作为检查重点，关注如何以合理的过程导向高效的结果，如何以加强财务管理的措施实现财务资金的有效利用。为了突破在时过境迁的情况下收集过程证据的瓶颈，需要广泛采取审计调查的方法，从被审计单位业务操作和管理人员那里收集第一手资料。

（四）以绩效评价为落脚点，开展多种角度的分析比较

为指出经济性、效率性、效果性方面存在的问题，提出改进建议，需要运用调查取得的原始数据，结合业务流程检查中发现的问题，开展大量的分析、比较工作。一是开展趋势分析，结合当地经济发展和物价水平情况，分析被审计单位费用支出变化趋势，探索造成当前财务资金紧张局面的原因。二是开展横向比较，对比本省范围内其他中心支行，对人均支出、人均固定资产占用情况等进行比较，在实际运用中结合本地本行实际情况进行分析。三是开展纵向比较，选择会议招待费、水电取暖费、车辆运行成本等被审计单位自身比较容易控制的支出项目，根据历史数据开展纵向比较分析，评价被审计单位采取的加强财务管理、加强节约型机关建设的各项措施的实际效果，探寻需要改进的方面。通过多角度的分析，对影响财务资金使用绩效的因素从感性认识上升到理性认识的高度.从而为提出有针对性的建议奠定基础。

二、当前财务审计转型的主要制约因素

以预算管理和绩效审计相结合的方式开展财务审计，在真实反映预算资金使用情况的基础上，围绕提高资金使用效益的措施进行经济性、效率性、效果性评价，从制度和管理层面提出整改意见和建议，取得了一定效果。然而，当前基层人民银行财务审计应有的作用并没有得到充分体现，在工作理念、人员素质、审计环境等方面存在一些矛盾和问题，影响了内部审计建设性作用的充分发挥。

（一）审计理念有待进一步提升

在当前审计实践中，部分内审人员在一定程度上还是不能摆脱对照制度查问题的惯性，工作目标仍定位于发现问题的多少。在现场检查中，审计分析还停留在较低层次的财务分析上，将绩效评价等同于简单的指标计算和打分排序，不能从宏观层次看待现象或问题的本质，不能从帮助组织改善管理的角度提出意见和建议。在审计报告中，为了强调是在搞绩效审计而不是传统财务审计，前半部分大篇幅地描述被审计单位开展工作所取得的成绩、成果，后半部分又简单罗列审计发现的问题，评价、问题和建议相互割裂相互脱节。这一系列问题的存在，从根本上说，都是因为对审计转型和绩效审计的认识还有失偏颇，还没有把握审计转型“从微观内容入手，着眼宏观全局”，从制度和管理层面进行分析和提出建议的要求。

（二）审计人员的知识结构与转型要求之间存在矛盾endprint

与传统财务收支合规性审计相比，以预算管理和绩效审计相结合的方式开展财务审计，其内涵要丰富得多，外延要扩大得多，要求审计人员运用多学科的知识，采用多样化的审计方法，对综合素质要求更高。而目前人民银行尤其是基层地市的实际工作中，由于编制和经费的限制，整体力量严重不足，高素质员工大多被安排到维持业务正常运转必不可少的岗位，而工作质量相对弹性较大的内审部门，则成了收留老弱病人员的所谓“闲职”，形成了内审部门在册人数不少而实际项目开展中可用人员不多的局面。即使是能够参加审计项目的人员，在理解和掌握风险导向、绩效理念、统计分析方法、计算机辅助审计手段等方面也存在着一定困难，这种困境导致的结果是：审计方案要求的是管理审计、绩效审计，实际执行中很大一部分还是做成了合规性审计，严重影响了审计项目的质量和效果。

（三）被审计单位配合程度不高

转型后的财务审计，不仅关注资金使用的结果，更多地是要关注业务流程和内部管理领域，尤其是财务资金使用及工资福利政策执行会涉及到每一位职工的切身利益，在这种情况下，被审计单位往往认为内审人员介入过多，存在一定程度上的抵触情绪。在开展审计评价的过程中，被审计单位的具体情况千差万别，衡量其经济性、效率性和效果性的标准也不统一，内审人员在实际操作中的把握还比较模糊，得出的分析评价结果必然存在一定风险。审计提出的整改意见尽管是从改进被审计单位内部管理的角度出发，在没有规章制度强制性规定的情况下，如何让被审计单位接受也存在一定困难。被审计单位可能存在的不支持和不配合，阻碍了财务审计转型的推进和深入。

三、进一步推动财务审计转型的建议

（一）注重经验做法的总结和普及，贯彻绩效理念

绩效审计是一种审计类型，更重要的是一种审计理念。如何将绩效审计理念与实际业务工作相结合，是财务审计转型成功的起点和关键。在审计转型过程中，要不断总结实践经验，逐步形成具有借鉴和参考意义的操作指南和案例汇编，争取能够回答转型后的财务审计，要“审什么”和“如何审”的问题，使预算管理和绩效审计相结合的理念和方法逐步深入人心。

（二）进行审计视角的研究性学习，提高专业胜任能力

一方面要加大培训力度，做好知识储备。另一方面，更重要的是要注重审计现场的学习，使审计组成员之间的交流成为一种习惯。争取每天抽出下班前一小时召开总结会，由审计组成员根据分工总结当天工作，包括调阅的资料、采取的方法、发现的问题和遇到的困难等，其他人员讨论点评，在相互交流启发思路的基础上，对可能偏离转型理念的做法不断修正，避免审来审去最后又回到合规性审计的误区。通过研究性的学习和探讨，进一步拓宽审计人员的视野，在实践中逐步掌握收集审计证据和展开分析评价的方法，为项目的顺利开展打下基础。

（三）加大宣传和沟通力度，创造良好环境

首先，内审人员要转变思想观念，由以揭示问题为主的监督型思维向以提高资金使用效益为主的服务型思维转变、由单纯追求发现问题数量向促进整改、建立健全制度体系转变。其次，内审部门自身要提高工作水平，在进行审计评价和提出意见建议的过程中尽量做到事实描述清楚、数据计算准确，分析深刻到位，建议切实可行，用自身高质量的工作成果使被审计单位对财务审计从被动接受到主动需要。最后，要注重审计项目实施过程中与被审计单位的沟通。要使财务审计项目开展的过程，成为被审计单位领导、业务经办人员、审计组成员之间相互学习、相互提高的过程，充分发挥内部审计的建设性作用。

[参 考 文 献]

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[5]郑曼丽，赵建国，黄琪，开家将.人民银行绩效审计探析[J].金融会计，2008（2）：59-64

[责任编辑：王凤娟]endprint