地方政府财务风险问题成因及其控制策略选择

薛婧　王家俊

【摘 要】 我国地方政府财务状况较为严峻，地方政府干预行为的不适当以及制度设计的滞后等原因导致财务风险呈现逐步扩大的趋势。文章基于服务型政府建设背景，围绕地方政府财务风险核心概念，对地方政府财务风险的表现形式和成因进行探讨，指出我国地方政府财务风险管理当中存在的问题，提出以绩效评价为导向的地方政府财务风险控制建议与对策，以期为政府资金的利用率提升和资源配置的高效运转提供有益的借鉴，切实建立为人民服务的服务型政府。

【关键词】 绩效导向； 政府财务风险； 控制策略

中图分类号：F810.7 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2015）20-0038-02

作为政府宏观调控的重要手段，财政承担着资源配置、收入分配和推动经济增长的任务。面对当前实施的积极财政政策，我国地方政府的支出规模大幅增加，因此所引发的收支矛盾日益凸显。如何防范和化解地方政府财务风险，促进经济可持续发展，是亟需解决的问题。

一、地方政府财务风险的表现形式与成因

地方政府财务风险是地方政府在财务运行过程中，受外部或内部因素影响而发生财政资金损失或正常支出困难，导致政府丧失提供社会经济发展所需的最基本公共产品的能力，以及政府履行法律所规定的支付責任大规模违约的可能性。

（一）地方政府财务风险的表现形式

从实际出发，地方政府财务风险主要包括地方政府的过度举债行为引起的债务风险、监管不力等导致的高投入低产出的投资风险和财政收不抵支带来的赤字风险三大块。一是地方财政历史负债过多，造成了债务规模较大，负债形式多样等现状，这些历史累积的负债使如今的地方政府确实难以偿还。二是地方财政投资效益低，往往是投进了本钱，却少有收益。财政投资本来是促进贫困地区经济发展的良剂，然而由于缺乏有效规划，合理竞争，往往容易导致其负债累累。三是地方财政收支结构不合理，供需矛盾突出，少量收入根本就无法满足巨额支出，财政赤字预算向来是常态，而且此现象级别越低也越是明显，矛盾也更深。

（二）地方政府财务风险的成因

地方财务虽是由地方政府出资，行政干预，但其会受到相关经济利益人自身利益的影响，加之大大小小的宏观微观因素，会使地方财务面临巨大的风险。

1.收支倒挂是造成地方政府财务风险的首要因素。它的形成是多方面因素共同作用的结果。地方政府财政收入受当地经济发展水平的制约，税收征收管理结构本身就存在漏洞，有限的税源很难满足巨额的政府支出，同时又存在偷税漏税的情况，社会效益和财政效益不同步。

2.地方政府行为目标超出财力承受范围。政府作为国民经济活动的管理者和协调者，在公共基础建设中承担着重要的角色，经济市场化的加强更是加重了地方政府的使命感。举债投资大型项目，提高政府业绩，脱离竞争机制，往往使地方政府面临财政资金周转困难、负债累累的情形。

3.利益驱动使得地方政府一些职能部门添乱。一些本应专注于公共基础建设的生产建设部门，为了提升所谓的部门业绩，就公然利用本部门的职能和垄断性，依靠政府进行大额举债，大力建设项目工程，从而增加政府财务风险。

4.计划经济体制仍对政府投资产生不利影响。上级下拨的资金不仅仅有生产、建设的财政资金，还包括政府为了支援贫穷地区优先发展的项目资金。由于这些资金的使用程序极其严密，加之具有不容置疑的权威性，导致很难做到量体裁衣。以项目确定的资金不能掺杂财政资金，只能独立运行，削弱政府的投资力量，导致投资分散，浪费现象严重，资金运转低效。

5.政府资金的使用缺乏有效的绩效考评制度。普遍的粗放式管理制度、监管不力，这些都容易导致政府资金去向不明、项目超计划预算、政府绩效尚缺而追责又难的情况发生。

二、我国地方政府财务风险管理存在的关键问题剖析

（一）管理体制理论与实践发展缓慢

我国的社会主义市场经济尚处在逐步建设之中，体制的不完善、法律的不健全都会导致实际财政资源的极度不确定性。在经济体制改革的过程中，社会经济、政治、文化的变化都可能产生一些新的社会契约，一些私人风险也会毫不犹豫地转嫁到地方政府头上，而这种风险的边际效果又会因为地方政府行为规范的欠缺而轻易放大。因此，目前的地方政府财务风险主要根源于改革过程中制度建设的滞后，风险与利益的不对称和有效的风险约束机制的缺失正是引发国家财务风险的根源。

（二）政策指导和法律标准依据缺乏

缺乏相应的政策指导和法律保障的风险管理没有一定的强制力，容易忽视预算外成本和因未来的不确定性而导致的损失，而当风险分担制度、准备金制度、风险披露制度和监控制度缺少其一时，就会造成财政风险。风险管理假若不想受制于预算内的考核和静态评估，势必要加大规章制度的建设，制定并实施谨慎的财政政策，即既要全面评估财政状况，又要考虑各种不确定性的谨慎政策，使风险内在化，提高避险能力。

（三）政府财务绩效评估指标体系不合理

政府绩效主要从三个方面考核：一是政府的履职能力，二是投入-产出及其效率，三是效果评估。由于我国的政府绩效评估起步较晚，对于国外公共组织绩效评估也缺乏理论和实践的研究，因此对政府绩效定性研究较多，定量研究较少，对诸如绩效的基本内涵、运作机理、评估时的操作流程都没有统一的制度、原则。不仅如此，风险总是处于变化之中，风险管理是一个动态的过程，滞后的绩效管理，就容易造成评估内容不系统、不全面，评估程序不规范，人为因素成为有效评估的主要障碍，最终造成评估结果的不公正、不客观，甚至完全流于形式。因此想对政府绩效情况进行多层次和全方位的评估，就需要建立科学的评估指标体系，引入社会评估和政府内部自我评估，对于纠正政府工作的不正之风和腐败行为，杜绝上行下效的官宦作为尤为重要。

三、基于绩效评价管理地方政府财务风险的国际经验

20世纪70年代末，在世界范围内掀起一场公共部门管理变革运动，即：新公共管理运动，其中一个主要的内容就是政府绩效评价。地方政府绩效评价的主要内容即公共受托責任，就是地方政府、机构和人员接受了公众委托，为了管理公共资源的所承担的社会公共事务管理、公共服务职能履行及报告提交的义务。地方政府绩效评价既算是一种制度上的创新，又能够对政府监督进行强化，还可以使地方政府降低行政成本、提升服务质量、提高工作效率，进而有效地管理控制地方政府可能产生的财务风险，最终达成政府可控性和有效性的平衡。

国外对地方政府财务风险的研究于20世纪的80年代末萌芽，真正深入的研究则在20世纪90年代。其代表人物是世界银行的高级经济学家马骏（Hana Polackova Brixi），由她提出的财政风险矩阵是一个国外政府财务风险方面理论上的贡献。在风险矩阵中，她提出了两个新概念：“隐性债务”和“或有债务”，并对其做了明确的界定和区分，这对全面分析和评估地方政府债务，控制财务风险无疑提供了一个有用的工具。美国于1993年颁布了《政府绩效与结果法案》，其中提出了一套绩效评价体系，首先是政府财政绩效目标的设定，然后是绩效预算的编制，最后是绩效目标和实施成果的差距比较。地方政府的各个部门都要为进行年度绩效评价提交年度绩效报告，这种绩效评价体系大大降低了地方政府财政支出的风险。《加拿大政府绩效评价政策和标准》于2001年由加拿大内阁财政委员会发布，该绩效评价标准必须与政府各部门的实际管理工作进行有效的结合，同时，强调地方政府要积极建立以结果为基础和导向的管理模式。此外，澳大利亚财政与管理部就在预算报告中引入目标和产出结构，且政府各部门均据此编制了年度预算报告及其年度绩效评价报告。

地方政府可以借鉴国内的绩效评估总体框架，结合地方财政特点，对地方政府财政资金进行风险控制，用结果产出作为评价财政政策实施的标准。这样，才可以有效保证财政风险的降低，财政资金发挥到最大作用。

四、绩效评价导向下我国地方政府财务风险控制策略选择

从国外政府控制财务风险的实践经验中可以看出，政府行政管理工作的一个重要组成部分就是财务活动的绩效评价，且这种绩效评价体系是否科学化、制度化已成为衡量行政管理现代化水平的重要标准。

（一）建立完善的风险预警和防范机制

地方财政风险预警机制的检测范围包括了政府债务水平、财政赤字以及预期借款需求占政府收入的比例等各类指标。只有对这些指标中长期的真实水平进行绩效评价考核，才能真正做到风险监控预警。这需要地方政府积极关注这些指标的变化，把风险消灭在萌芽状态。

对于我国地方政府财政风险预警防范来说，首先就要根据政府各部门的权责制定相应的问责制度，防止出现权责不清，以及责任转移无法追究责任的现象发生。可以根据实际情况专门设立财政风险防范基金，建立规范的地方政府财政偿债机制，成立专门的稽查小组和专门的财政债务管理机构，确保财政债务真实，有据可查。

（二）完善分税制财政体制

分税制财政管理体制的完善需要从三个方面落实。一是处理好地方各级政府间的关系，明确行政机构上下级之间、上级与下级政府之间的权属事权划分与界定。二是处理好中央与地方间税收收入的分配，逐步建立及完善地方税收体系。三是建立健全政府间转移支付制度，对经济不发达地区有针对性地加大转移支付力度，确保地方政府全部达到最低服务水准；加大省级财政的帮扶力度，促进地区间经济均衡协调发展。

（三）强化绩效预算监督

随着公共财政逐步民主化，政府财政绩效预算公开已成为必然趋势。加强绩效预算监督，推进预算绩效管理改革，不仅是科学发展观的要求，更是深化我国行政管理体制改革的要求，它有利于提高政府的责任意识，从源头上监督政府的财政行为，优化资源配置，避免只有上级政府监督地方财政行为的“软约束”尴尬。

完善政府绩效预算管理制度，需要从财政预算最初的编制开始，实行对全过程的有效监督。这一项工作需要各级组织机构的全力配合，因此在重要的环节要赋予社会各阶层监督政府预算收支的权力。例如，人大在听取政府有关部门绩效管理的大致情况时，尤其要注意大额专项资金的使用情况，组织相关人员做好事前评估工作，建立专门小组及时对工程进度进行监督，根据采集的数据和民众的建议，对资金的使用情况进行控制和监督。在这期间人大的拒批权、社会公众和媒体的批评权、投资者的撤资权、信用机构的评级权等都是能够切实加强绩效预算监督的有效途径。

地方人大可以制定相关法律条例来规范财政支出绩效评价，再根据当地试点中的法制化水平，规定绩效评价机构的职权范围，从而绩效评价工作中的调查权、监督权、评价权能够单独行使，地方政府的绩效评价能够在法律的保障下顺利进行，最终使得绩效评价工作从被动评价提升为政府部门的主动行为，进而更大程度地推动和保障地方政府财政绩效评价的法治化进程，有效缓解财政风险。

（四）完善地方政府的政绩绩效考核体系

以GDP增长幅度为核心的评价指标作为衡量政府绩效的准绳，忽略了政府公共服务价值的重要性，因此首先要构建多元化的政府工作绩效评价指标体系，更加关注一些民生指标、效率指标、居民满意度指标，把诸如经济持续发展的能力、资源利用的效率、政策目标的长期收益性纳入评价考核体系。其次，地区发展的不平衡、资源配置的不合理，需要我们针对不同地区的经济发展状况确定切实可行的评估模式，切忌一刀切。再者，推进评估主体的多元化，增强评估过程的透明度和公开性。保证每个公民的知情权、监督权和参与权，推行“民评官”，使公民和政府之间架起有效沟通的桥梁，同时可以让诸如会计师事务所、评级机构等中介机构参与政府绩效的评估，使政府政绩绩效考核更具公允性和客观性。

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