协商民主在基层治理中的一个案例：同德围公咨委的设立及运行

2015-10-19赵竹茵

江汉论坛 2015年11期

赵竹茵

政治

赵竹茵

同德围公咨委是在对广州市同德围地区进行综合整治的过程中由政府和群众合力设立的民间组织。公咨委的成立促成了零散的民意转化成行政决策，其在运行中逐步拓展出信息渠道、协商平台、共治主体等职能。公咨委的出现是以问题为导向的社会治理模式创新，是在行政民主领域的一次基层民主实践，蕴含着以参与为核心的社会治理结构的生成，促进了政府从传统的权威治理向商议—合作型治理模式的转型。

协商民主；公咨委；基层治理

协商民主是指公民通过自由而平等的协商、对话、讨论等方式，参与公共决策和政治生活。①基于对协商民主的界定，本研究采用案例分析方法，通过对广州市同德围地区综合整治的观察，考量对于涉及自身利益的行政决策，当地群众如何参与决策过程，以及在参与中如何进行协商，并据此分析同德围公咨委运行的理论意义。

一、同德围群众参与地方治理的路径

同德围位于广州市白云区的西南部。在1994年同德街建制时，规划入住人口13万。到2012年末，常住人口达12万，流动人口逾25万。然而，同德围的公共资源严重匮乏。截至2012年1月，在同德街3.59平方公里范围内，没有公立中学、公立医院和公共厕所，出入同德围只有一条道路。在最近十几年间，当地群众参与地方治理的过程分为以下几个阶段：

（一）个体性表达诉求阶段

2004年，当地的一位“80后”居民杨先生写就上万字的建言书，痛陈当地公共服务的不足，并提出近百条合理化建议。带着这份万言书，杨先生几乎前往了当地所有的政府主管部门：市建委、规划局、环保局、市政局、交警部门、教育局……然而，从现有的资料中，未见相关部门作出正式回复。

（二）媒体导向性介入阶段

2005年5月，广州电视台连续播出《走进同德围》系列专辑，深度报道了当地窘迫的医疗、教育以及交通状况。节目突出呈现的老城区拆迁户居民的心理落差，使“老广州”、“老荔湾”的本土优越感身份符号不断发酵，引发当地拆迁户居民的情绪激动，使当地居民对地方治理提出建议的话语向老城区拆迁户居民对“政府遗忘”的控诉进行转移。

（三）公共领域的平等讨论

2007年底，《羊城晚报》推出《追踪同德围之困》系列报道，并提出限制外地车借道等建议。此后，市长、专家、行政机关及当地群众在报纸上围绕同德围的交通整治展开讨论。常务副市长苏泽群提出，在南北向、东西向可否增加几条规划路，西湾路能否开拓上内环等路线的交接口。规划部门解释了广州西北部的地形地貌在同德围形成交通困境的原因，并介绍了当地的路网布局。相关专家提出扩建上步桥、下挖隧道等建议。当地居民杨先生对于收费站和隧道的选址、上步桥的扩建标准以及公共汽车站的调整方案提出5条较为具体的建议，并说明了理由。在这次讨论中，《羊城晚报》作为平台，成为信息传播和公众交往的媒介和手段。

（四）同德围公咨委的设立

2012年1月，在广州市“两会”中，政协委员韩志鹏针对同德围交通问题作出提案。对此，市长陈建华确定了“同德围整治要全民参与”的思路。经过同德街道办工作人员与韩志鹏的沟通，双方决定在“问需于民、问计于民、问政于民、问效于民”的指导思想下，设立一个非官方性的组织，使公众参与渗透到同德围整治过程。

经过同德街道办逐级上报请示后，市政府同意设立同德围地区综合整治工作咨询监督委员会②。此后，广州市首个以解决公共问题为目的的民间组织——同德围公咨委正式诞生。2012年2月23日，公咨委挂牌成立。

公咨委的主任由政协委员韩志鹏担任，秘书长由退休职工李伟庭担任，另设常务副主任1名，副主任5名，副秘书长2名，常务委员11人。委员共37人，包括当地党员代表、企业代表、村民代表、社区居民以及相邻同德街的越秀区、荔湾区代表和媒体代表等。其中有8名委员来自于人大、政协、企业、媒体，另外29名委员是同德围街坊。公咨委委员的产生主要由居委会推荐，经街道办上报区政府予以审批确认。

依据《同德围地区综合整治工作咨询监督委员会工作规则（试行）》，公咨委的主要工作内容是“搜集民意、协调矛盾、过程监督、工作评价”。为了保障公咨委顺利开展工作，同德街道办为其提供了办公室，并备齐办公用品。市财政拨款三万元作为活动经费③，存放在同德街道办的账户。

2012年8月，根据广州市政府印发的《同德围地区综合整治工作方案》，同德围地区综合整治工作领导小组成立，负责统筹协调当地综合整治工作。组长为常务副市长陈如桂，副组长为另外4名市领导。成员包括市综治办、市发改委等25个成员单位。领导小组下设办公室，负责日常统筹、协调、检查、督办和统计汇总等工作。办公室设在市建委，工作人员由市建委和白云区政府相关工作人员组成。

此后，在同德围整治中，通过领导小组、领导小组办公室以及公咨委的信息互动，使公咨委嵌入到行政体系之中（见图1）。领导小组→领导小组办公室→同德围公咨委渠道，是以问题为导向的治理体系，侧重于治理过程的专业性问题，主要涉及道路规划、建设施工等事项；市政府→区政府→街道办→公咨委渠道，是因隶属关系而形成的行政体系，侧重于层级性传递信息，主要负责整治中涉及的治安、维稳等事项。公咨委嵌入行政体系，使市政府职能部门的业务整治与基层政府的综合整治实现了有机结合。

图1　公咨委嵌入行政体系格局

二、同德围公咨委的基本运行模式

公咨委在运行中，主要发挥了信息渠道、协商平台及作为治理主体化解社会矛盾的功能。

（一）信息渠道

公咨委成立后，通过座谈会、广场大会、问卷、网站、微博等多种形式征询公众意见。在2012年3月召开的群众意见征集大会④上，公咨委发放了2000份调查问卷，当地居民、退休工程师何世江提出，为改善当地南北通行问题，应沿石井河建设一座高架桥。在公咨委成立25天内，共收集群众意见1029条，李伟庭将其归纳为城建、治安、教育、交通、医疗等5类、共12条意见。

针对公咨委提出的12条群众意见，广州市政府制定了以建设“幸福同德围”为宗旨的“9+1”重点整治项目，其中的“9”是指地铁八号线北延段地质勘探工程等9项民生工程，“1”是南北高架桥工程。白云区政府提出了旨在发展同德围的“1+9”工程，“1”是田心村城中村改造，“9”包括横滘商业步行街修复等促进当地经济建设的项目。

总体上看，在群众意见转化成市、区两级政府的治理项目的过程中，公咨委发挥了枢纽作用：一是在群众意见中梳理出“公意”，将1029条群众意见归纳为12条意见；二是将12条“公意”提交到行政体系，促成政府反馈输出20项治理方案。

（二）协商平台

公咨委在群众和政府之间发挥信息交换功能，作为协商平台，实现了群众意见和行政决策的互相渗透并达成共识。其中较有代表性的事件包括：

1.南北高架桥方案制定。围绕着高架桥的修建，公咨委作为协商平台，促成了群众与政府部门对建设方案进行了多次协商，讨论了多个建设方案。一是西线方案。由于专家提出该方案会影响石井河沿岸的生态环境且拆迁困难较大，加之附近业主强烈反对，方案未能通过。二是东线方案。由于噪音原因，沿线的唐宁花园业主强烈反对并集体信访。市建委通过对施工材料、施工距离等问题进行解释，逐步取得群众理解。三是沿铁路方案。由于设计单位提出拆迁压力、工程费用、实施效果等诸多不利因素，方案未获通过。

由于各方分歧较大，高架桥方案的通过一度陷入僵局。公咨委坚持从公共利益角度，说服部分群众在局部利益上作出让步，并要求政府部门针对群众意见调整建设方案。在公咨委的努力下。政府与群众没有因身份差异产生对抗，而是在公咨委的衔接中，实现了群众意见和行政决策互相渗透，施工方案与群众意见的分歧逐渐减少。2012年9月，建设部门重新制定的南北高架桥方案进行了公示。公示期满，没有反对意见。此后，高架桥进入施工阶段。

2.暂缓打通规划路。打通规划路是指有关部门计划在横滘二路向西打通一条路直通增槎路。群众认为即将打通的这条路的噪音将影响沿线居民的生活，于是向公咨委表达了反对修路的意见。为此，公咨委召开了座谈会，经过讨论分析后向有关部门反映群众意见，并提出：如果新建道路的噪音严重，将引起周围群众不满，容易引发大规模上访事件；此外，西槎、增槎路都拥堵严重，将两个地段连接可能导致拥堵加重。为此，市有关部门对规划路工程重新调研，作出了暂缓打通规划路的决定。

3.地铁鹅掌坦站的二次落地。地铁8号线北延段鹅掌坦站，由于征地问题未能达成协议。为了不影响建设速度，施工部门决定放弃在此设站。附近居民得知此事后，向公咨委表达反对意见，要求地铁在此处设置站点。经过调查，附近常住人口较多，其中很多是地铁建设的拆迁户，撤除站点不仅会给群众带来不便，而且将严重伤害拆迁户居民的感情。于是，公咨委与有关部门交涉、向媒体反映群众意见。2012年12月，在同德围地区综合整治工作座谈会上，陈建华市长决定将地铁站点重新设置回到鹅掌坦。

（三）治理主体

公咨委在运行中，深度介入了当地的几次维稳工作，避免了集体维权事件的扩大化。通过维稳活动，公咨委逐步发展成具有独立性的地方治理主体。

1.南德变电站集体上访事件。南德变电站计划修建在同德围，但是由于不满用电规划、担心电磁波辐射等原因，附近居民强烈反对施工，并持续集体上访。对此，公咨委劝导居民从公共利益出发，配合变电站建设，公咨委向群众解释：政府的整治工作是一项总体的、宏观的工程，必然需要部分群体在局部利益上让步，而这种让步从长远来看会带来更加持久的公共效益，这些公共效益最终将回馈到作出让步的群体。随着公咨委的宣传和解释，群众逐步同意修建变电站。在各方努力下，南德变电站于2012年11月底顺利进场施工。

2.海防街居民阻碍施工事件。在南北高架桥施工中，附近海防街的部分居民反对施工，导致中途停工。居民和施工项目的负责人分别向公咨委反映情况。公咨委召集居民代表和施工方进行座谈协调。在座谈会上，政府代表表示理解街坊的诉求，愿意修改施工图纸，居民原本强硬的态度也有了改变。公咨委提议，施工方修改工程图纸满足群众的部分诉求。此后，施工方将桥墩向外挪动，为附近的居民安装隔音窗，聘请鉴定机构对房屋进行鉴定。最终，工程在停工两个月后顺利复工。

在上述两次维稳事件中，居民与政府部门发生争议后，双方均要求公咨委介入处理，表明公咨委的独立性、中立性已经在民间、权力体系得到双重认可。从基层治理来看，公咨委参与的事态解决活动，与主要依靠行政手段的维稳工作目的一致。但是，由于公咨委的草根色彩，其意见较为容易被群众接受，通过公咨委委员的沟通，群众愿意相信并理解行政机关的“公益”目的，这恰好化解了行政运行中“官民”之间的张力，使其中隐含着的“对抗”逐步走向“对话”。

三、同德围公咨委蕴含的协商民主要素

公咨委嵌入到行政体系后，提升了群众参与地方治理的深度和广度，民主和协商的要素贯穿在公咨委的各项职能之中。

（一）民主要素

根据协商民主的内容，“民主”意味着公共决策必须经过所有受到影响的公民或其代表者的参与而达成。在公咨委发挥信息渠道作用时，充分地体现了民主的参与要素。

公咨委的成立，首先实现了参与地方治理的群众数量增加。在群众自发表达意见阶段，参与群众数量有限；而公咨委成立后，面向全体居民开放，增加了参与人数。其次，实现了群众参与的有序化。在公咨委成立前，群众通过零散、随机的方式表达意见；公咨委设立后与领导小组办公室建立了长效互动机制，使群众参与走向制度化；公咨委对群众意见的提炼和归纳，实现了公共意见表达的规范化。第三，增强了群众参与的实效性。公咨委促成了群众意见转化为20项行政决策，提高了民主的质量。

（二）协商要素

协商民主中的协商，意味着公共决策的过程是以讨论的方式进行的。公咨委在运行中，作为衔接政府与群众对话的平台，不仅促成群众内部关于公共治理的有序讨论，而且在外部实现了群众与政府之间的有效讨论。

首先，在收集民意过程中，公咨委促成群众内部关于公共治理的协商。公咨委召开的“千人大会”，是当地居民就公共治理相关问题的讨论大会。公咨委整理出的12条群众意见，是群众内部的协商结果。其次，公咨委促成了群众和政府部门之间就行政决策的协商，较为集中地体现在南北高架桥方案的制定、暂缓打通规划路以及鹅掌坦地铁站二次落地等事件中。第三，公咨委的治理手段，主要是采取协商方式。公咨委主要采取与群众协商、讨论等“柔性”手段，介入阻碍施工、集体上访等维稳事件。可见，由公咨委进行社会治理，既是在治理主体方面的创新，也是在治理手段上的突破。

四、同德围公咨委运行的意义

公咨委的成立促成了零散的民意转化成行政决策，其在运行中逐步拓展出信息渠道、协商平台、共治主体等职能。从总体上来看，同德围公咨委的运行具有以下意义：

（一）以问题为导向的社会治理模式创新

公咨委的运行，将公共话题引向公共治理的具体问题，在一定程度上消解了在群众与政府间演化出大规模社会冲突的动力；通过对具体问题的解决，为治理者通过深化改革提升社会治理能力、改善社会治理状况争取了有效时间。

公咨委的成立，为杨先生等人的个人意见确定了与行政部门的对接口。公咨委所推广的协商，允许个人或群体从其他人从未考虑或想到的立场、境遇、位置等方面描述“事情看起来如何”。⑤通过每一个看似有些偏颇的观点的集体呈现，在一定程度上揭示私人的偏好，推动或鼓励一种为需求或要求进行正当性辩护的特殊模式⑥，避免了拆迁户居民等特定群体因身份、地位失落感的扩散，因公共话语的迷失而引发的社会冲突。

（二）在基层民主中的行政民主途径

在基于商议性决策程度高低、是否依据选举产生竞争化政府两个标准所区分的民主类型中，A是理想的民主途径，B是行政民主类型，C是一般意义上的民主类型，D是专制类型。（见表1）同德围公咨委对应于B（行政民主类型），侧重在行政权力的运行过程中体现民意、反映民意、满足民意。

表1　与协商民主相关的民主类型⑦

同德围公咨委的设立是一次以行政权力的运行作为切入点的基层民主建设破题实践。它深度关怀了具有较强的独立性的行政权力运行过程，以务实的态度将群众的意见转化成了行政决策，在行政决策的形成过程中充分地贯彻了对话、协商等民主元素。这种行政模式的民主实践，在原有制度的框架内进行技术层面的改良，通过功能调整缓释了民众政治参与导致的压力。⑧

（三）以参与为核心的社会治理结构的生成

在公咨委的运行中，公民深度参与到政治活动的具体方面——行政权力的运行中，以多种形式对行政权力的运行施加影响，促成了以参与为核心的社会治理结构的生成。

在公咨委运行中，群众参与的程度呈现上升趋势。在发挥信息渠道作用中，群众意见单向传递给政府，参与程度相对有限；在协商平台职能中，群众与政府之间双向互动，实现了群众对于公共治理的全面参与；在公咨委作为治理主体介入维稳工作时，群众全面参与到地方治理中，群众实现了从治理对象向治理主体的转化。整体来看，公咨委从部分群众利益的代表，逐步转化成全体居民利益的代表，最终发展成为公共利益的代表，显示出在地方政府和当地群众的共同涵育下，公咨委对于个体利益、局部利益、团体利益呈现出一定的超越性；同时，这也意味着，在地方政府和群众共同努力下，当地居民对地方治理的参与实现了从量变到质变的提升。

（四）政府从权威治理向商议—合作的转型

政治现代化的一个重要内涵，是治理模式从权威化向民主化转型。⑨公咨委推行的商议—合作，在国家与民众关系领域，降低了国家的强权色彩，实现了治理主体的多元化；同时，公咨委嵌入行政体系，促进了权力体系内部的民主化转型。

1.国家与民众关系领域。在传统的权威体系中，国家与群众是治理主体与对象的关系，权力通过自上而下的运行实现“行政管理”。公共事务是国家层面的内容，是公权力的指向对象，群众无法主动参与公共治理。而在同德围治理中，国家与民众的关系进行了调整，群众提升成为与国家地位平等的治理主体，二者可进行双向的互动、协商，公共事务成为国家和群众共同面向的内容。对比可见，在同德围治理中，人（群众）的地位提升，事（公共事务）的层次下沉，治理主体呈现出多元化态势，国家与民众的关系从权威化的行政管理方式向民主化的对话、协商方式进行了转型。

2.权力体系内部。当前，权力体系内部科层制度承担越来越多的治理功能，不堪重负；一统观念制度受到多元社会的碰撞挑战，难以为继。在同德围治理中，行政体系内与公咨委的对接，为上述困境寻找到了一定的出路。首先，权力体系内部主动作出扁平化调整。通过同德围整治领导小组的设立，市领导、区政府以及市政府的职能部门统一在领导小组中。这种在公权力范围内的治理主体一体化、扁平化结构调整，在一定程度上避免了科层化带来的信息流传不畅。同时，随着公咨委嵌入行政体系，社会力量成为地方治理的主体，在实现治理主体多元化的同时，也实现了权力体系的开放性，避免了治理主体一统化的弊端。

整体来看，随着社会的进步，在公共服务领域内，层级化的和以规则为基础的管理假设，以及在公共服务领域之外，通过公务员的权威来执行和实施法规的假设已经不能适应日益复杂的社会现象。⑩完全依据权力体系的内部运作活动，复杂的、多样性的社会问题不能得到足够的重视，不同群体的利益不能获得同等程度的关照。由群众代表组成的公咨委的设立和运行，对于在基层治理中推进和落实协商民主，以及拓展群众参与公共决策的深度和广度，具有较为显著的标本性意义。

注释：

①［美］约翰·S·德雷泽克：《协商民主及其超越：自由与批判的视角》，中央编译出版社2006年版，总序第1页。

②同德围公咨委成立时，名为“同德围地区综合整治工作咨询监督委员会”，简称“咨监委”；在2015年，更名为“同德围公众咨询监督委员会”，简称“公咨委”。本文中如无特别说明，“咨监委”、“公咨委”通用。

③市政府后来又追加经费五万元。

④由于参会群众较多，这次会议日后被称为“千人大会”。

⑤⑥［美］詹姆斯·D·费伦：《作为讨论的协商》，见［美］约·埃尔斯特：《协商民主：挑战与反思》，中央编译出版社2009年版，第54、46页。

⑦⑧景跃进：《行政民主：意义与局限——温岭“民主恳谈会”的启示》，《浙江社会科学》2003年第1期。

⑨何增科：《政治治理现代化与政府治理改革》，《行政科学论坛》2014年第2期。

⑩［美］彼得斯：《变动环境中的治理》，转引自李明强、王一方：《多中心治理：内涵、逻辑和结构》，《中共四川省委省级机关党校学报》2013年第6期。

（责任编辑刘龙伏）

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