我国新型农村城镇化水平测度与评价*———基于居住功能的视角

邵川 刘传哲

经济

我国新型农村城镇化水平测度与评价*
———基于居住功能的视角

邵川 刘传哲

提升小城镇功能，建设社会和谐、绿色生态小城镇，推动农村人口就地城镇化是新型农村城镇化的核心。我国农村地域广阔，经济社会发展水平不均衡，要因地制宜地推动农村城镇化，就需要对各地区的小城镇进行合理的评估。本文从居住功能视角对我国各省区的新型农村城镇化水平进行变量体系构建，得出各省区小城镇的居住功能评价；在聚类分析与人口承载能力分析的基础上提出了差别性建议：对于居住功能评价较高的东部沿海省区的县城和乡镇，适度引导农村居民向县城及重点中心镇集中，构建分工合理的大、中、小城市及小城镇组成的城市群；对于居住功能评价一般的中西部省区的县城，有重点、有时序地提升其人口承载能力，促进农村转移人口就近城镇化；对于居住功能评价极低的省区的乡镇，则引导居民迁出，保护生态环境。

居住功能；小城镇；人口承载；新型农村城镇化

一、引言与相关文献综述

一直以来，城镇人口占总人口比重是城镇化的重要指标，随着我国城镇化水平的提高、城镇化进程的深化，经济发展、社会和谐、绿色生态等城镇化质量指标的时序性被重新认识。新型城镇化关于人口流向的描述有两个方面：一是城镇人口要向重点地区集中、向城市群集中；二是城市群的人口分布重新调配，适度疏散大城市人口，引导人口向中小城市、县城，甚至是重点中心镇分流，其中，小城镇承担起了农村城镇化空间载体的重任，小城镇的居住功能日益被重视，所以，构建宜居、宜业小城镇，提升其居住功能和人口承载能力就成为新型农村城镇化发展的重要评价指标。我国小城镇数量众多（小城镇约34170个，其中，县城1617个，建制镇19322个，乡14848个），发展水平不均衡，区域差异较大，推动新型农村城镇化必须要在了解与分析各地区小城镇居住功能状况的基础上，合理规划，因地制宜。

国际经验表明，当城镇化进入到加速期时，不仅要重视城镇化的数量，更要重视城镇化的质量。2010年，我国城镇化率超过了50%，依据诺瑟姆曲线，城镇化进入了加速期的后半期，在人口红利消失、经济增速下降的背景下，城镇化增速趋于减缓，逐渐进入由“量”向“质”转变的阶段①。王沛栋提出以完善城镇功能、缩小城乡差距、推进城乡一体化来提升城镇化质量；王雅丽将提升城镇化质量归结为推动民生型城镇化，强调以改善民生为根本目标，实现城镇化的和谐性、高效性、可持续性、绿色性及共享性②。

我国的城镇化实际状况决定了城镇化由量向质转变涵盖两个方面：第一，从空间视角看，城镇化进程要注意集群发展、空间协调，在城市群中，核心城市与小城市（镇）分工明确，抱团发展，核心城市是商业中心、技术中心，中小城市是产业中心，小城镇则成为居民集中居住的区域；第二，从城镇功能视角看，要重视城镇的居住与就业功能，以注重民生为首要任务，建设宜居、宜业的新城镇，落实以民为本的民生型城镇化③。“十三五”期间发展小城镇，做大做强中小城市和县城，提升人口承载能力，促进农村人口就地城镇化，逐步减少大规模“候鸟式”的人口迁徙将成为我国城镇化进程的一项重要任务。程必定（2011）将小城镇（包括县城、建制镇和乡）的未来发展方向确定为新市镇④。依据我国国情，小城镇是农村城镇化和城乡一体化的空间载体，在统筹城乡发展，推动城乡一体化的背景下，小城镇的发展方向必须是“城市型”小镇，故名新市镇。新市镇的一个重要建设标准就是基础设施与公共服务的城市化，通过完善其居住功能，提高其设施水平，给居民创造方便、舒适、优美的生活环境，提供优良的生活质量，为提高工作效率夯实支撑基础⑤。然而，传统城镇化进程中，我国小城镇投入不足，基础设施不完善，生态环境也逐步恶化，居住与就业功能不足，缺乏吸引力，体现不出集聚效益，发展相对缓慢。据统计，我国每年社会固定资产投资30多万亿元人民币，70%投资在城市，小城镇人均市政公用设施投入只有城市的20%，造成约86%的小城镇无污水处理设施，20%的小城镇无集中供水。1996—2011年，我国土地城镇化与人口城镇化极不均衡，城镇面积从1.3万平方公里上升到5.3万平方公里，城镇人口从3亿人增加到6.9亿人，前者增长3.1倍，后者仅增长1.1倍，也足以说明以居住与就业功能为核心的城镇人口承载能力没有得到与空间同等的提升与扩张⑥。

可见，提升小城镇的人口承载能力，加快基本公共服务体制建设，承担起东部地区大城市人口疏散的重任，是引导农民就地城镇化的重要途径，也是新型农村城镇化的核心内容。

二、新型农村城镇化水平的评价体系与方法

我国地域广阔，农村人口众多，而城市数量相对稀少，实现农业剩余劳动力的转移仅仅依靠为数不多的城市是远远不够的，需要在广大的农村培育重点小城镇为农村区域增长极和较大规模的人口聚居地，发挥规模效应与集聚效应，提升整体城镇化水平，带动农村区域发展，引导农民就地城镇化。

1.评价体系构建

从居住功能视角，农村城镇化的评价体系分为如下几个方面：（1）人口因子，以人口密度为主要变量，由于我国人口城镇化滞后于土地城镇化，所以将人口密度定为正向变量。（2）基础设施因子，以人均日生活用水量以及水、气、管、线等相关数据为主要变量，设为正向变量。（3）垃圾、污水处理因子，以污水处理率与生活垃圾处理率为主要变量，为正向变量。（4）环境因子，以人均公园绿地、绿化覆盖率和绿地率为主要变量，为正向变量。以上变量体系与权重见表1所示。

2.权重的计算步骤

（1）i省区j项变量值的比重（Yij）：

Yij=Xij/∑Xij（i=1-m），i为某省区，j为某变量，m为全国省区个数（下同）。

表1　新型农村城镇化评价变量体系及权重——县城

（2）j变量的熵值（Ej）：

（3）j变量的差异系数（Fj）：

（4）j变量的权重（Wj）：

Wj=Fj/∑Fj（j=1-n），n为观测变量个数。

3.原始数据的无量纲化

数据的无量纲化采用L.A.Zadeh提出的模糊隶属度函数方法进行处理，因为所有观测变量均为正向变量，所有变量均使用下式进行无量纲化处理。

i为区域，j为i区域的第j个变量，rij为标准化值，取值范围为（0，1）。

4.城镇化质量的估算模型

其中，qij为i区域的第j个变量的评价得分，Qi为第i个区域的新型城镇化水平。

三、新型农村城镇化水平的具体评价

1.我国各省区县城城镇化水平评价

（1）县城的居住功能评价分析。研究结果表明，第一，各省区的县城人口密度差别较大，浙江省县城人口密度分值为0.01，江西则为0.15，相差15倍，而城市的人口密度分值为0.07，接近中位，且人口密度变量值低于城市平均值的县城主要分布在东部较发达省区，与这些省区在城镇化进程中县城空间规模的快速扩张有一定关系。第二，除北京、上海、西藏以外，通过聚类方法将所有省区的县城分值划分为四个值域：［0.66，0.75］、［0.56，0.61］、［0.48，0.53］、［0.26，0，42］，平均分值依次为0.70、0.59、0.50和0.35。县城居住功能评价值最高的省区主要分布在东部沿海以及西南地区个别省区，包括天津、山东、江苏、浙江、福建以及四川、重庆等，各省市区的县城发展水平与我国城市的平均水平（城市的平均得分为0.74）相当，这与当地相对较好的经济社会条件密不可分（下表2）。

（2）县城的人口承载能力分析。一般地，依据两个重要指标来判断一个城镇的人口承载能力：一是人口承载能力的自然资源与生态环境约束，称其为“硬约束”；二是政府所提供的社会公共服务产品约束，称为“软约束”。根据县城的实际情况，本文将人口承载能力分为基础设施承载能力、垃圾、污水处理承载能力与绿色环境承载能力，取值为各因子值与人口因子值之比，分别代表政府提供的社会公共服务产品约束与自然、生态环境约束。研究表明，内蒙古的人口密度最小导致人口因子为零，无法计算其人口承载能力，除此之外，东部沿海各省市区与四川、重庆等地县城的人口承载能力不仅达到了我国城市平均水平，甚至大部分省区的县城人口承载能力远远高于城市平均水平，而其他广大的中西部地区人口承载能力偏低，不论是基础设施、垃圾、污水处理还是绿色环境均远低于我国城市平均水平（见下表2）。同时，研究表明人口承载能力得分远高于城市平均水平的五个省区（浙、鲁、粤、桂、川）的县城共同特点是人口密度变量值大大低于城市平均水平（0.7），为0.1-0.2；人口承载能力得分略高于城市平均水平的五个省区（苏、渝、津、皖冀）的县城人口密度变量值略低于城市平均水平，为0.5。可见，上述省区的县城在一定程度上有能力容纳更多的人口。

2.我国各省区建制镇与乡的城镇化水平评价

采用与县城城镇化水平评价相同的方法，计算得到我国建制镇与乡的居住功能评价和居住影响因子权重（见下表3、表4）。权重分析表明，总体而言，建制镇和乡的居住功能较之于县相对较差，主要表现为建制镇与乡缺少污水、垃圾处理率数据，相关文献对小城镇的污水处理状况也有类似的描述——我国86%的小城镇无污水处理设施；影响我国建制镇和乡居住功能的因子与观测变量的权重极为相近，人口因子权重最小，均为0.02，基础设施因子权重较高，分别为0.32和0.36，绿色环境因子权重最高，分别是0.66与0.61。

统计研究表明：（1）不论是建制镇还是乡，其人口密度大都高于城市平均值，这与近年来城市空间的快速扩张而乡镇的空间基本没有变化密切相关，导致统计中城市的平均人口因子分值为0。（2）我国各省市区建制镇的居住功能分值远低于城市，依据分值将建制镇聚类分析，可划分为四个值域：［0.51，0.56］、［0.27，0.41］、［0.15，0.22］、［0.04，0.12］，平均分值依次为0.54、0.35、0.17和0.09，相对而言，城市的居住功能分值达到0.91，差距分别是0.37、0.56、0.74和0.82。可见，从居住功能上讲，我国建制镇城镇化水平较低，基础设施与绿色环境水平远远低于城市平均水平，而且建制镇没有污水、垃圾处理的相关数据，也就是缺乏污水、垃圾的处理设施。（3）各省市区建制镇的居住功能情况各不相同，差距较大，居住功能相对较好的建制镇主要集中在东南沿海省市区，如江苏、福建、山东、广东、北京、上海、海南、浙江等地，居住功能较差的建制镇则以中西部省区为主。（4）各省市区中乡的居住功能分值也远低于城市，除个别省市区外，接近80%的省区乡的居住功能平均分值只有0.13，与城市平均值差距达到0.81，较之于建制镇，乡的居住功能更差。（4）居住功能分值较高的乡主要分布在沿海地区的上海、福建、江苏等地（见下表3）。

表2　我国各省区县城的城镇化水平、人口承载能力及比较

表3　我国建制镇与乡的城镇化水平评价与比较

表4　我国各省区建制镇和乡城镇化水平各因素权重

四、主要结论与对策建议

综合比较我国县城、建制镇与乡的城镇化水平，可以得出这样的结论：就居住功能总体情况看，县城优于建制镇和乡，建制镇又优于乡。就县城而言，我国东部沿海区域的大部分省区（浙、鲁、粤、桂、苏、津、冀）及中部个别省区（川、渝、皖）的县域经济发展条件较好，居住功能水平接近城市平均水平，人口承载能力较强，而人口密度不高，具有一定的吸纳人口空间，是农村人口就地城镇化的适宜区域，个别发达地区的县城、乡镇还是疏解大城市资源、人口压力的重要平台。我国建制镇与乡总体上缺失污水、垃圾处理条件，基础设施因子与环境因子评价也明显低于城市平均水平。不考虑污水、垃圾处理的约束条件，江苏、福建、上海、北京、广东、山东等省市的乡与镇的居住评价在全国处于较高水平，这些省市的重点中心镇也应成为农村城镇化的建设重点，尤其要完善当地的污水、垃圾处理等基础设施建设。在新型农村城镇化进程中，我国应对居住功能评价较好的县城及重点中心镇进行有重点的投资与建设，建成宜居、宜业的人口集聚区。

首先，结合我国城市群规划要求，适度引导东部沿海省区及中西部的四川、重庆与安徽等地的居民向县城及重点中心镇集中，以大力建设小城镇、提升小城镇居住、就业、生态功能来优化提升环渤海地区、长三角地区、珠三角地区等城市群，培育成渝地区、江淮地区、东陇海地区、海峡西部经济区等人口和经济密集城市群。

其次，中西部地区的部分省区（琼、赣、鄂、湘、青、晋、贵、豫、新、宁）及东北地区（吉、黑）的县城人口承载能力虽然低于东部沿海省区，但已有一定的发展基础，可以对这部分地区的县城实施据点投资、重点建设的战略，有重点、有时序地提升县城的人口承载能力，通过促进这些地区的农村人口就近城镇化，减少人口大规模的“候鸟式”迁移。提升这些地区人口承载能力的重点在于产业支撑，只有实现工业化与城镇化的同步发展，才能繁荣小城镇经济，集聚人口和资源。

第三，结合我国重点生态功能区要求，对于一些居住功能评价极低的省区（如黑、吉、辽、陕、甘、宁、青、川、藏等）的部分乡镇，则应把恢复生态、保护环境作为必须实现的约束性目标，加大生态环境保护投入，严格控制开发强度，引导居民迁出到城镇化发展较好的地区，逐步减轻人口对当地生态环境的压力，保护好水系、湿地、林地、草地等自然环境，保持并提高当地的生态产品供给能力。

注释：

①马晓河、胡拥军：《中国城镇化的若干重大问题与未来总体战略构想》，《农业经济问题》2011年第6期。

②③⑤王雅丽、张明斗：《中国民生型城镇化的框架设计与优化路径研究》，《城市发展研究》2013年第5期。

④⑥程必定：《新市镇：中国县域新型城镇化的空间实现载体》，《发展研究》2011年第6期。

（责任编辑陈孝兵）

F291

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1003-854X（2015）11-0018-06

邵川，女，1971年生，江苏徐州人，中国矿业大学管理学院博士研究生，江苏徐州，221002；徐州工程学院经济学院副教授，江苏徐州，221008。刘传哲，男，1964年生，江苏丰县人，中国矿业大学科技发展学院教授、博士生导师，江苏徐州，221002。

*本文系江苏省社会科学基金项目“城镇化进程中农村新型社区的秩序重建与发展研究”（编号：12SHD009）、江苏省教育厅科研项目“苏北农村城镇化的金融支持研究”（编号：2014SJD463）的阶段性研究成果。