论公共决策领域中政府回应网络民意的法治化*

许玉镇 肖成俊

我国社会发展转型期恰逢互联网普及和信息技术的高速发展时期，一般作为社交媒体平台的网络在中国却承载着越来越多的政治表达功能。网络以其低门槛、圈群化、即时互动和裂变传播的核心特性，打破了公共话语权的垄断状态，极大地推进了我国公众参政的速度、深度和广度，越来越多的公民力图通过网络参政议政、网络民主监督、网络群体性意见表达等形式来影响政府的公共决策。那么面对公共决策中汹涌的网络民意，政府是否应该进行回应？又如何进行回应呢？

一、全面推进依法治国背景下政府回应网络民意的时代价值

党的十八届四中全会通过的 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》 （以下简称《决定》）将公众参与列入重大行政决策的必经程序。有参与就应该有回应，政府回应不仅直接反映政府对公众参与的态度，更反映政府对民众诉求的态度。美国学者格罗弗·斯塔林认为:“政府回应意味着政府对公众接纳政策和公众提出诉求要做出及时的反应，并采取积极措施来解决问题。”①我国学者俞可平教授在 《治理与善治》一书中指出，“政府的回应性与政府的责任性关联密切，是指公共管理人员和管理机构必须对公民提出的要求做出积极和负责的反应。”②我们认为，政府对公民网络参与公共决策的回应是指：政府在公共决策过程中，对于网民群体所关注的社会问题、表达的利益诉求给予的回答及响应。政府的回应意味着政府对公民参与权的充分尊重和保障，在全面推进依法治国背景下更彰显出其具有的时代价值：

第一，政府的回应有利于公民民主政治权利的实现。公民的政治参与权是公民重要的民主政治权利，但在实践中我国的公民参与有时流于形式。这部分是因为在我国的政治体制下，行政权力主体并没有接受公民参与的意见和建议的制度性压力。但我国的公民参与权是社会主义民主政治发展的必然要求，也是党中央在政治上高度认可的。党的十七大报告明确指出要坚持国家一切权力属于人民，引导人民群众从各个层次、各个领域有序参与国家政治；党的十八大报告也从协商民主的高度充分肯定了公民政治参与权。因此，政府积极回应民众网络意见是对党的政治决策的落实，对推动公民民主政治权利的实现具有重要价值。

第二，政府的回应有利于激发网络 “正能量”，促进政府决策汲取民智民慧，实现决策法治化、科学化。网络参与作为由公民发起的接触式参与方式，多是针对涉及人民最根本、最直接的切身利益或是特定的公共问题，通过网络发声 “不断增强与各种负责公共项目和政策问题的公共机构的联系和沟通”③，为决策主体提供民意参考，进而推动相关问题的合理解决。网络参与顺应了政府决策向开放性与参与性转变的时代要求，为政府在公共决策过程中的价值取舍、利弊权衡等提供了重要依据。

第三，政府回应有利于提高国家治理能力现代化。随着公民参与政府公共决策活动需求的不断增加，由政府主导的传统社会管理运作模式逐渐被打破，更多的公民以及其他社会组织、团体将借助网络更直接、更有效地参与社会治理。奥斯特罗姆所提出的多中心治理理论认为：社会治理的主体具有多元化特征，公共部门、非政府组织、企业、社区、权威机构以及公民个人等都可以成为治理主体，各主体之间权力的密切合作有利于共同完成公共管理职能。新公共服务理论也提出，公民不仅仅是选民，也是政府的拥有者和社会治理活动的参与者，政府必须对公民的社会需求无条件回应，向公民提供满意的公共物品和公共服务。网络的即时性、互动性特点为公众表达利益诉求、参与经济和政治生活提供了一个方便快捷的平台，从而形成了“政府主导，网络参与，社会监督”的决策模式，是国家管理向国家治理转型的重要内容。因此，提升政府对社会需求的回应力，实现政府与公民对公共事务的合作管理是实现善治的最基本要求。

二、公共决策领域中政府回应网络民意的现状及问题

1.公共决策领域中政府回应网络民意的现状

新中国成立后，我国政府对民意回应经历六十余载的发展取得了巨大成就，信访制度、听证决策制度、公示制度等一些政府回应制度规范相继出台。尤其是1999年 “政府上网工程”正式启动以后，公众网络参与热情被极大调动，对网络民意的回应也作为最具信息时代特征的政府回应方式得到迅猛发展。我们以政府在网络回应中所持有的态度以及公民网络参与模式的法治化状况为依据，将政府网络回应现状以四种政府回应方式来体现：

（1）政府主动吸纳型回应。指的是政府为缓解社会矛盾，提高立法活动和决策活动的科学化、民主化水平，主动创造参与条件，引导公众借助网络参与到相关政策制定过程中，并将公众意志体现在所制定的政策和法律当中。这种政府引导社会公众“自上而下”有序的参政议政模式，有利于拉近政府与公民之间的距离，提高政府的公信力，正如查尔斯·泰勒指出的那样： “‘距离’所表示的是政府机关已经与普通公民脱节了”④，缩短 “距离”的最有效途径就是尊重和保护公民的参与权，提升政治民主化程度。据CNNIC（中国互联网络信息中心）统计，截止到2015年7月，我国各级政府门户网站数量达到82674个，其中绝大部分都在网站首页设立了专门的意见征集或者政策讨论互动专栏。政府借助网络来征求民众的意见、建议，引导社会公众有序参与到公共决策当中已成为普遍作法。自2005年7月 《中华人民共和国物权法》网络征求意见开始，至2014年7月 《中华人民共和国航道法 （草案）》网络征求意见止，10年间，共有61部通过网络征求意见的法律草案 （其中有4部为二次审稿）；在每年召开的全国 “两会”期间，中央政府都会借助互联网设置专栏征求公众意见、建议，比如 “我有问题问总理”、 “我对两会有话说”、 “e两会”等网络互动品牌栏目。同时，各级领导干部重视网络、利用网络的意识也越来越强，通过开博客、微博、微信等形式积极主动与网民进行更为直接的沟通。

（2）政府事后吸纳型回应。指的是政府事先并没有设定议程，而是社会公众主动借助网络 “自下而上”表达意愿诉求，并形成公共话语，政府基于此通过制定政策、法律法规或其他方式来满足公众的诉求。2003年引起轰动的 “孙志刚事件”发生后，包括网络媒体在内的许多媒体详细报道了此事件，并曝光了许多同一性质的案件，一时间在网络上对收容遣送制度的大讨论甚嚣尘上，并很快形成网络公共话语，在这种情况下，政府很快废止了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，并出台了 《城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理办法》。我国当前处在各种社会矛盾的多发时期，公民 “那些受压抑的情绪是不会轻易自生自灭的，不让其通过集体、带点非理性的方式表达出来，它就有可能变成其他形式的破坏社会稳定的行为”⑤。面对汹涌的网络民意，政府一方面要强化对网络言论的管理和引导，防止出现网络 “群体极化”⑥现象；另一方面要充分尊重公民网络言论权、重视网络民意，强化对网络舆情的搜集和应对能力。

（3）政府回避型回应。指的是政府出于垄断相关信息或逃避责任的目的，通过主动回避或者借助一定的技术手段屏蔽、删除网络言论的消极回应方式。有些地方政府在面对公众合法的网络参与要求时采取回避的方式，对于公众关注的信息不予公布或者延迟公布，从而引起不良的社会后果。例如，2013年6月网络媒体曝光了陕西某县政府在发布一条处理当地房地产开发商高额利息非法集资一事的微博时，专门在批办单中强调注明 “积极做好删帖工作”，消息一出，引起了广大网民的强烈不满。“积极删帖”行为不仅说明政府对网络舆论影响力的回避和惧怕，也是对公民参与权和知情权的践踏。这种消极不作为的回应方式，往往会造成相关事件的舆论热度不降反升，各种谣言、猜测也会随之传播，导致政府的社会公信力下降。

（4）政府追责型回应。这是一种特殊的回应方式，是指政府相关部门依据公众借助网络所曝光或举报⑦的违法、违纪等信息，经查证属实后，依法对相关人员进行责任追究和查处的回应方式。网络信息传播的快捷性、公开性等特征，将政府置于公民视野之下，为公民监督权的行使提供了良好的渠道。一项抽样调查显示，网民当中非常关注网络监督功能的比例占到87.9%。网络渠道作为监督政府及其工作人员活动的 “放大镜和显微镜”，相对于传统信访举报监督渠道更能吸引眼球，引起关注，有些事件能在很短时间内形成社会舆论压力， “迫使”相关部门快速作出回应。网络可以将公民的视野触及到政府工作的各个角落，这不仅提升了社会监督的广度和深度，也推动了新时期我国的民主政治建设。另一项关于举报贪污腐败渠道的调查显示，74.6%的人会选择通过网络途径举报，而只有1.27%的人会选择信访举报。同时根据纪检机关统计，仅2013年我国各级纪检监察机关受理网络举报案件就高达386913件。随着政府反腐力度的加大和对网络举报的重视，一些长期得不到处理的腐败问题一经网络曝光，相关人员便很快受到了法律的严惩，网络也因此成为 “秒杀贪腐官员”的利器。

2.公共决策领域中政府回应网络民意存在的问题

网络参与政府决策的实质是公民群体借助互联网信息平台表达利益诉求，进而影响政府决策进程和决策结果，这不但是公民依法行使参与权的表现，也是公民监督政府公权力运行的有效途径。政府回应则是政府公权力对这种 “影响”作出的回答和响应。网络参与的兴起，对政府的信息公开和政府对民意的回应提出了更高的要求，国务院2013年下发的 《关于进一步加强政府信息公开回应社会关切提升政府公信力的意见》 （以下简称 《意见》）强调，依法实施政府信息公开是人民政府密切联系群众、转变政风的内在要求，是建设现代政府，提高政府公信力，稳定市场预期，保障公民知情权、参与权、监督权的重要举措。但是当前政府信息公开程度以及对网络民意的回应与公众期望相比还有很大差距，具体存在的问题是：

第一，政治动力不足，政府回应缺乏主动性。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第55条规定： “地方各级人民政府对本级人民代表大会和上一级国家行政机关负责并报告工作。县级以上的地方各级人民政府在本级人民代表大会闭会期间，对本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。”在这种制度下，我国地方政府进行的公共决策活动直接对本级人大和上级国家行政机关负责，而对地方民众却没有直接的政治和法律责任。但在有些国家，如美国，由于各州州长、议员、重要行政官员的当选都跟地方民众的选票密切相关，所以政府对于公民请愿和诉求的回应是否及时、有效，关系到行政官员的支持率和连任等实际利益，因此，认真做好对公民网络参与的诉求和利益表达的回应工作是政治体制带来的压力，官员们都动力十足。而我国有些地方政府官员面对传播速度极快的网络民意时，很难快速作出及时有效的回应，甚至害怕网络参与会影响上级领导对自己工作的 “好印象”，对网络意见持抵制态度；对汹涌的网络“拍砖”、 “吐槽”风声鹤唳，网民的言论稍一涉及自身利益，就冠之以 “影响社会和谐稳定”的大帽子， “勤奋删帖”甚至 “跨省追捕”。这种 “泛政治化思维所导致的运动式治理模式折射着行政执法过程中程序正义和法治精神的严重缺失，似乎只要行政行为符合政治需要便可以不受法律和道德约束对行政相对人采取任何手段。相应地，支撑现代文明社会规范行政行为的法律准则被弃之一边，社会主体可依凭的法律保护彻底失效。”⑧

第二，相关制度体系不完善，政府回应缺少法律、法规依据。法律是治国之重器，完善的法律制度体系是实现善治的基本前提。然而目前我国仍缺少相应的法律、法规等制度体系来为政府回应提供依据和规范：一方面，现有关于政府回应的法律法规、行政规章等的规定较为抽象笼统，执行难度较大。比如 《中华人民共和国行政强制法》第15条规定，公民、法人或者其他组织可以向行政强制的设定机关和实施机关就行政强制的设定和实施提出意见和建议。有关机关应当认真研究论证，并以适当方式予以反馈。那么，适当方式究竟包括哪些方式？什么样的方式是不适当的方式？没有研究论证、没有反馈的应承担什么法律责任？这些内容都很模糊。再比如国务院办公厅下发的 《意见》，其内容更加偏重于回应平台和回应机制建设，在责任追究方面只是笼统地强调加强考核力度，加大问责力度，对于回应时效、回应方式、回应责任、回应监督等具体环节和相关责任人应受到的处罚等却没有具体规定。缺少明确具体的可操作性规范，政府就可以凭借其在职权范围内所拥有的自由裁量权，按照自己的意愿来选择性的作出回应。另一方面，缺少全国统一的、效力较强的政府回应依据和规范。国务院的 《意见》更多的是起到内部指导作用，法律效力弱，很难作为统一的强制性依据。政府回应作为构建服务型政府和责任型政府的关键环节，缺少了法律的强制力保障和法律责任的追究，政府回应就很难有效落实。在实践中，政府回应法律制度不完善，直接会导致政府网站信息发布的“程式化”和回应的 “符号化”，公民在政府门户网站官民互动专栏中所表达的利益诉求很难得到有效回应，与公民对政府的回应期望严重不符。

第三，部分政府官员缺乏法治思维和法治观念，回应态度偏颇、效率偏低。党的十八届四中全会通过的 《决定》明确提出要提高党员干部法治思维和依法办事能力。但在政府回应中，由于部分政府官员法治意识淡薄、法治思维能力较低，在处理一些网络舆论热点事件时多采取 “回应有风险，说话需谨慎”的消极态度，虽然政府能很快掌握关键信息，但在信息发布过程中多是消极回应、草草应付了事，垄断相关舆论热点信息。比如，2013年7月发生在某市的水污染事件，在事件发生近一周后的新闻发布会上，市政府有关部门负责人一再强调污染源所处位置 “山高路远”是导致环保部门监管不力的根本原因，然而这与新闻记者的实地调查结果相背离。这种敷衍塞责的回应，往往达不到降低社会事件舆论热度的回应初衷，反而会使事件舆论热度再次升高，甚至引起 “民愤”，导致网民所关注的不再只是事件本身，更多的是在讨论政府面对和处理相关问题的态度和职责。2014年4月某市发生了群众游行示威抗议政府修建殡仪馆事件，根源在于市政府没有充分利用门户网站事先征集公众意见，等到问题出现后，政府才以官方回应的形式开始网上民意征集工作。可见，即使设置了政府网络参与平台，但某些政府门户网站的 “民意征集专栏”没能真正成为政府对一些项目、决策的意见征集和回应渠道，却成为政府表现政绩的摆设和应付电子政务评估检查的形象工程，使较为健全的网络参政议政平台被决策部门有意无意地排斥在决策体制之外。究其原因还是相关决策部门领导缺乏对网络民意的正确认知，决策过程仍是 “闭门造车”，排斥与民众的互动和意见交流，缺乏法治思维，不善于运用法治方式开展工作。

三、政府回应网络民意的法治化建设

在我国目前政治体制下，完善政府回应网络民意制度建设首先应推进政府回应的法治化建设，建立规范化、程序化及公开、透明、公正的政府回应法律机制。具体应从以下三个方面着手：

第一，加强立法，保证政府网络回应工作有法可依。我国现阶段关于网络参与政府决策回应的相关核心法律缺失，这直接导致政府对公民网络参与的回应活动的具体操作规范没有明确的依据可循。互联网的迅速崛起将人类带入一个全新的信息时代，同时也为政府提出了诸多亟待解决的新课题，其中就包括如何建立健全有关政府网络回应的法律法规体系，以适应新时代公民网络政治参与的要求。党的十八大强调，要加强网络社会管理，推进网络依法规范、有序运行，十八届四中全会通过的《决定》更是将网络列为重点立法领域，强调加强网络立法，完善网络社会管理，规范网络行为，习近平同志在接受美国 《华尔街时报》书面采访时亦强调互联网不是 “法外之地”，同样要讲法治。这些都凸显出政府回应立法的重要性和紧迫性。截止到2014年底，虽然我国已相继出台关于网络和网络空间管理的规范性文件约190个，但对于政府网络回应的立法还存在诸如法律层级较低、约束力不强、核心法律缺失等问题。因此，政府回应的立法要从两个方面入手，一方面要提高立法层次，尽快出台具有普遍约束力的网络管理法律和相配套的行政法规，细化回应时效、回应程序、回应方式、回应内容、回应结果、回应监督的具体行为规范，强化对政府网络回应失职的法律责任追究；另一方面，要严格遵循网络回应的立法原则，一是坚持回应时效原则，即政府应在合理时间内回应。二是坚持回应内容针对性原则，即政府的回应不能顾左右而言他，回避主要矛盾，而应实事求是，切中要害。三是坚持回应方式公开透明原则，政府可以通过各种方式，如网站、报纸、电视、新闻发言人等方式公开透明回应网络民意。四是坚持回应效力权威性原则，政府回应是政府公信力的体现，不能朝令夕改。

第二，加强政府网络回应的执法保障。网络的勃兴以及网络不当行为的存在促使政府网络管理权限的产生。我国公民的参与权和知情权均受到宪法和法律的保护，法律在尊重公民正当参与权、知情权等权利的同时，也应对公民的参与渠道、参与形式和言论表达的方式内容等方面给予规范，政府网络回应质量的提升，是以公民网络参与的高质量为前提的。对于一些网民恶意散布谣言、混淆视听、侵害他人权益、危害国家安全的违法行为应依法追责，为公民参与政府决策创造良好的网络环境。但正如孟德斯鸠所言， “一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。”⑨网络的发展对传统的政府管理行为模式提出了挑战，一些地方政府及其工作人员滥用职权，限制网络民意表达的情况时有发生，政府网络回应的执法保障要从政府行使网络管理行政权的法律依据、程序和方法、内容、对象、效力等方面对政府网络管理行为进行规制，既要保障政府的网络管理职能，又要约束政府违法行政压制网络民意的行为。

第三，建立政府网络回应的司法保障机制。“无救济即无权利”，公民权益受到侵害有获得司法救济的权利是现代民主法治国家的基本特征。应建立完善的政府网络回应司法保障机制，通过立法明确规定政府回应法律责任追究的主体、客体和范围以及相对应的执行细则，确保权责对应、有责必究。一方面，应建立政府回应法律责任追究机制。政府作为回应主体必须依法将公民参与引入到公共治理的活动过程中，保障公民合法的网络政治参与行为不受公共权力的任意干预，并积极主动对社会公众的利益诉求和意愿给予及时、有效地回应，对于被社会大众关注的重大舆论事件或公民自愿表达的合理诉求，政府没有给予回应的，应当承担相应责任，在法律框架内追究相关责任；另一方面，从司法诉讼制度上完善相应政府责任追究机制。2014年11月，全国人大常委会通过了关于修改行政诉讼法的决定，修改后的行政诉讼法扩大了行政诉讼受案范围，明确规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。当法律、法规等规范性文件规定了政府回应义务时，如信息公开，公民可以就政府不回应、不公开等行为提起诉讼，法院应该受理。

注释：

① ［美］格罗弗·斯塔林： 《公共部门管理》，陈宪等译，上海译文出版社2003年版，第132页。

② 俞可平： 《治理与善治》，社会科学文献出版社2000版，第12页。

③ ［美］约翰·克莱顿·托马斯： 《公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略》，中国人民大学出版社2004年版，第12页。

④ ［美］查尔斯·泰勒： 《公民与国家之间的距离》，载汪晖、陈燕谷主编： 《文化与公共性》，生活·读书·新知三联书店2005年版，第199页

⑤ 王四新： 《表达自由——原理与应用》，中国传媒大学出版社2008年版，第187页。

⑥ “群体极化”这一概念是由美国芝加哥大学法学院和政治系KarIN·Llewellyn法哲学讲座教授凯斯·桑斯坦在其著作 《网络共和国——网络社会中的民主问题》中提出的，他指出： “群体极化的定义极其简单，团队成员一开始即有某种偏向，在商议之后，人们朝着偏向的方向继续移动，最后形成极端的观点。”

⑦ 2013年9月2日，中纪委监察部网站正式开通，英文域名为www.ccdi.gov.cn，网站接受网络信访举报，首页显著位置设置12388网络举报板块，方便群众顺畅、安全地举报监督。

⑧ 蔡立东： 《闲置国有建设用地使用权收回制度的司法实证研究》， 《法商研究》，2014年第3期。

⑨ ［法］孟德斯鸠： 《论法的精神》上册，张雁深译，商务印书馆1982年版，第154页。