践行“两山”重要思想着力构建生态文明建设财税政策扶持体系

■姜传鸽/文

践行“两山”重要思想着力构建生态文明建设财税政策扶持体系

■姜传鸽/文

浙江境内“七山一水两分田”。面对日益趋紧的资源环境约束，如何正确处理好生态保护与经济发展的关系，走出一条符合浙江实际的生态文明发展之路，显得尤为迫切。近年来，省财政部门积极贯彻落实“绿水青山就是金山银山”重要思想，着力推改革、抓政策、加投入，充分发挥财政引导、支撑和保障作用，努力构建生态文明建设财税政策扶持体系，助力“两富”“两美”浙江建设。

一、落实“两山”重要思想的财税实践

（一）强化四项举措，夯实生态保护财力基础

一是财政体制上适当倾斜照顾。在财政体制上向生态保护重点区域的市县倾斜，增加其地方可用财力，给予地方财政收入增量免交或减免政策。2008年以来，建立转移支付分类分档制度，给予财政困难地区最高类别、档次，使专项转移支付分配进一步倾斜，促进这些地区各项经济社会事业快速发展。二是建立县级基本财力保障机制。实施了激励与约束相结合的财政奖补政策，以及均衡性转移支付、市县运行与发展补助、县级基本财力保障补助等，较好地增强了财政困难地区提供基本公共服务的能力。三是逐步完善政策扶持体系。2011年起，在原有转移支付补助力度不减的基础上，省财政每年筹措一定资金，对泰顺、文成等12个县给予特别扶持。2013年以来，省财政每年安排山区经济发展专项资金10亿元，重点支持优化山区发展环境，促进生态经济发展。四是加大生态保护资金投入。通过盘活存量资金、整合专项资金、压缩三公经费等方式，逐步加大生态环境保护、水环境保护、生态公益林、农村环境整治等生态环保投入。

（二）实施四项政策，强化绿色发展正确导向

一是实行营业税增收省分成返还奖励政策。2008年以来，实行营业税增收省分成返还奖励政策，对市县营业税当年增收省分成部分予以返还奖励，引导大力发展服务业，推动各地经济发展方式转变。二是实施省级产业集聚区财政奖补政策。2011年以来，实施省级产业集聚区财政奖补政策，对集聚区内符合条件企业的相关税收，按照有关规定给予地方奖励性补助，引导各地大力发展战略性新兴产业、先进制造业、高新技术产业和现代服务业。三是实施经济发展考核奖励政策。从2012年起，实施吸引“浙商回归”、加快“腾笼换鸟”、促进有效投资考核奖励政策，将节能减排、淘汰落后产能等因素作为重要的考核指标，引导各地树立正确的发展理念，推进产业转型升级和经济发展方式转变。四是实施省级重点生态功能区财政政策。为支持开化、淳安两县开展重点生态功能区示范区建设试点，给予享受省对县财政体制一类一档财政政策，实行工业税收收入保基数、保增长政策，并且每年安排重点生态功能区示范区建设试点资金，支持率先成为“绿水青山就是金山银山”的实践样板。

（三）创新四项改革，完善生态建设激励机制

一是建立健全生态补偿机制。为推进生态文明建设和污染减排工作，促进生态环保和经济社会的协调发展，2007年起，建立健全生态环境保护补偿机制，以“林、水、气”等反映区域生态环境质量的基本要素作为分配依据，全面实施生态环保财力转移支付。二是建立转移支付绩效考核机制。加强省对财政困难地区财政补助资金绩效考核管理，把反映生态保护成效的林、水、气等因素作为重要考核指标并赋予较高权重分值，将绩效考核结果与省补助奖惩挂钩，实行有奖有罚，建立有利于促进市县加快科学发展的激励约束机制。三是建立生态环境财政奖惩机制。为强化生态激励与环境责任相统一，出台实施生态环境财政奖惩政策，2014年起，对开化、淳安县每年排放的化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物，由省财政按每吨一定额度收缴；对其出境水水质、森林覆盖率、林木蓄积量，按年度变化情况，给予奖励或处罚。四是建立与主要污染物排放总量挂钩财政收费制度。从2015年起，在全省各地全面推行与污染物排放总量挂钩的财政收费制度，对各地每年排放的主要污染物实行定额收缴，努力强化各级政府环境保护责任，加大治污减排力度。

二、进一步深化“两山”重要思想的认识

近年来浙江生态文明建设取得了较好成效，但仍面临着一些矛盾与问题，有待于我们深化对“绿水青山就是金山银山”科学论断的认识，树立正确理念，以更好地发挥财政职能作用。

一是强化发展理念。“绿水青山”不仅是我们赖以生存的基础和前提，也是重要的“生产力”。保护好“绿水青山”就是保护生产力，照样可以创造经济效益。要努力发挥财税政策导向作用，引导各地从长远的眼光看待“绿水青山”的价值和效用，努力挖掘生态资源，发挥生态优势，实现由“绿水青山”向“金山银山”转化。

二是强化民生理念。习总书记指出“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。”随着生态环境在群众生活幸福指数中的地位日益凸显，保护好“绿水青山”，已不再是单纯的环境问题。财政部门也要转变观念、顺势而为，将生态投入作为一项重要的民生投入，创新投入方式，提高资金绩效，使老百姓切身感受到实惠和好处。

三是强化均衡理念。由于生态环境所具有的外部性，在推进“绿水青山就是金山银山”的实践过程中，需要合理运用各种财税手段予以调节和引导，并对承担生态保护责任的重点区域因牺牲发展经济机会而给予补偿，发挥转移支付的均衡功能，提高全省基本公共服务均等化水平，为更好地推进生态文明建设提供支撑。

三、下一步主要举措

作为政府宏观调控的重要手段，推进生态文明建设离不开财税政策的扶持。下一步必须要紧紧围绕省委、省政府的战略部署，进一步加大改革创新力度，挖掘政策扶持空间，建立经济发展与生态环境良好循环的财税引导机制，着力推动“绿水青山”真正成为浙江可持续发展的“摇钱树”“聚宝盆”。

（一）完善财政体制机制，强化生态发展支撑

根据“两山”重要思想以及省委、省政府推进淳安等26县加快发展的部署，完善现行省对市县财政体制，确保26县摘帽不摘政策，进一步推动26县全面走上绿色发展、生态富民、科学跨越的路子。逐步推进转移支付制度改革，提高转移支付系数与市县财政经济发展的匹配度，并优化激励与约束相结合的财政奖补政策，引导26县优化产业结构，加快绿色发展。完善区域统筹发展激励奖补政策，进一步提高设区市资金分配的主动权，引导向财政困难县倾斜，以市域内统筹发展推动全省区域统筹发展。加强财政奖惩机制建设，完善考核指标体系，提高反映“两山”重要思想的考核指标的科学性和完整性，进一步发挥考核奖惩的指挥棒作用。

（二）强化主体功能定位，促进开发保护并重

全面落实主体功能区规划，加强财政体制与政策的创新和完善，推动利益协调机制建设，助推实现主体功能区的功能定位和发展要求。完善财政转移支付和补偿措施，加大对发展重点主要转向生态建设和环境保护的限制、禁止开发区域的补助力度，使生活在不同功能区的人民群众在保护生态的同时，能享受大体相同的基本公共服务。完善资源合理配置的财税引导机制，促使资源要素合理流向目标功能区，研究落实推进各功能区人口合理流动的财政扶持政策，推动各功能区发展目标的实现。借助财政政策杠杆，建立面向各类功能区地方政府的财政激励约束机制，实施奖罚措施，促进区域生态保护和资源有序开发。

（三）创新财政投入机制，积极打造绿色经济

创新财政支持经济发展方式，实施产业基金市场化运作，放大政府投入效应，重点投向信息经济、环保、健康、旅游、时尚、金融、高端装备制造等七大产业和农业农村发展，引导资源要素向资源节约型、环境友好型领域集聚。健全省级产业集聚区发展财政引导和扶持模式，完善财政引导“腾笼换鸟”新机制，切实提高资源配置效率，优化经济发展质量。积极落实小城市培育、特色小镇创建等财政扶持政策，引导山区县加快现代服务业发展，支持打造风情小镇、农家乐经济、旅游休闲产业以及特色街区等经济增长亮点，增长生态经济“造血”功能。加大生态环保资金投入，推进资金清理整合，优化资金扶持方向，增强地方政府财政统筹能力，提高财政政策扶持合力。

（作者单位：浙江省财政厅）