治理理论视角下我国农村社区管理体制创新研究

胡文秀，李 壮

（1.华中师范大学 政治学研究院，湖北 武汉430079；2.华中师范大学 中国农村研究院，湖北 武汉430079）

农村社区是国家治理的基本单元。自2001年开展农村社区建设试点以来，新型农村社区如雨后春笋般在全国范围内建成。2006年，党的十六届六中全会首次完整地提出了“农村社区建设”的概念，以及推进农村社区建设的具体规划，并对农村社区的性质及任务作了明确规定，即“把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”。从目前学术界的观察与研究中，可以发现农村社区建设重视社区基础设施建设，而忽视社区管理体制的现代化。“逼民上楼”“恶人治村”“自治空转”等问题考验着新时期农村社区管理体制——乡政村治的合理性。已有研究从乡镇权力、税费改革、农民政治参与、乡村社会等角度出发，认为当前以乡政村治为特征的农村社区管理体制效能低，其原因归纳为四个方面：一是作为国家基层政权的乡镇以直接行政管理代替村民自治；二是税费改革致使农村治理资源空虚；三是农民政治参与程度低导致村庄治理民主化低；四是村庄社会分化导致公共事务合作困难。［1-5］笔者认为，以上研究只是就当前社会因素的分析，而缺少对我国农村社区管理体制变迁的历史和结构的思考。因为农村社区治理的转型受到社会传统、历史制度与国家治理的制约。基于此，本文拟通过梳理我国农村社区管理体制的变迁历程，探究农村社区管理与国家治理的互动逻辑，同时在城镇化和新农村建设的背景下，借鉴治理理论资源，剖析新时期农村社区管理体制的困境，探索农村社区管理体制的创新路径，实现公共事务的有效治理。

一、我国农村社区管理体制的历史演进

农村社区管理体制是指农村社区管理的组织体系及运行机制。它具体由农村社区组织的组织结构、职责划分、管理方式、运行机制和工作制度等组成。农村社区管理体制是一个历史性概念，其内涵和外延均随着社会经济条件的变化而变化。从封建专制时代延续到当代，在国家的政治统治和社会管理的制度变迁背景中，农村社区内外的关系格局不断地进行调整和重组，衍生出不同的社区管理体制。

（一）乡绅治理：一种原生型治理逻辑

在漫长的传统社会中，我国是一个幅员辽阔、人口众多、小农经济为主的大国。由于有限的财政资源和低效率的信息沟通，我国古代治理呈现空间性的断裂：一方面，实行高度的中央集权统治，拥有庞大的官僚集团和体系，却难以直接统治乡村，即“皇权不下县”；另一方面，乡村公共事务不受当权者重视，造成“从县衙到每户的家门口之间国家管理的真空地带”。［6］国家与农民之间只有赋税徭役的关联。我国传统的乡村治理表现为一种基于血缘关系或荣誉传统的原生型治理逻辑，儒家文化的教化促使这种逻辑内化为乡民的伦理道德，因此有名望的乡绅自然成为治理主体，在熟人社会按照固有社会原则治理，这造就了我国精英政治传统以及政治参与积极性低的特征，为村民自治的实施埋下不成熟的民主基因。

（二）“经纪人”管理：一种掠夺性治理倾向

从清末到新中国成立之前，地方出现军阀割据的局面，中央未形成统一的权威。为了增收赋税和劳役，国家权力强制性地从县一级下沉到乡一级，试图实现政治权力对乡村社会的渗透。原有的乡村精英不堪日益加重的税费摊派任务，不愿与民为敌。因此在民国很长一段时期，乡村地痞、流氓和土豪劣绅迅速与保甲势力相融合，履行税收和公共管理职能，成为农村社区的实际统治者，形成“经纪人”管理。这些土豪劣绅既以国家政权的名义向乡民征收超额赋税和劳役，又巧取豪夺、中饱私囊，随意压迫乡民，造成国家政权的“内卷化”①“内卷化”概念的最早提出者是美国人类学家吉尔兹，又被译为“过密化”。吉尔兹在分析印度尼西亚农业经济时，用“内卷化”概念说明“一种社会或文化模式在某一发展阶段达到一种确定的形式后，便停滞不前或无法转化为另一种高级模式的现象”。黄宗智在《长江三角洲小农家庭与乡村发展》中，把“内卷化”这一概念用于中国经济发展与社会变迁的研究，称没有发展的增长即“内卷化”。而杜赞奇在《文化、权力与国家——1900～1949的华北》中，借用“内卷化”的概念说明乡村“赢利性经纪”对国家政权的负面影响。和乡村社会矛盾的激化，最终蜕变为“赢利型经纪”②杜赞奇提出的“赢利型经纪”，主要形容那些被国家利用，但却没有合法收入的机构和职员，他们表面上代表国家，但并没有纳入国家官僚体系中；他们名义上维护乡村社会稳定，但却以权力欺压剥削农民。所以也可以用“贪婪经纪”或“掠夺经纪”形容他们。参见：［美］杜赞奇.文化，权力与国家：1900～1942年的华北农村［M］.王福明，译.南京：江苏人民出版社，1996.。

在此阶段，国家对乡村资源的掠夺，不仅使国家治理成本急剧扩大，又使乡村社会利益主体之间的冲突越来越激烈，没有实现农村社区发展和资源提取的目的。

（三）队社体制：一种建构型治理体系

从1958年人民公社在全国范围内广泛成立到1983年人民公社解体，人民公社体制在我国延续了25年之久。人民公社制度的推广施行，在我国农村的发展过程中打下了深深的烙印。直到今天，在我国各农村社区的权力结构、组织体制和治理过程中，仍能看到公社的影子。

1962年《农村人民公社条例》中确立了“三级所有，队为基础”的治理模式，即实行以生产队为基本核算单位的公社管理委员会、生产大队和生产队三级集体所有的“政社合一”体制。在该体制下，公社既承担着一级国家政权组织的行政职能，同时也担负着集体经济组织的作用。乡村的一切权力集中于国家，国家通过计划经济体制垄断所有权力与资源。这种“国家全能主义模式”的治理体系实现了国家权力在基层社会的延伸，农村全部事务（包括个人生活事务）由国家介入，呈现高度行政化的特点。虽然这种建构型的治理体系能够将“分散的马铃薯”式的农民组织起来，具有强大的动员能力和社会整合能力，但加大了国家控制社会的成本，加深了农民对国家政权的不满。

（四）乡政村治：一种制度关联型治理分化

十一届三中全会以后，人民公社体制迅速瓦解，逐步建立起以“大包干”为主要形式的家庭联产承包责任制，生产大队和生产队两级基层组织失去了其原有职能，农村社区成为国家治理的“真空地带”，出现一定程度的无序和混乱状态。为了填补国家权力退出农村社区后的治理缺位，在国家制度供给和农民自发创造的双向推动下，“乡政村治”治理体系渐成。农村社区管理体制相应地从“政社合一”过渡到“政社分开”。

在“乡政村治”体制下，国家与农村社区之间的关系不再是领导与被领导的权力关系，而是指导-协作关系；村委会与村民之间的关系不再是强制性的行政关系，而是选举-授权关系；国家与农民之间的关系不再是直接的管控与命令，而是倡导-自愿关系。村委会在国家与农民之间发挥桥梁的作用，征缴税收、计划生育等各项任务指标的完成，更多地依靠村组织（包括村委会和村党支部）中介来完成。

“乡政村治”模式是在全能主义治理模式在乡村社会退出之后，通过国家政权对农民自我管理公共事务的支持和确认，将分散的农民吸纳到国家体制之中，达到国家管理与村民自治的协调。［7］因此可以将之概括为制度关联型的治理分化。

在梳理了历史上的农村社区管理体制后，不难发现：我国农村社区管理体制变迁受制于整个国家的经济社会发展程度及其管理体制。现阶段城镇化与新农村建设势必改变国家与农村之间的关系格局，农村社区管理体制还将继续变革。

二、现阶段我国农村社区管理体制面临的问题

（一）制度脱嵌：社区管理的组织体系不完备

改革开放以来，我国农村社区组织快速发展，组织规模和数量不断扩大。但与发达国家相比，农民的组织化程度远远不够，社区管理的组织体系建设比较滞后，还不能提供有效的公共服务。主要表现为：一是作为正式社区自治组织——村民委员会，自治能力较弱，对乡镇政府有较强的依附性；二是农民原子化严重，当发生利益冲突时，农民往往处在利益格局中“无助的角落”，没有能力和胆量进行自我保护；三是民间自发的非营利性组织在农村发展缓慢，不能与村委会通过一定的机制进行有效地合作，从而为农民提供所需的公共服务和公共产品。

造成农村社区管理的组织体系滞后的原因是多方面的。第一，从传统因素上讲，农民就像“一堆分散的马铃薯”，缺少自主地建立契约化组织的传统。在传统的农村社区，农民守着自己有限的土地，尽管存在范围有限的商品经济，但几乎都过着自给自足的生活。农民之间的联系主要限于血缘，很少通过结社表达自己的利益诉求。第二，从政治体制上讲，一方面村委会与村党支部之间的职能定位模糊，虽然村委会是村民自治组织，对村民直接负责，实际过程中往往是村党支部掌握社区事务的最高决策权，架空了村委会的作用，另一方面村委会异化为乡镇政府的办事机构，成为乡镇政府的“一条腿”，行使部分政府性质的职能，村委会的角色陷入“尴尬”。第三，从经济因素上讲，家庭联产承包责任制的施行使农民获得自主的生产经营权，激发了农民的发展积极性，农民政治参与的动力被个人创业、个体发展的热情瓦解。

（二）模糊治理：参与社区管理的各主体职、权、责界限不清

除了社区管理组织体系不完备的问题，现有的农村社区管理体制存在的另一个突出问题，即社区管理主体之间职、责、权界限很不清晰。

首先，体现在村委会与乡镇政府“上下级的支配”关系上，村民自治组织行政化严重。2010年新修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》，规定乡镇政府与村委会的关系不再是上下级的行政隶属关系，而是—种“指导-协助”关系。但在实际运作中，一方面乡镇政府沿袭计划经济体制下的思维，将农村社区看做传统“单位”的替代物，把一部分政府职能（主要指税收、计划生育、社区治安等行政性职能，以及教育、卫生、农村基础设施等社会服务性职能）摊派给农村社区，村委会成了国家政权在乡村的“一条腿”；另一方面，对于村委会来说，村干部实际上成为乡镇政府的行政工具，而无暇处理村庄公共事务，这使村民委员会远离其“自治”属性，村民自治功能弱化。

其次，体现在村“两委”的关系上，村“两委”关系不协调。农村实际存在两个具有不同权力来源的村治组织，即村党支部和村委会，习惯上统称为“两委”。正因为权力来源不同，法律赋予前者为政治领导核心，后者为自治事务中心。现阶段，由于党的文件和国家法律对于双方职能界定不清，村“两委”在实际的运作过程中，往往职能交叉、权力关系无序、利益冲突、沟通不畅。

再次，体现在村委会和村集体经济组织的职能关系上，村民委员会与集体经济组织往往“合二为一”。所谓“一套班子，两块牌子”，村民委员会不仅行使村级公共管理的职能，而且还行使村集体经济组织的经营管理职能。

最后，体现在村民和村委会关系上，村民对村委会缺乏信任，政治参与热情低。乡镇政府职能“纵向延伸”渗透到农村社区，村委会主要完成乡镇政府交办的事项。一方面由于村委会的自治权力受到削弱，其在完成“任务”的决策过程不可能做到真正的民主；另一方面村民很少参与村级事务，村民自治沦为村干部自治。

（三）财力匮乏：社区财力支撑体系不合理

农村社区管理与一定的资金支持是分不开的。近年来，国家财政用于农业支出的绝对数额在不断增加，但农业支出在国家财政总支出中的比重在2000～2005年呈下降趋势，总体增幅保持在8%左右。与此同时，从地方财政对农村的支出规模来看，投入也呈逐年下降趋势。2006年农业税取消后，原本财政基础薄弱的乡镇面临着大量的财政赤字负担，机构的正常运转受到阻碍，更不用说为农村社区提供公共服务。对于集体经济较发达的农村社区，村委会可以运用村办企业盈余提供公共服务；对于集体经济欠发达的农村社区，一方面缺乏维系村级组织生存的资源基础，另一方面很难为农民提供有价值的公共服务。农村税费改革后，中央补贴农民直补到户，仍没有解决公共物品供给不足的问题。此外，乡村两级取消收费项目，乡村公共工程和公用事业（如小规模灌溉、道路、水、电、公共卫生）通过“一事一议”的方式解决。这造成两种后果：一是有些县级政府有甩包袱的心理，对村公共工程和公共事业不愿再承担责任；二是农民免税后，认为村公共工程和公共事业应由政府承担，不愿再交钱，这使村缺乏财力为村民办事。［8］

（四）压力型管理：社区管理的运行机制和手段单一

由于《村民委员会组织法》对乡、村两级的权责规定过于笼统，职责界限不清晰，导致乡镇政府将一部分行政事务转嫁给农村社区，一方面对农村社区下达生产指标，强制规定农民生产什么、怎么生产以及达到什么样的指标要求；另一方面运用自身的行政资源和强制性手段“捆绑”村干部，通过一系列的经济考核指标，对村干部进行“调度”。这导致社区管理机制局限于自上而下的“行政支配型”机制。单一行政化的社区管理机制不仅抑制了村自治组织的积极性，又削弱了乡镇行政的效能。

在考察农村社区治理的具体活动过程中，在集体决策方面，村民很少或根本没有机会参与农村发展计划的制定，村民召开会议只是传达政策的手段。同时，由于缺乏持续有效的参与，村民们不理解农村发展规划对他们的生活有什么重要影响。所以，这种被动接受的任务和安排与村民自身利益发生冲突的情况下，往往会引发村民的过激行为。而且，在村民自治实践中，村党委和村委会往往缺乏自我协调的能力，因此，必须经过乡党委、乡政府、甚至县或省来协调，这个被组织的社会成本比自组织的社会成本要高得多。

三、我国农村社区管理体制创新的理论资源与路径分析

（一）农村社区管理体制创新的理论资源：治理理论

进入20世纪90年代以后，在国家及社区公共事务的研究中，治理已成为一个非常时髦的理论范式。由于不同的学者在运用“治理”概念时其理论界定并无一定的标准，其所指往往纷繁复杂。全球治理委员会于1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，其中对治理作出了如下界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。［9］它是使互相冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。从上面的论述我们可以发现，治理的内涵主要有三方面内容：一是行动主体多元化。维护正常社会秩序的权威并非一定来自政府机关，它的主体也不一定是公共的机构。治理理论强调政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。二是治理不是一种正式的制度，而是持续的互动过程。作为一种治理过程，在既定的范围内运用权威维持社会秩序，从而满足公众的需要。治理理论认为，包括政府在内没有一个单独的执行者能够实施它的愿望。治理的新格局使传统的公私界限更模糊，各种传统的组织界限被新型的治理模式所瓦解。三是权力运作机制的变迁。单靠政府自上而下通过制定方针、政策、命令等强制性方式对社会公共事务进行单向度管理的模式被打破，不同组织之间的相互依赖、相互作用和平等协商成为运作机制的主调，治理主要通过民主协商、合作认同等上下互动的方式实现双向度多维合作管理。

总的来说，将治理理论的思路运用到农村社区管理中，意味着多元主体行动模式将取代单一的农村社区管理组织模式，自上而下的单向度的行政权力运作机制将被垂直双向和横向的依赖互动关系所替代，与此同时，乡村之间的资源和信息流动更加畅通；将治理理论的思路运用到农村社区管理中，意味着国家与农民之间关系的和谐发展是社会建设的重要主题，随着社会经济的发展，乡村社会潜在的自主能力和政治影响力有燎原之势，治理理论在农村社区管理体制创新上更加关注如何整合各种合作的机制以及让整个机制发挥更大的效果。在多元主体合作治理的模式中，尽管传统组织形态（如村委会和乡镇机构）的一些权力和功能被其他组织所取代，但传统组织在权力资源和经济资源上仍有一定优势，因而有能力对地方治理施加影响。

（二）我国农村社区管理体制创新的路径选择

1.重构农村社区共同的伦理与价值体系，尊重农民群体的主体性。德国著名社会学家费迪南德·滕尼斯在《社区与社会》中提出“社区”概念的本义，即社区是指那些有着相同价值取向、人口同质性较强的社会共同体，其体现的人际关系是—种亲密无间、守望相助、服从权威且具有共同信仰和共同风俗习惯的人际关系，这种共同体关系不是社会分工的结果，而是由传统的血缘、地缘和文化等自然造成的；这种共同体的外延主要限于传统的乡村社区。当前，以推动“社会幸福”为目标的新农村建设，应该在提升乡村经济发展能力的基础上，重构农村社区共同的伦理与价值体系，尊重农民的主体性，保留传统的社区文化特色。

2.理顺参与社区管理的各主体职、权、责界限，构建良性互动的关系。首先，转变乡镇政府职能，弱化行政管治。在现有的社区管理体制中，乡镇政府主要体现为一种“全能管治”型的治理模式，乡镇政府以干预控制为手段，对农村社区的政治、经济、文化、社会事务全面渗透。这造成的直接后果是：乡镇政府的职能扩张和村民自治组织的职能萎缩。乡镇政府在制度上“侵犯”村民自治的“自我管理、自我教育、自我监督、自我服务”，违背了村民自治制度设计的初衷，致使村民自治几乎流于形式。在农村社区管理体制创新过程中，乡镇政府体制改革和乡镇政府职能转变是应有之义。要转变乡镇政府的“汲取”职能为“给予”职能，进一步规范“乡政”和“村治”的权力运作关系，实现乡镇政府从“管治型政府”向“服务型政府”转变：第一，改革县乡财政体制，给予乡镇政府一定的财政自主权，激发乡镇干部的积极性，提高乡镇政府提供公共服务的能力和水平；第二，改革乡镇政府机构，裁剪冗余，减少职能交叉，提高乡镇政府行政效率；第三，改进乡镇政府的考核和激励机制，为乡镇政府的职能转变打好基础，积极转变思维，改进乡镇的公共服务方式，促使乡镇政府向“服务型政府”的转型。其次，明确“两委”权责，调试“两委”关系。在广大农村地区，基层政党组织和村民自治组织属于两个不同的组织系统，一个是政治系统，一个是社会系统，权力来源不同的村党支部和村民委员会之间的不和谐、不协调的现象普遍发生。究其原因主要是村支“两委”的权责关系在制度上规定得过于模糊，在实际过程中不仅不好操作，而且还会出现职能交叉，这也是村支“两委”矛盾产生的制度根源。因此，调适村支“两委”关系，实现村庄体制内精英之间的良性互动，要从制度层面加强和完善。明确划分“两委”之间的权限和职能，减少治理上的“冲突点”。从管理学意义上讲，管理主体之间的权限、职能规定得越清晰具体，管理效果越好；如果管理主体之间的权责界限模糊、职能交叉，不仅不会减少利益冲突，而且还会削弱管理效能。最后，确认村民自治权主体地位，提高村民的政治参与。根据我国的《村民委员会组织法》规定，行使自治权的主体是全体村民，每个村民都享有参与村庄公共事务的民主权利，村民与村委会之间是法律授权关系，村委员会所拥有的职权必须依照法律规定的程序行使，同时接受村民监督。但在实际运作过程中，村委会的权力往往集中在“村官”等少数精英手中，“村官”主导的村庄公共资源的配置和村庄公共权力的运作使得村民表现出政治无力感。村民自治的实质是“放权到民”而不是“放权到村”。走出村民自治的误区必须要确认村民自治权主体地位，明确村民与村委会之间是法律授权关系，村委会要接受村民监督。

3.构建多元化的农村社区筹资模式，加快农村社区管理体制创新的进程。事实证明，“在农村社区建设中，实际上只有政府部门单渠道的财政资源投入，严重制约着农村社区建设的进程”。［10］因此，应当立足现实，为加快农村社区管理体制创新的进程，构建多元化的农村社区筹资模式。首先，中央政府要增加农村社区建设的投入。在新农村建设的背景下，需要在中央层面确保全国范围内公共产品和公共服务的供给资金，限制城乡差距；其次，地方政府要保障本地区公共产品投资。地方政府在中央承担的基本公共服务供给之外，可以根据自身的财政收入状况，适当提高供给标准，发展适合本地实际的一些公共服务项目；最后，农村社区自身要鼓励社会共同投资。农村社区可以通过村集体的土地收益和村镇周边村办企业等经济体的投资，形成社会投资的组织和机制。

4.创新“自上而下”的管理机制和手段，发挥社区内外部力量的积极性。“自上而下”单一的管理机制和手段主要是通过政府发挥主导作用，高度行政化的管理体制在治理农村社区时，能够发挥集中力量办大事的优势。但是它的弊端也很明显，往往会中止或割断农村社区内部的农民之间的有机联系，这在一定程度上抑制了村民参加社区事务的主动性和积极性。创新“自上而下”的管理机制和手段，发挥社区内外部力量的积极性，要建构内外互动的社区管理体制。新型的社区管理体制重在发挥政府、社区组织、民间组织以及村民的积极性，共同推动良性的社区治理。因此，既要培育农村社区居民“自立、互助、合作”精神，又需要政府根据农村社区管理体制运行的实际情况在不同阶段、不同地区进行不同程度的介入，弥补农村社区自治力量的不足，从而形成政府主导、社会协同、民众参与的新型农村社区管理体制。

［1］党国英.中国乡村民主政治能走多远［J］.中国国情国力，1993（3）：5-7.

［2］沈延生.村政的兴衰与重建［J］.战略与管理，1998（6）：1-34.

［3］汪小红.异化与矫正：村民自治制度的政治社会学思考［J］.社会工作：理论版，2009（3）：13-16.

［4］刘勇华.村民自治权的异化与治理［J］.新闻天地：论文版，2009（7）：24-25.

［5］冯仁.村民自治走进了死胡同［J］.理论与改革，2011（1）：134-136.

［6］费孝通.乡土中国［M］.北京：三联书店，1985.

［7］徐勇.国家整合与社会主义新农村建设［J］.社会主义研究，2006（1）：3-7.

［8］徐勇.乡村治理与中国政治［M］.北京：中国社会科学出版社，2003.

［9］联合国全球治理委员会.我们的全球伙伴关系［M］.香港：牛津大学出版社，1995.

［10］许远旺.社区重建中的基层治理转型——兼论中国农村社区建设的生成逻辑［J］.人文杂志，2010（4）：171-179.