行政案例指导制度：问题、出路与展望

2015-10-16钱文杰程丹丹

闽台关系研究 2015年3期

钱文杰，程丹丹

（1.浙江工商大学法学院，浙江杭州310018；2.东南大学法学院，江苏南京211189）

在全球法治一体化进程中，英美和大陆两大法系间的交流日益密切，取长补短之势正盛。我国司法改革实践中指导性案例的研究如火如荼，最高法、最高检自上而下推动的指导案例实践，充分发挥着案例的校正功能、辐射功能、宣示功能、指导功能，确保司法的公平正义。放眼行政执法领域，河南、辽宁和湖南等地纷纷尝试、探索行政案例指导的具体构建，但在具体路径选择中却有诸多不同，诸如基础理论的构建、遴选标准的明确、参照适用的规范等问题亟需解决。

一、问题的提出：规制行政裁量能否适用行政案例指导制度

现代公共行政的精髓是裁量，而行政法学研究的中心任务则是如何通过法治规制行政裁量。行政案例指导制度的调控模式，能否对行政裁量进行有效规制，众说纷纭。

（一）案例指导制度的背景

案例指导制度的价值基础在于追求实质公平、正义，解决“同案异判”①“同案异判”是指案件事实情节与法律构成相同或相类似，具体的法律适用与处理结果严重不一致情形。德沃金认为司法确定性应理解为“唯一正解”，即在所有案件中，包括疑难案件，在案件事实相同的清况下根据相同的法律规范，都应当得到唯一正解。问题。对案例指导制度的研究与实践最早集中于我国司法改革领域，从1985年起最高人民法院基于审判监督职能发挥的必要性，发布典型案例供各级人民法院借鉴、学习。2005年最高人民法院发布了《人民法院第二个五年改革纲要（2004～2008）》（以下简称“纲要”），纲要中明确指出建立和完善案例指导制度，推动司法案例指导制度新发展。①《人民法院第二个五年改革纲要（2004～2008）》第13条：“建立和完善案例指导制度，重视指导性案例在统一法律适用标准、指导下级法院审判工作、丰富和发展法学理论等方面的作用。最高人民法院制定关于案例指导制度的规范性文件，规定指导性案例的编选标准、编选程序、发布方式、指导规则等。”2010年，最高人民检察院和最高人民法院先后通过并颁布了《关于案例指导工作的规定》并先后发布了第一批指导性案例，这些举措都是我国司法案例指导制度建设中的有益探索，标志着我国案例指导制度的初步形成。

行政有别于司法，其缘起于管理，落脚于服务的功能定位决定了行政领域的复杂、多变，“同案异判”的现象更为严重。功能主义的价值追求立场下，建立健全行政裁量权基准制度成为防止行政裁量失控的“秘药良方”，而行政案例指导制度俨然成为规制行政裁量的新方法。

（二）行政案例指导制度的内涵

行政案例指导制度作为伴随新一轮司法改革下的新生事物，对其内涵和性质的界定不一。笔者认为：行政案例指导制度，既不同于普通法系国家以司法判例作为主要法律渊源的“判例法”或“判例制度”，也不同于我国司法实践中具有一定参考、借鉴价值的司法案例指导制度。行政案例指导制度是在行政执法过程中发挥作用的，行政机关通过选择典型案例裁决作为先例，旨在为行政主体行使行政职权、自由裁量时提供借鉴和参考依据，在遇类似执法情形时，能够为其法律适用及情节裁量等提供样本参考，防止显失公正的“同案异判”情形发生，提升执法的统一性。行政案例指导制度的核心要义则是对先例中的法律精髓（法理）的灵活式理解与运用，而非教条式的墨守成规，通过对典型指导案例背后执法理念、法律适用、裁量情节等具体考量，保证行政正义的实现。

（三）行政案例指导制度面临的挑战

在对行政裁量规制路径的探讨中，目前学界研究的热点和焦点是明确裁量基准的控制模式，这对于案例指导制度的引入形成了障碍：

1.行政案例指导的“遵循先例”与行政权能的“上令下行”相冲突。“科层式”的行政权能本质要求是“上令下行”，而案例指导制度要求执法部门、人员在价值中立的前提下适用典型案例，这必然要求行政主体的客观公正，摒弃行政级别束缚。领导与服从的行政机制严重影响行政执法部门和执法人员的执法的独立性。在这种矛盾冲突之下，二者的兼容、适应问题值得深究。

2.行政案例指导的机会成本与行政权能的效率价值不适应。行政案例指导制度的原始价值、目标在于防范过度扩张的行政裁量权，避免出现显失公正的“同案异判”执法情形。但是在理论、实务部门的行政裁量规制探索中，裁量基准规制备受推崇。裁量基准更是被比作是沟通普遍性法律与个案裁量之间的桥梁，通过作为裁量基准的行政规则，防止行政裁量中的“同案异判”和违反平等对待而对个案实质正义的损害，有效的实现行政机关的自我约束。［1］而且从实践中运行裁量基准效果的反馈来看，只要裁量基准的设定科学，运行合理，应该就能满足在行政裁量的规范性与能动性、羁束与裁量之间平衡的要求。［2］由此可见，科学合理的裁量基准已经能够满足规制裁量的需求，再引入行政案例指导的价值略显不足，实质造成机会成本增加。与此同时，行政执法易变性、灵活性的天然属性下加大了典型指导案例的淘汰、更新成本，这与行政职权的效率性价值追求相悖。

3.行政案例指导制度理论框架与学术研究相脱节。基于思想是行动之先导，理论是实践之指南的原理要求下，行政案例指导的推广、运用应当具备较为完备的理论支撑。但就学界研究现状而言，大多集中于司法实践中的案例指导探讨。相比较而言，对于行政执法领域的案例指导制度关注、研究甚少，笔者在各主要文献搜索引擎输入“行政”“案例指导”等关键词搜索后，只能获取12篇有关行政执法案例指导制度的研究文献，且大多停留在论证行政案例指导制度的“正当性”“法律地位”等，亦或是某些特定领域内（如卫生医疗）的行政案例指导探讨，缺乏系统化的行政案例指导制度的论证与构建，致使实践中行政案例指导制度统一化不足，具体的执行、贯彻、落实难度增大。

二、现实的回应：兼具理论正当性与实践可行性的行政案例指导制度

在追求社会实质公平正义，实现行政法治目标要求下，充分保障行政裁量权的同时，对行政裁量权的规制凸显紧迫性，行政案例指导制度的构建与完善能够实现理论正当与实践可行的高度统一。

（一）理论正当性

1.行政案例指导制度的灵活运用，能够有效克服成文法的僵化滞后。行政执法领域之宽泛、情况之复杂的先天性势必造成行政执法的灵活多变。实践中不同的法律事实、新型的法律关系之挑战与现阶段执法队伍素质不高的矛盾，相对稳定的行政法律规范的滞后性阻碍行政执法具体操作的落实。面对不断进步的社会，简单、教条、机械的遵循法律法规显然违背法治初衷。

裁量基准是指行政执法部门根据使用规则确定并实施的行政执法具体标准①国务院法制办在2009年10月下发的《关于规范行政裁量权的指导意见》中首次对行政裁量基准给出准确定义。，其实质是将法律规范预先的裁量范围加以细化，并设置相对固定的具体判断标准。裁量基准本身仍属规范依据范畴，实践中仍旧存在裁量基准的“过犹”与“不及”之挑战，阻碍裁量基准的最大功效发挥。行政案例指导制度，作为一种实践补充，运用具体案例、情节等实践要素，克服法律的稳定性、滞后性与社会生活的灵活多变之间的矛盾，有利于最大限度的规制行政裁量。

2.行政案例指导制度的执法约束，有助于实现行政法治。案例指导制度的设立初衷是在行政裁量大爆炸时代中，通过典型案例的指导、参照适用，约束过分自由的行政执法。行政案例指导在实践中的参照适用、说明理由等程序性要求下，既符合行政法治的程序性价值追求，又能避免各层次、各地域不同执法人员基于自身素质、能力高低而造成的对同一案件的不同理解和处理，一定程度上限制行政执法人员自由裁量的过分扩张。因此，行政案例指导制度对于保障行政执法统一适用法律、避免“同案异判”的功能显著。

行政案例指导制度要求典型指导案例的公开发布，确保各参与方的行政知情权。与此同时，作为一种新型的普法宣传教育模式，通过案例指导宣传克服了传统法律宣传的抽象、晦涩、直白等弊端，保障了公民对行政执法的可预测性，更加有利于公民参与行政执法监督，推动行政法治公平正义的实质化。

（二）实践可行性

1.古代“事”“类”等的考察。有学者指出倘若存在司法者在处理案件时参照先前的司法判决，下级法院往往遵循上级法院的判决的做法即认定此为判例法，那么可以得出的是各个国家或民族都不同程度的存在判例法。［3］我国尚且如此，殷商时期就有“有咎比于罚”的原则［4］，历史上的“判例”实践为构建行政案例指导制度提供本土学习资源。纵观封建历代史，春秋战国时期的“事”“类”，秦汉时期的“廷行事”“决事比”②据《睡虎地秦墓竹简》记载，直接规定十余条“廷行事”作为依据（“廷行事”即判案成例），并构成汉代“决事比”的渊源。，晋朝的“故事”与律、令同时施行，唐、宋时期的“法例”“断例”，乃至于明、清时期的《明大诰》《大清律例》等对案例的汇总③明清时期将案提升为条例，又将条例编入法典，成为法典一部分，甚至以例破律，称“定拟罪名，有律轻而例重者，有律严而例宽者，断狱当引例破律”。，充分表现出判例在中国古代法律制度中扮演的重要角色。行政案例指导起步较晚，纵向观察，清代的《钦定大清会典事例》开始以案例的形式记录经皇帝批准且为相关机构及其工作人员所遵循的处理各项事宜的具体办法，这些案例经过一定的立法程序（尤其是皇帝的批准），便上升为相关机构处理同类行政案例的法律准绳。［5］我国古代的案例指导制度实践，尤其是司法案例指导为我国构建现代行政案例指导制度提供民族文化、心理基础的保障。

2.域外行政案例指导制度的借鉴。域外司法案例指导制度研究较为发达，行政案例指导制度研究作为新兴热门领域，有些学者也注意到了此种模式。比如美国学者Richard E.Levy与Robert L.Glickman就注意到美国行政部门新近出现的“行政先例”（Agency specific Precedents），并撰文探讨了此种行政先例出现的缘由以及影响，同时对五种具体的行政先例案件进行了分析。［6］美国行政先例制度兴起源于现代行政国家之发展，众多新兴的行政机构的出现使得行政程序法无法覆盖所有的行政事务。［7］法国作为行政法之母国，成文法的属性要求其行政案例在行政法领域发挥主要作用，究其行政法的重要原则也是源起于案例指导的实践中。德国的行政案例指导，则是通过事实上的拘束力监督行政职权行使，规制自由裁量权的无限扩张。美国作为判例法系国家的代表，行政案例指导与司法判例本是同根同源。法、德作为成文法系国家的典型，与我国的立法、司法体系保持一定的相似性，其行政案例指导的实践，更能成为我国行政案例指导制度学习、借鉴、参考的蓝本。

3.地方行政案例指导的有益性探索。2007年，辽宁省为规范行政处罚裁量权，解决实践中考量标准不统一的问题，率先在全省范围内施行“行政处罚先例”制度。2008年，河南省明确在行政处罚领域引入案例指导制度的意见后，卫生、环保、交通、地税等部门纷纷出台细化规定。2009年，湖南省正式规定全省实行行政裁量权案例指导制度，适用情形更是突破前者行政处罚的范围而普遍适用于多种具体行政行为。在湖南省的《指导办法》中，对于案例的选择、效力等适用问题都有规定，并积极融入地方特色内容。除了这些立法明文规定要建构行政指导性案例的地区之外，大量的行政实践部门也在其领域内发布着各种行政指导性案例。这为我们展现出一幅不同于“两高”指导性案例的画面。［8］全国多地的实践探索，展现出案例指导制度作为有效规制裁量的强大魅力，为全国范围内推广行政案例指导制度提供试验田。与此同时，暴露出理论界对行政案例指导制度的研究匮乏，致使各地、各部门的操作路径、实际运行形式各异，体系化不足。①实践中，河南省规定以省级主管部门作为指导性案例的遴选主体，辽宁省、湖南省则规定县级人民政府作为遴选主体。

三、出路的探索：行政案例指导制度的具体设计与参照适用

行政案例指导制度是实现法律的原则性和灵活性、平等性与多样性统一的需要，是实现行政裁决尺度统一和执法个案公正的需要。对其功能价值上文已作阐述，实践操作中探索行政案例指导制度的出路成为新的历史使命，行政案例指导制度的具体设计、参照适用以及淘汰更新必将成为行政法学的焦点问题。

（一）行政指导案例的培育产生

1.行政指导案例创制主体的统一化。案例创制主体是指由谁制作和发布指导性案例，由于案例本身所具备的指导和约束功效，发布主体问题直接决定着指导案例的具体参照、适用等。基于执法统一性目标的特殊考量分析：创制主体的行政层级不宜过低，实践过程中层级过低会直接影响指导案例发布的质量和统一性，同时对法律适用中不确定法律概念的的解释会受到不同地方、部门、主体等因素的影响。基于现实行政资源配置的具体考量：行政执法实践中，政策的组织、发布、引导部门往往未参与到具体的行政执法一线，对于执法理念、情节考量、地方特情等裁量要素了解不深，单纯规定高级别的行政指导案例创制主体势必会造成政策与实践的脱节。综合比较分析下，指导案例的创制应通过基层执法部门的层层申报并严格说明理由，具体由国务院各主管部委及省级部门的法制办审核、发布，确保兼顾案例指导性与实用性的统一。湖南省的行政案例指导制度实践中仅规定县级以上人民政府的组织领导义务，层级略低，不适应全国范围的行政案例指导制度推广。②《湖南省行政执法案例指导办法》第三条规定：“县级以上人民政府应当建立和实行行政执法案例指导制度。”第五条规定：“县级以上人民政府应当加强对本行政区域内建立和实行行政执法案例指导制度工作的组织领导。县级以上人民政府法制部门负责建立和实行行政执法案例指导工作的具体工作。”就现阶段的行政执法实践而言，具体由国务院各主管部委及省级部门统管行政案例指导既具针对性和可操作性，又不失谨慎性。

2.行政指导案例选取标准的明确化。行政指导案例选取的既定标准明确化，有利于规范指导案例的选取，确保高质量的指导案例统一执法与法律适用。作为典型案例中的“典型”，行政指导案例一般要符合以下条件：首先是问题具有普遍性，作为庞大行政执法案例库中筛选出的指导案例，必须具有普遍意义和关注重点、热点问题之精神。如在城市拆迁问题中，矛盾尖锐、问题普遍性明显，亟需先决案例的规范化指导。其次，观点具有争议性，但又须保证提出观点的可接受性。观点具有争议：一方面突出表现既定法律等规范性文件的瑕疵漏洞，有利于克服成文法下的滞后性；另一方面突出表现对不确定法律概念理解、认识上的主观偏差，有利于透过案例探寻客观存在的法律概念。保证提出观点的可接受性，即是要求做到执法符合行政法治方向，符合大众合理预期。最后，兜底的原则是要求指导案例的代表性，强调指导案例的确实存在而非执法主体的主观臆想构造，且是裁决正确的可以公开发布的案例。①错误案例的发布指导、参照只会加深错误影响，但其可作为反面教材吸取经验教训；公布指导案例同时势必会造成相应主体的信息公开、隐私泄露等问题，例如嫖娼、买淫等行政处罚的，行政机关应适度把握。行政机关应当注重培育和增强案例指导意识，并积极发挥既定标准的引导功能。

3.行政指导案例设定程序的规范化。行政程序作为现代国家规范行政权力行使的基本途径［9］，行政指导案例的选取工作亦是行政职权运行的重要方面且直接影响后续的行政执法工作。设定严格的申报、筛选、审批、发布等程序能够保障案例选取的规范化、系统化，有益于提升指导案件的质量与实践功效。申报主体拟规定为基层执法部门，其应强化案例意识，对与指导案例既定标准吻合度高的案例，执法人员应克服就案办案的执法理念，有意识地思考、挖掘深层次的价值内涵等，及时以统一样式申报，形成统一案例体系。申报同时明确“严格说明理由”的程序性要求，一方面有益于增强执法权威和民众认可度，另一方面便于上级审核组织深入了解案情，深入理解、把握执法理念，究其最大功效莫过于弥补成文法及实践中行政文书格式都仅对行政行为合法性理由说明，未对正当性理由说明进行规定的法律缺憾［10］，提升行政法治的自觉性。逐级申报的程序性规定中要求行政主体逐级把关，多层门槛的要求下保障指导案例的科学性，实现执法资源与案例准确的协调一致。审批过程中，对不合格的打回案例亦要求“严格说明理由”，便于指导基层执法部门的案例申报实践，强化行政主体责任意识，在双向互动的工作模式下，确保产生高质量的行政指导案例，充分发挥程序的保障功效。

（二）行政指导案例的参照适用

1.普遍约束下的参照适用。行政案例指导制度作为规制行政裁量权的探索，具体实践中的参照适用成为执法关键。在已有的实践样本中，河南省的“可以参考”、辽宁省的“可以参照”以及湖南省的“应当参照”规定不一，致使实践运行中操作混乱。基于案例遴选的严格把关控制下，应当规定普遍参照案适用的案例指导制。在词意层面上，“参照”不仅要求参考学习，同时着眼于比照适用，突破原有的示范意义和参考价值，更符合案例指导制度设立的初衷。行政案例指导制度的存在要求执法人员在法律规定不够明确，裁量基准不够细致时，必须接受指导性案例的“指导”，促使正在处理的行政问题法律适用更为准确。［11］先决案例的约束力问题，突出表现为事实问题的法律约束，即事实认定的法律确认和参照适用。因为一项生效的法律效力仅于该案自身而不涉及其他案件。行政执法中的运用以把握和理解“类似案件”为根本，具体又包括行为相类似、性质相类似、争议相类似、法律相类似等情形，要求执法人员分析具体案件，比照相同事实，剖析法律要义，在指导性案例中的法律适用和解释的精髓范围内，进行案件裁决。

2.矛盾冲突下的灵活运用。行政案例指导制度一方面规制行政裁量滥用，另一方面又保障行政裁量的合理使用，二者构成矛盾的统一体。行政指导案例的产生需要执法人员的自由裁量，申请、审批等遴选机制需要行政自由裁量权；行政案例指导制度能极大发挥行政裁量权的积极功效，行政指导案例通过明确详细具体的说理得出的普遍指导意义，一定程度上限制了自由裁量空间，能够有效地规避行政执法个体的自由裁量，防止执法偏见。行政案例指导制度作为裁量基准控制模式的一种有效补充，实践中的矛盾冲突解决是协调发挥二者优势的必然要求。在此亟须明确和把握的前提要件即是明确二者的分工问题，基于裁量基准细化了法律法规规章等条文，使得模糊的规定明确化，宽泛的幅度具体化，执法的标准客观化的特殊功效［12］，应强化裁量基准控制模式的主体地位，仍需补充强调的是不能一味注重裁量基准而忽视行政案例指导制度的作用，在具体事实、情节等考量时应通过行政指导案例予以适当补充，二者应当保持合理动态运作下的协调统一，透过具体实例把握执法要义，对于特殊性问题、地区、领域等应当注重行政指导案例的作用。

（三）行政指导案例的淘汰更新

行政指导案例作为行政执法发展的阶段性产物和成果，必将伴随行政法治的变化发展而清理、更新与完善，因此，配套的清理完善机制、司法审查机制是保证案例指导科学性与严谨性的必然要求。

1.明确司法审查机制。人民法院通过诉讼程序审查纠正指导性案例中不法行政行为，确保指导案例的科学性，以保护公民、法人等其他组织的合法权益免受国家行政机关侵害。指导性案例虽然仅是行政机关内部规定，但是实际运行中对外发生现实拘束力，直接影响行政相对人的合法权益。以致有学者提出，行政执法指导案例的适用究竟能否实现裁量活动对个案正义的追求，行政执法指导案例在社会变迁中是否已经滞后甚至蜕变为恶例，乃至一个刚刚生成的行政执法指导案例本身是否具有正当性，都依赖司法机关的审慎审查。［13］司法审查机制的有效运行是规范行政执法、强化行政主体法治意识、保障行政相对人利益的有效途径。司法审查的提请主体应当规定为行政相对人，基于对利益追求，行政相对人有提起司法审查的动力和积极性。例如新《行政诉讼法》第53条直接规定，公民、法人或者其他组织等行政相对人对规范性文件一并提出审查的权利。①2015年5月1日施行的《行政诉讼法》第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含。”司法审查的审查主体应当具体参照行政诉讼法的管辖规定后予以明确，保证审查的权威性与一致性。司法审查内容具体应当包括行政执法指导案例的合目的性审查、合法性审查以及合理性审查。合目的性即是要求指导案例符合行政法治目标的实现，合法性审查即是要求指导性案例的法律解释、适用正确，合理性即是要求指导性案例符合社会实际，不存在显失公正问题，三位一体的审查机制下保证指导性案例的合情合理。司法审查的责任追究要求对于明显不当的指导性案例，在进行解释说明后予以废止，并追究申请、发布等相关主体的法律责任。

2.构建清理完善机制。要求通过对指导案例的修改、补充、废止等清理完善，保证指导案例的科学性与先进性，其中具体划分为修改、补充、废止三个方面。［14］修改指导性案例是指随着社会生活变化、行政执法发展，执法中的某些具体法律问题认识会有变化，与指导案例中的某些观点不相符时，通过修改指导案例中的若干观点后保证适应新形势。补充指导性案例是指在确保实现案例指导的开放性目标中，坚持补充新的焦点案例，补充新鲜“血液”，以增强案例指导的及时性与针对性。废止指导性案例是在面对社会发展新情形、法治变化新环境下，对指导性案例明显不符合社会发展、法律更新时的及时淘汰，避免执法实践中的矛盾冲突，实现指导性案例管理的体系化发展。具体操作中可通过发布公告进行废止和新型案例替代废止的工作方法。清理完善的过程中，应当充分发挥国务院各部委以及省级主管部门高级别下的行政领导权威，领导组织开展清理完善工作，发挥基层执法部门具体操作中的实践性优势，有针对性的提出清理完善修改建议，适当性的通过听证会、专家论证会征求意见，努力实现上下间的利益沟通和利弊权衡，保证指导案例的科学、严谨。

四、未来的展望：中国行政案例指导制度的构建

行政案例指导制度缘起于近年来司法改革实践，与古代的“事”“例”等，西方国家的“行政先例”等有着某些共性，在行政法治的总体目标与规制行政裁量的现实需求下，作为新形势的机制创新又体现出较强的行业特征与时代特色。

（一）生成机制的规范化

即指实现行政指导案例的生成、更新、废止等规范化、体系化，保证行政指导案例的动态良性发展。对于申请、申报、审批、发布等主体的明确化，对于遴选标准、理由说明等制度的细致化，对于程序性要求的规范化下，努力培育具有内在激励作用的行政指导案例“市场”，充分挖掘潜能，发挥执法人员的主观能动性，建立完善的激励机制，激发、鼓励基层执法人员成为行政指导案例的提供者，可规定对所处理的案件被确定为指导性案例的，给予具体执法人员表彰和奖励。［15］参考、借鉴司法案例指导制度中的专家评议，创制行政指导案例生成的专家论证制度，提高即决案例的学术权威，以其特定的学术身份和地位潜在地影响其他的法律适用者。①司法案例指导制度中的一大创新是，一个案例都由著名学者撰写了研究性文章，阐述裁判的理论原理和总结裁判精髓，抽象出案例指导原则。樊崇义，陈惊天于2005年载《法制日报》的文章《迈向公平正义的新思路——评〈中国案例指导〉》中提出专家以学术身份、地位等影响案例适用。推动行政指导案例生成和运用的社会化，源于行政执法而产生，又回归于指导行政执法而实践。

（二）适用效力的明确化

行政指导案例处于辅助成文法和法律法规解释等规范性法律文件的阶位，但其地位和效力又明显高于仅约束案件当事人的一般性案例，具有普遍、具体、明确的指导作用。［16］行政指导案例区别于典型案例的重要方面在于其特有的“指导”属性，在应当参照的强制要求下既是一次生动的普法宣传学习、教育，更是一次严谨的法律适用检验、考核，符合行政法治建设目标。尽管行政指导案例本身只是在行政机关内部产生自我拘束的效力，并不具有法律规定的外部效力，但是从学理上看，经过行政机关长期的参照执行，行政相对人可以援引平等原则或者基于信赖利益保护而要求行政主体自我拘束，行政执法指导案例会因此而获得事实上的外部拘束力。［17］行政指导案例的“应当参照制”与其本身的事实约束力，充分保障指导案例适用的空间度与可能性，突现出其与示范性指导下的典型案例适用中强制要求力度间的差异性。

（三）价值功能的多重化

案例指导制度既包含着规制行政裁量、提高执法效率的实体性价值，又蕴含着强化理由说明、规范案卷管理的程序性价值。案例指导制度在规制行政裁量的浪潮中应运而生，并将在规制行政裁量中有所作为。其规定的“应当参照制”，推动实现普通民众对“同案同处理”最原始、纯粹的公平正义价值追求，避免了行政裁量中的个体认识偏差而导致的处理不公。在行政案例指导制下，行政执法主体通过案例学习、法律解读、精神领悟等提升办案处事能力，确保提高行政执法质量。指导案例的公开发布，便于民众对行政执法的认识、理解与配合，提升自身法治素养的同时减少了行政执法的阻力，保证了行政执法的效率。基于制约权力、行政合作、司法审查的要求之下，说明理由制度确保自然正义的程序性价值凸显。［18］指导性案例中的强化说明理由既包含着成为指导性案例的理由说明，也包含着适用指导性案例的理由说明，有利于增强执法权威和民众执法配合，便于行政监督和司法审查，更能督促行政主体强化责任意识。指导性案例的申请、审批、发布格式的统一化，促进案卷管理的规范化操作，并直接影响行政程序的合法性。②例如根据《湖南省行政执法案例指导办法》第9条的规定，政府部门报送行政执法指导案例，应当报送行政执法文书和行政执法案卷。第15条第2款规定，编纂行政执法指导案例，应当以行政执法文书和行政执法案卷为根据，除技术处理以外，不得变动行政执法文书的实质性内容。实体与程序功能价值兼具的行政案例指导制度，符合实质行政法治要求。

五、结语：机遇与挑战并存下的行政案例指导制度

行政案例指导制度研究起步虽晚，但意义重大。其作为全新的学术议题、探索的实践途径，承载着规制行政裁量，推动行政法治的重任，充满着无限的期待与可能，同时国外的经验、成果也有助于开拓行政案例指导制度的研究视野，并为我国行政案例指导制度的创制与发展提供一些启示。就现阶段的研究而言，多是透过“两高”司法指导性案例制度和域外行政案例指导制度。在此基础上，如何建构、完善中国特色行政案例指导制度的基础性理论和制度性框架将是巨大的挑战。

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