体制、机制与流程：自贸区建设中的政府职能转变

林丽芳

（福建行政学院学报编辑部，福建 福州350001）

一、引 言

自由贸易区（Free Trade Zone）是指为实现改革开放和国家经济发展目标，促进区域经济一体化，在主权国家或地区的关境内外划出特定的区域，取消关税壁垒，准许外国商品豁免关税自由进出，实现与国际市场的货物、资本、服务、人员和技术等生产要素自由流动的特殊区域。［1］中国自由贸易区的建立是党的十八大的重要战略部署，其核心是营造一个符合国际惯例的，对内外资的投资具有国际竞争力的商业环境；其目的是通过“加快实施自由贸易区战略”，主动顺应新历史条件下全球经贸发展新形势，积累新形势下参与双边、多边和区域合作的经验，加速要素流动，促进贸易活动，倒逼国内加快改革步伐，带动中国经济的转型升级。2013年9月，中国（上海）自由贸易试验区正式挂牌成立；2015年4月，中国（广东、天津、福建）特定区域三个自由贸易试验区同步挂牌。中国自由贸易区要完成既定的历史使命，必须加强制度建设与创新，以此促进政府简政放权，加快政府职能转变，形成一批可在全国范围内复制推广的改革经验，达到全面深化改革的目的。

二、自贸区建设中推进政府职能转变的思路

改革开放以来，我国先后进行了六次较大规模的行政管理体制改革。尽管每次改革的背景任务不同，但基本上都是为适应经济体制改革的需要，适时对行政管理体制进行改革和调整。纵观历次改革，在推进简政放权、加快政府职能转变的进程中，行政管理体制机制确实存在不少问题，但更忽视行政管理运作过程的简化和流程的整合优化。因此，加快政府职能转变，一方面要继续坚定地推进体制机制改革，即深化行政管理体制机制改革；另一方面要把行政管理运作过程的简化和流程优化放在突出位置，强化“过程意识”和“流程意识”，以过程简化和流程优化来补充、促进和丰富体制机制改革，从而更好更快地推动政府职能转变。

行政管理体制，一般是指一个国家行政机构设置、行政职权划分及为保证行政管理顺利进行而建立的一切规章制度的总称。行政管理运行机制，是指在一定行政管理体制下，为保证行政管理职能的履行而制定的具体工作程序、工作规则及实际工作状态的总和。行政管理流程则是政府为履行行政管理职能而采取的一个或一系列有规律连续的行动，并以确定的方式发生或执行，促使特定行政行为结果的实现。可见，“体制”“机制”一旦形成，则在一定时期内保持相对稳定和静态，而“流程”则相对动态且灵活易变。行政管理体制机制改革侧重于规范组织架构层面的制度性安排，而行政管理流程则强调这些制度安排在现实中的施行效果。换句话说，行政管理体制机制改革，侧重于从静态的视角调和制度框架内各个要素之间的相互关系；而行政管理流程重塑，则是从高效便民且动态的角度，调整行政管理运作中“行”的要素间顺序，并更加合理有效地重新组合，确保所产生的行政管理成效令公众更满意。

中国经过30多年的改革已进入深水区，可以说，“容易的、皆大欢喜的改革已经完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是难啃的硬骨头……”［2］。经济体制改革所触及的深层次矛盾越来越多，难度越来越大，向深层次推进面临较大的阻力。中央决定建立自由贸易试验区，试图通过这一“试验田”来破解改革中面临的深层次问题，全面深化行政体制改革和优化行政管理流程，使其“肩负着我国在新时期加快政府职能转变、积极探索管理模式创新、促进贸易和投资便利化，为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验的重要使命”［3］。笔者认为，在此背景下，自贸区建设中推进政府职能转变的思路应是，在继续深化行政管理体制改革的同时，优化行政管理流程，并以行政管理流程优化来构建相应的常态化行政管理体制机制，进而倒逼行政管理体制机制改革，发挥整体协同效应，确保政府职能转变更快、更到位。

三、体制、机制与流程：自贸区建设中推进政府职能转变的路径

（一）改革行政体制：建立大部制

党的十八届三中全会提出：“转变政府职能必须深化机构改革。优化政府机构设置、职能配置、工作流程，完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制。”推进大部门制改革是深化行政改革，转变政府职能的重要举措。大部制改革，一方面可削减政府部门的数量，扩大政府部门管理的幅度，减少部门间的扯皮内耗，提高行政效率；另一方面有助于加大中央政府向地方政府放权的趋势，地方政府将获得更大的经济发展的自主空间。根据《中国（上海）自由贸易试验区管理办法》（以下简称《管理办法》）、《中国（广东、福建、天津及上海）自由贸易试验区总体方案》（以下简称《总体方案》）的规定，自贸区的政府管理模式是经过全国人大常委会、国务院授权的政府主导型的管理模式。自贸区管委会作为省（市）人民政府派出机构，负责各自自贸区范围内相关改革试点任务和行政事务。

按照大部制改革的思路，自贸区的组织机构设置的构想为：一是精简机构，对职能相近、管理分散的机构进行合并。如成立综合监管和执法局等，集中行使城市管理、文化、规划国土、建设、住房保障房屋管理、环境保护、民防、人力资源社会保障、知识产权、食品药品监管等领域的行政处罚权、行政强制措施权和行政检查权，扩大单个部门管理业务范围，最大限度避免职能交叉、多头管理，提高行政效率，同时也完善自贸区的投资环境。二是调整归并职责交叉重复、相互扯皮的机构。如上海自贸区成立了财政和金融服务局，行使金融监管、金融创新与风险防范的重要职责；深化推进金融管理体制创新，推动金融服务业的开放，并协同建立风险可控的国际收支宏观审慎系统，协调引进境内外各类金融机构和交易主体，培育发展面向境内外的多层次金融市场，研究与国际接轨的财税环境。［4］三是职能优化、流程再造。将原有的内设处室改革为能以独立主体身份对外开展业务管理工作的“局”，并通过立法直接将事权授予这些部门，对外开展协调工作。如上海自贸区管委会由原上海综合保税区管委会的“9＋3”内设机构合并为“7＋3”，即办公室、政策法规研究室、经济发展局、人力资源局、财政和金融服务局、综合监管和执法局、规划建设和环境管理局，以及洋山、外高桥、浦东机场三个办事处。［5］

（二）常态化管理机制：监管服务、信息公开和法治保障

深化行政体制改革，必须辅之以相应的常态化监管机制、公开透明的信息机制和权益保障的法治机制。 1.常态化的监管机制。“重审批轻监管，重权力轻责任”是我国政府部门从事经济管理活动中存在的普遍现象。而自贸区为适应建立国际高水平投资和贸易服务体系的需要，分别在投资领域、贸易领域推行“准入前国民等遇＋负面清单”和“一线放开、二线安全高效管住”管理新模式，这就要求政府用更高效的方法和手段做好公共服务，从过去静态的“一次性许可”的“事前审批”转变为“事中事后”的全过程动态监管，完善常态化的市场监管新机制。

自贸区推进常态化的监管机制：一要按照自贸区改革的要求，实行以“事中事后”为主的动态监管，优化管理制度；二要依法及时公开执法检查结果，对涉及食品药品安全、环境保护和公共卫生的，应及时公布处理进展的情况，同时发布必要的预防建议、警示等信息；三要建立与服务贸易、离岸贸易和新型贸易业务发展需求相适应的监管模式，推行“一次申报、一次查验、一次放行”模式；四要建立安全审查和反垄断审查的相关工作机制。

2.公开透明的信息机制。建设公开透明的政府是实现政府职能转变的保证。政务公开透明，公众就能及时获取政府信息并做出判断和监督，促使政府整个行政过程、程序、结果等始终处于社会与公众的监督之下，切实保障人民群众的知情权、表达权、参与权和监督权。在自贸区建设过程中，政府职能转变务必充分利用现代信息技术，建立网络信息共享平台，完善信息公开机制，推动政务信息公开透明。

一是完善政府政务信息公开机制。如上海自贸区《管理办法》第27、29、34条虽明确规定了管委会和有关部门在履职过程中管理信息公开、信息监管和信息共享的要求，但还须进一步明确信息公开的力度和范围，健全政府信息公开内部管理机制、政务信息公开监督机制、政务信息公开效果评议，以提高政府信息服务的质量和水平，切实推进透明公开、公平公正和廉洁高效的服务型政府的建立。

二是健全企业运作信息披露机制。公平高效、自由竞争的市场体系，除了政务信息公开透明外，还必须建立与完善企业运作信息公开机制。如上海自贸区《管理办法》第32条规定了自贸区内企业年度报告公示制度，完善企业信息披露机制，及时准确公示企业运作信息，包括企业的开业、变更、注销等注册信息，也包括企业年度报告、资质资格的取得和变更以及行政处罚等信息，让政府各部门准确掌握有关企业的运作状况，及时有效地实施监管，也让消费者了解企业的实际运作状况，切实保障自身利益，避免造成损失。

三是健全信用信息记录公示机制。搭建信用信息平台，及时公示市场主体信用信息，方便查询，并通过信息归集、信用管理，起到褒扬诚信、惩戒失信的作用。上海自贸区《管理办法》第33条规定，“建立自贸试验区内企业信用信息记录、公开、共享和使用制度，推行守信激励和失信惩戒联动机制”。自贸区内登记机关建立经营异常名录制度，将没有按照规定期限公示年度报告或者通过登记的住所无法取得联系的企业载入名录，由此形成“一处违法，处处受限”的局面，加大企业失信的成本，促进企业守法经营，推动诚信体系的建设［6］，从而达到市场监管的目的。

3.权益保障的法治机制。法治环境是自贸区能否成功的前提和重要保证。自贸区先行先试的制度创新及相关外商投资法律的调整，可能衍生出一系列“涉自贸区案件”，如发生在自贸区范围内的私人投资者间的争端以及外国投资者与东道国的争端。因此，在法治国家和依法行政的背景下，自贸区要完善投资者权益有效保障机制，建立健全争端解决机制。

按照上海自贸区《管理办法》第37条规定，自贸区范围内的私人投资者间的争端，一是可以向人民法院起诉，也可以按照约定申请仲裁或者商事调解；二是鼓励商事争端的当事人选择仲裁的方法解决争端。“支持本市仲裁机构依据法律、法规和国际惯例，完善仲裁规则，提高自贸试验区商事纠纷仲裁水平和国际化程度……支持各类商事纠纷专业调解机构依照国际惯例，采取多种形式，解决自贸试验区商事纠纷。”

自贸区内投资者—东道国争端，既包括政府因执行一般的经济管理与社会管理措施而产生的争端，也包括政府执行自贸区特殊外商投资政策与法律而产生的自贸区“专属投资争端”。［7］上海自贸区《管理办法》第36条规定，在自贸区综合执法过程中，若当事人对管委会或者有关部门的具体行政行为不服的，可以依照《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，申请行政复议或者提起行政诉讼。对于涉及外资准入，自贸区适用特别投资管理措施而产生的“专属投资争端”，应进一步统筹考虑构建符合“自贸区专属投资争端”的争端解决机制，为自贸区扩大投资开放与投资管理体制提供有效的司法（仲裁）保障。［7］

（三）优化管理流程：建立“负面清单”和“一口受理”模式

行政管理流程规范化是对政府行为的一种约束或自律。政府组织本身是依照有关的法律程序建立和运行的，但由于法制不健全、信息不对称，其自身并没有完全按照程序办事，造成行政管理运行过程的主观随意性、长官意志及以权谋私等现象大量存在。因此，加快政府职能转变，除了推进行政体制改革外，还需进一步优化管理流程，以推进政府管理和服务水平的实质性提升。

1.简政放权，“负面清单”管理。“正面清单”是我国政府管理习惯采用的预防性管理思维。它可以防范可能产生的过度竞争、重复建设等风险，有助于避免随意从事投资经营活动而造成的经济社会损失，但也容易导致管得太宽太细，遏制了社会创新。十八届三中全会提出，“探索对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单的管理模式”并“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”。事实上，“权力清单”和“负面清单”是紧密相连、一体两面的。“负面清单”虽面向市场主体，但限定的是政府的权力，划定了政府可以进行管理和审批的领域，除外，都应该由市场主体自由发挥，即“对市场主体，是‘法无禁止即可为’；而对政府，则是‘法无授权不可为、法定职责必须为’”，把广阔的天地留给市场主体的同时，强化政府自身监管与服务管理职责。“负面清单”管理模式这一重大改革举措，是对政府以往所秉持的固有法律思维、管理经济的思维理念与方式的挑战和颠覆，将在经济管理、社会管理、文化管理、依法行政等诸多领域产生根本性的影响。

所谓负面清单（Negative List），是一种国际通行的外商投资管理办法，是一个国家禁止外资进入或限定外资比例的行业清单。其相当于投资领域的“黑名单”，其中要列明针对外资的与国民待遇、最惠国待遇不符的管理措施，或业绩要求、高管要求等方面的管理限制措施。［8］上海自贸区首次推出外商投资准入特别管理措施（负面清单2013版），列出了包括农业、制造业、金融服务、航运服务、商贸服务、专业服务、文化服务及社会服务等领域在内的18个行业门类190余条外商投资管理措施，并对负面清单之外的领域，按照内外资一致的原则，将外商投资项目由核准制改为备案制。负面清单2014版又将外商投资准入特别管理措施由190条减至139条，调整率达26.84%。2015年4月国务院又发布了适用于上海、广东、天津、福建四个自由贸易试验区的负面清单2015版，进一步缩减为15个门类、50个条目、122项特别管理措施，提高了开放度和透明度，衔接了国际通行规则。“负面清单”管理模式是政府简政放权的重要探索，它有力地倒逼政府自身加快职能转变，把精力和措施转移到过程监管上，从原来的“事前审批”转为“事中事后过程监管”。

2.规范流程，“一口受理”。政府职能转变工作是否能够到位，以及到位的节奏快慢、顺利程度如何，除了合情合理的改革方案设计外，还有赖于政府运作方式的同步改进作为配合，它是职能转变工作的“临门一脚”。［9］

自贸区政府职能转变必须建立“一口受理”服务模式。所谓“一口受理”，实质在于政府优化办事流程，即由单一窗口统一接收各种申请材料，办理完成后，再由该窗口统一向申请人发放结果文书或证照。过去的管理模式，一般是把税务、工商、商务、质检和发改等职能部门集中在一幢行政大楼或一个政务大厅里，各自开设各自独立的办事窗口，企业办事必须奔走于不同的职能部门窗口，造成很多不便。而“一口受理”服务模式，对政府职能部门间多窗口办事流程进行统一协调、优化，整合了多个职能部门的办事窗口，只保留单一窗口，企业准备好材料后，直接将材料交到一个窗口，即会进入政府内部多个职能部门间的后台进行流转完成审批或备案流程。办事人员无需奔走于多个职能窗口，大大方便了企业办事，提高行政审批效率，达到节约大量社会成本的目的。

四、结 语

作为改革的“试验田”，自贸区建设必然有很多局限性，也会遇到诸多问题，但只有加快政府职能转变，推动政府管理体制向适应市场经济要求的方向转变，才能完成自贸区既定的历史使命，实现以改革促发展，形成全国可复制和可推广的经验，带动全国的发展，这是自贸区的题中应有之义。

［1］孟广文.建立中国自由贸易区的政治地理学理论基础及模式选择［J］.地理科学，2015（1）：20-21.

［2］习近平谈改革：好吃的肉都吃掉了剩下的都是硬骨头［EB／0L］.（2014-02-09）.http：／／news.china.com／domestic／945／20140209／18331153.html.

［3］中国（上海）自由贸易试验区总体方案［EB／OL］.（2013-09-28）.http：／／wenku.baidu.com／link？url=FGKJWO＿xOw-3-bjJf1qOXNbMdBvl1Pw0KSB-zqKTZCXh＿WCcwX3nQQrFtM3gL8f0AjRzKtggHej91IbikDyb31ns9a＿9iyVGrl6Z5ocGCtG.

［4］上海自贸区传递简政放权新信号.［EB／OL］.（2013-10-23）.http：／／finance.ifeng.com／a／20131023／10910152＿0.shtml.

［5］透视中国（上 海）自贸试验区转变政府职能新举措［EB／OL］.（2013-10-23）.http：／／www.xinhuatone.com／interfaceDetail.jsp？con＿id=41466.

［6］柯静.中国（上海）自由贸易试验区建设与政府职能转变［J］.行政与法，2014（4）：28.

［7］陈力.上海自贸区投资争端解决机制的构建与创新［J］.东方法学，2014（3）：104.

［8］《天津经济》编辑部.负面清单［J］.天津经济，2013（10）：83.

［9］崔慧姝.从体制到过程：深度推进政府职能转变的着力点［J］.党政干部学刊，2014（3）：65.