对基层财政体制改革中级次问题的探讨

郑晓容

摘要：本文主要探讨政府级次问题对地方经济发展的影响，只有解决了政府级次问题，合理进行财力分配，才能解决基层财政困境，促进地区经济协调发展。本文首先对基层财政体制改革中级次问题最突出的两个问题进行分析，然后分析基层财政体制与财政困境以及经济协调发展之间存在的经济影响，最后提出相应的改进措施。

关键词：基层财政 体制改革 级次 财政困境

自改革开放以来，我国由计划经济转为市场经济。目前我国的财政级次主要分为五级预算，分别是中央级预算、省（自治县、直辖市）级预算、市（自治州）级预算、县（自治县、市辖区、不设区的市）级预算、乡（民族乡、镇）级预算。随着2009年中央“一号文件”中对于省直接管理县（市）的财政体制改革的推进，各省关于财政体制的改革也逐步其落实开来【1】。这些财政体制的改革措施直接关联到政府级次问题的改革，然而在实际改革的探索和推行过程中，必然存在一些值得我们思考的问题。

一、基层财政体制改革中多级次引发的问题

（一）地方财政困境的问题

我国《预算法》对中央政府和地方政府的支出划分进行了粗略的规定，然而并没有对省级政府和下级政府间的支出划分作出明确的规定【2】。多个省份在财政层层上收的同时也出现了事权的层层下划，从而显现了事权与财权相矛盾的现象，尤其是省以下的财政收入与支出高度不匹配。县以下的政府大多具有刚性较强的事物，而多级的财政支出分配并不能真正落实到基层中来，这就导致了县级以下财政赤字的增加。

（二）地方经济协调发展的问题

目前我国主要采取中央一级财政，地方行政区三级或四级财政并存的形式，仍以四级财政的形式居多。然而過多的行政层级必然带来较高的管理成本和较低的管理效率。经过不断的探索发现，这种地域性经济的差异性与各级政府的层级有着密不可分的关系。政策行为的不同决定着财政支出的不同，从而也影响着市场的发展情况。基层的财政运行情况直接影响着地方生产力水平的发展，由于各地人文环境的差异性，发展格局出现了较明显的地域差异性，“块状经济”的现象比较突出。究其根源，主要是因为各级政府不同的发展战略所致，各地区的基层政府官员存在较大的行为差异。这些行为差异导致政府出现不同的政策导向、开发重点、外资引进等。

二、基层财政体制改革中级次问题对经济的影响

（一）基层财政体制改革中级次问题对财政困境的影响

我国实行的多级财政分级实际上就是将财政分权，中央政府将部分财政职能进行集中控制，同时将部分财政职能交由地方政府进行分散执行。然而多层级的财政体制必然带来基层的财政困难。自我国进行分税制财政改革后，财政困境的问题就显得越来越突出。通常是根据税种的划分来进行财政收入的分配，当进行分税制度改革后，出现过多的政府层级。省以下的政府机构没有完整的主税种，其收入的可行性太低，因此省以下的收入划分情况不尽理想。大部分的公共服务均分布在基层，其中包括50%以上的医疗卫生支出以及70%以上的教育预算支出，可见基层的财政需求是相对较大的。中央政府的财政分配与省级以下政府的财政分配存在着一定的差异，据相关资料统计，我国约50%以上的县市出现了长期的财政赤字，如果这一现象不能得到很好的解决，将会引发更多的社会矛盾，从而影响社会的稳定发展。

（二）基层财政体制改革中级次问题对经济协调发展的影响

在市场经济的发展体制下，主要依靠市场自行进行资源的支配。然而由于外部环境的限制，市场机制本身还存在一些局限性，从而依靠单纯的市场机制无法将资源配置达到最佳状态的状况，即“市场失灵”。此时就需要介入政府的干预对其进行调节和弥补，然而公共财政就是政府介入市场最主要的依据。各地区的公共产品都需要国家财政进行提供，而我国存在多级政府，不同层级的政府须提供不同种类的公共产品。因此，各级政府的职责划分直接影响其相应的财政责任。因不同层级的政府面临的政治风险不同，因此决定着不同层级的政府必然存在不同的行为模式。层级越高，则政治风险越大；层级越低，政治风险越低，因此行政人员的决策也对当地经济的发展有一定的影响。不同的层级关系决定着各级政府官员不同的行为态度，因此极易造成各地经济发展不平衡的现象。

三、基层财政体制改革中级次问题的解决措施

（一）明确职责分工

各级政府均采用“职责同构”的模式，这无疑降低了基层政府的自主性和独立性，也引发了基层政府事权与财权的矛盾。过多的层级会使中央的政策在实施过程中扭曲变形，出现多种信息漏损、政策歪曲以及资源浪费等现象。为了解决这一问题，可冲破职责同构的束缚。将低级次政府能够解决的公共服务与事物均交由其承办，若低级次政府无力解决的事物要按照区域性原则、受益原则、效率原则进行处理。区域性原则主要是根据公共品消费人群的区域性特征来进行职权的划分，受益原则是根据公共品的受益范围来划分，效率原则是根据公共品的配置效率来划分职权。

（二）减少政府层级

过多的行政层级必然带来较高的管理成本和较低的管理效率。要想从根本上解决财政困境，只有相应的减少财政分级，尽量扩大管理跨度。由于政府层级决定财政层级，要解决财政级次问题带来的经济影响，必须要减少政府层级，将财政级次缩减到中央—省—市（县）三级。各地经济的发展与政府层级息息相关，要解决财政问题可通过中央财政—省级财政—县级财政的实际形式落实下来。这种形式对解决地区间的财政困境有着巨大的贡献，在此基础上对基层财政机关的事权进行合理的界定，对财力进行合理的划分，才能使基层政府可支配的财力与事权更加适应，从而达到事权与财权的统一，解决财政困境。突破“一级政府一级财政”的束缚，规范税收的征收，规避乱收费的现象。同时加强支出管理，解决基层政府的工资问题和债务问题。

（三）加强政府间的沟通交流

政府应尽可能少的干预市场，采取培育和扩展市场的态度来促进当地经济的和谐发展。为了确保基层财政改革体制下区域内经济的协调发展，必须要加强各级政府间的沟通交流，以区域性经济协调发展为导向，将政府作为经济管理者的身份逐渐调整为市场的服务者，促使区域内经济可持续发展。调整并完善各级政府间的财政体制，使各地经济协调发展，才能有效的解决基层财政问题。

（四）组织形式以及组织结构的改革

1、组织形式多样化

中央政府首先会按照统一的标准发布一些政策规定，同时要求各地无差别的遵照执行。然而各地具有不同的实际情况，这就要求对中央政策进行弹性的调整，允许地方政策在实施时多样性的存在。增加中央政府的政策灵活性，促进基层组织形式的多样化。

2、组织结构扁平化

借鉴企业制度改革中对组织结构形态的研究，尽可能少的减少垂直层次，将权利均态分布。使用扁平化的组织结构比传统的金字塔式结构有更好的管理效果。扁平化的组织结构可以增加部门间的沟通协作，也促进了信息资源的共享，从而减少了资源的浪费[6]。精简的纵向结构可以提高部门间的工作效率，缩小管理成本，信息传达的速度也会更快，这能够使各项基层事物得到及时处理，缩短了决策速度，具有更高的工作效率。

四、结束语

综上所述，本文通过对基层财政体制多级次的问题引发的地方财政困境以及区域内经济协调发展的问题进行分析，进而探讨财政体制改革中的级次问题对经济的影响，最后根据我国目前存在的财政级次现状以及对经济的影响提出相应的改进措施，通过不断优化各地的财政体制来促进经济的快速发展以及社会的和谐稳定。

参考文献：

[1]秦勇.我国财政收支法律制度存在的问题及其完善[J].理论月刊，2012，11

[2]王佳.财政级次改革研究[J].合作经济与科技，2010，8

[3]汤伶俐.我国县级财政困难与省管县财政体制研究[J].经济研究参考，2009，12

[4]段平，张德武.浅谈如何健全基层财政考核机制[J].行政事业资产与财务，2012，7

[5]宁凌玥.推进“省管县”改革的思考[J].商，2013，5

[6]彭健.分税制财政体制改革20年：回顾与思考[J].财经问题研究，2014，12