公众利益吸纳视阈下民族地区社会救助政策制定研究

邵丹丹

摘 要：公众利益吸纳视阈下民族地区社会救助政策的制定是由制定主体、客体、方式和环境构成的动态政治过程。此政治过程中存在着制定主体的一元性、客体参与的理性不足、制定方式的单一性和制定环境的闭合性等问题。遂应遵循构建利益吸纳与利益表达双向互动的政策制定主体格局，完善民族地区社会救助政策制定方式的多样性，构建开放、民主的民族地区社会救助政策制定环境的路径，促使民族地区政府充分、有效吸纳被帮扶群体利益，制定出符合民意、民心的社会救助政策。

关键词：公众利益吸纳；民族地区；社会救助政策；政策制定

一、内涵诠释

本研究认为公众利益吸纳视阈下的社会救助政策制定是一个政治利益的输入-输出系统，该系统共分为如下四个因子，即：公众利益吸纳视阈下民族地区社会救助政策制定主体、客体、方式与环境。其中，政策制定主体指以民族地区政府为核心的国家法权主体，客体指社会救助政策实施的对象（被帮扶群体），方式指社会救助政策制定过程中，民族地区政府运用听证会、干部走访群众等吸纳民众的方式，环境指民族地区特有的自然和社会环境。概而总之，本研究中的“社会救助政策制定”是指以民族地区政府为核心的政策制定者通过听证会、走访群众等方式最大限度地真实吸纳被帮扶对象的利益，并将其合理化建议纳入政策制定环节，且在最终输出的政策中有所体现的政治过程。

二、公众利益吸纳视阈下民族地区社会救助政策制定的问题探析

在从理想的视角对民族地区社会救助政策的制定进行目标分析后，还应从现实层面对其暴露的问题进行分析。遂可循民族地区社会救助政策制定主体，客体，方式与环境四个因子对其展开分析。

（一）民族地区社会救助政策制定主体的一元性

民族地区制定社会救助政策本应充分吸纳被帮扶对象的利益诉求，但在实际制定过程中，往往呈现出民族地区官员“一言堂”，闭门决策的情形。其在制定社会救助政策时，极易认为由于被帮扶对象多是经济贫困的人群，在经济压力下，无暇顾及自身的政治话语权是否得到重视和落实。所以，社会救助政策制定者认为吸纳其利益难以对政策制定产生实质性作用，遂易采取轻视被帮扶对象利益诉求的行为，即在没有充分吸纳被帮扶对象利益诉求的基础上，根据法权主体的行政经验或其他依据做出决策，形成一元化的政策制定主体格局，侵害了被帮扶对象的利益表达权。

（二）民族地区社会救助政策制定客体的参与理性不足

不仅民族地区社会救助政策制定的法权主体存在一元化的决策问题，而且政策实施的客体即被帮扶对象还存在着参与理性不足或表达理性不足的问题。被帮扶对象多为在经济上困难，社会地位不高，教育水平低下和社会关系薄弱的弱势人群，其面临首要问题是马斯洛的第一层次需求，即生理需求的问题，遂其难以有政治权利，话语权利等自主意识和较为强烈的公民意识。因为，世界各国的现代化进程表明一国公民的政治民主意识与该国经济发展水平成正相关关系，即在经济水平发展的一定阶段后，才能滋生出公民的民主意识与广泛的公共精神。此理论亦适用于个体层次，即个体的民主意识和政治参与意识与其拥有的经济条件大体呈正相关关系。所以，由于被帮扶对象经济水平的限制，其民主意识、参与意识和公民性都有待提高，有待进一步挖掘，才能为政策制定者提供更真实的民意诉求。

（三）民族地区社会救助政策制定方式的单一性

民族地区社会救助政策制定环节的利益吸纳方式应是多元的，但在实际吸纳过程中，往往呈现出单一性的特点。即由民族地区法权主体通过较为传统的一两种方式来吸纳被帮扶群体的利益，如属于体制内范畴的人民代表大会制度，政治协商制度、听证会制度等，这些制度有公权力作为后盾，具有较强的执行力，但其存在着易流于形式，缺乏深入、实质和有效吸纳的风险。往往民族地区被帮扶对象不清楚代表自己利益的人大代表是谁，所以也更加难以向代表自身利益的人大代表诉说自己的利益诉求。因此，民族地区社会救助政策制定环节的利益吸纳方式大多是体制内的方式，鲜有体制外的方式，诸如通过新媒体链接的微博、微信等网络方式还较少使用。吸纳方式的单一性，使得被帮扶对象难以逾越权力和信息网络的鸿沟，也难以将自身利益诉求表达出来，使得社会救助政策的制定缺少弱势群体的民意基础。

（四）民族地区社会救助政策制定环境的闭合性

民族地区由于其自身自然环境和社会环境的特殊性，使得其不论在自然环境方面，还是社会环境方面，都相对封闭，不利于形成开放、自由、民主的政策制定环境。自然环境方面的地理位置偏远、地形地貌的复杂等特点，使民众易形成较为封闭和保守的思维方式，不利于培养其勇于表达的公民精神。在社会环境方面，由于其具有独特的自然环境，导致其远离中央政府的权力控制，使得民族地区政府易形成握有极大自由裁量权的行政主体，间接提升其在民族地区的权力影响力和威权主义影响力，削弱其用平等、服务者的姿态吸纳被帮扶对象利益诉求的动机。

三、公众利益吸纳视阈下民族地区社会救助政策制定问题的路径

在对公众利益吸纳视阈下民族地区社会救助政策制定环节出现的问题和原因进行分析后，应在此基础上对其进行路径构想的分析。本研究从社会救助政策制定环节的主体、客体、方式和环境四个相关因子进行分析。

（一）构建利益吸纳与利益表达双向互动的政策制定主体格局

民族地区社会救助政策的科学、合理制定需要主体与客体双向互动，才能制定出符合民意的政策。一方面，民族地区法权主体作为社会救助政策制定的关键主体，其相对客体而言，具有强大的权力和权威，使其在现代化的治理过程中有能力对被帮扶群体进行利益吸纳。所以，社会救助政策制定的主体应积极转变行政理念，从管制型政府向服务性政府，從统治型政府向治理型政府转变，促使其以平等、服务者的姿态积极了解、吸收和采纳被帮扶群体的利益诉求。此外，为使其能积极转变行政理念，还应对其过于集中的权力进行分散和结构，使其拥有与所承担职务相匹配的权力，减少因自由裁量权过大导致的寻租腐败等权力异化现象。另一方面，应积极培育被帮扶群体或民族地区弱势群体的利益表达权利和公民勇气。由于社会救助政策的被帮扶群体大多属于弱势群体，其在经济条件、社会地位和资源方面都欠佳，遂诸多因素共同导致其利益表达的精神匮乏，公民性不足。所以，民族地区政府在转变行政理念，向公民释放更多权利空间的同时，还应积极采用各种方式，如经济激励和精神赞誉等方式激发公民勇于表达、勇于捍卫自身利益的公民精神。所以，民族地区社会救助政策制定的主体和客体应共同努力，即民族地区法权主体应转变行政理念，适度分权；客体应勇于表达、敢于捍卫公民权利。只有在双方共同的作用之下，才能畅通利益表达的渠道，制定出符合民意的社会救助政策。

（二）完善民族地区社会救助政策制定方式的多样性

民族地区政府应通过多样化的利益吸纳方式，才能更充分地吸纳到被帮扶群体的利益诉求，但是囿于民族地区特有的自然环境和社会环境等因素，使得现有的利益吸纳方式仍然停留在较为传统的层次，诸如通过体制内的人民代表大会制度，政治协商制度、听证会制度等。这些利益吸纳方式固然有其不可替代的优点，诸如公权力作用下的高执行力，高效率等，但其也有难以弥合的缺陷，诸如公权力与普通个体之间的距离较远，难以了解公民内心深处真实的想法；再如，公权力的强制性、权威性和有国家暴力机关作为后盾等因素导致的服务精神匮乏，利益吸纳形式化等。遂应增添利益吸纳的方式，破除利益吸纳的形式主义。即除了运用传统的体制内利益吸纳方式外，也可以在有条件的地区尝试新兴的方式，如微博、微信等网络方式。同时，还应加强对多元吸纳方式的效果考核，消除形式主义的滋生。如通过定量的方式设置应达标的吸纳次数，并与该公务员的绩效薪酬挂钩等。总之，应加强多元方式的利益吸纳，且强化利益吸纳的效果，最终制定出符合被帮扶群体利益诉求的政策。

（三）构建开放、民主的民族地区社会救助政策制定环境

民族地区社会救助政策制定的主体、客体和方式均是在利益吸纳环境中发生作用的，遂也应对其环境进行改良，即应逐步从封闭的社会救助政策制定环境，转向开放、民主的環境。为此，可循如下两条路径。其一，应大力发展民族地区经济。在经济发展稳定的基础上，开拓民主政治和宪政法治的空间，为利益吸纳开辟和奠定良好的官民合作治理基础。民族地区的经济发展动力，除了来自于中央政府的转移支付外，更应该依托自身区位优势，发展符合当地特色的产业，为自身经济发展提供原动力。在经济发展向好稳定的基础上，再着力改革和营造宽松、民主和法治的政治环境，促进官民和谐共荣，为利益吸纳视阈下社会救助政策制定问题提供沃土。其二，大力建设民族地区的基础设施。尤其是应加快建设交通、通讯、电网等与外界沟通的渠道，促进民族地区内部沟通顺畅，且与外界的信息、资源、知识等因素的传播与流动更为自由，为民族地区政府进行利益吸纳提供宽松、自由的环境，制定出符合被帮扶群体利益诉求的社会救助政策。

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