科技成果转化主体之立法偏差研究

翟晓舟,马治国



科技成果转化主体之立法偏差研究

翟晓舟1,2,马治国2

（1.陕西省行政学院，陕西西安 710068；2.西安交通大学，陕西西安 710049）

科技成果转化法以促进科技进步及成果转化为立法目的，但却在科技成果转化主体的功能定位上存在明显立法偏差，难以发挥法律对科技成果转化主体的立法保障作用。分析科技成果转化立法与实践的差异，调整立法偏差，将会有助于促进科技成果转化法的有效实施。

科技主体；促进科技成果转化法；立法偏差；法律修订

科技成果转化法中规定的科技成果转化主体主要是指企业、科研机构、高等院校等研发机构。立法宗旨是鼓励企业与科研机构、高等院校进行成果转化，进行产学研合作，也鼓励农业机构实施农业科技成果转化。但是，该法自1996年10月正式实施至今，一直没有能够为上述主体设置符合其转化功能的法律保障条款，现行法律中的部分权利、义务设置与科技成果转化主体在实践中的功能相去甚远，在一定程度上影响了科技成果转化法的有效实施。

企业、科研机构、高等学校、医疗机构以及其他机构承担了我国科技成果产出以及转化的主要工作，不同科技主体在成果产出以及转化中均具有各自的特定功能且不同主体之间的差异明显①。

（一）企业

企业在科技成果的完成数量以及科技成果转化率上具有突出作用，企业科技人员也一直是全国科技成果完成的主要人群。

1、企业在全国科技成果完成数量上的比较优势

1995-2013年，企业在全国科技成果完成数量上较之其他科技主体具有明显的比较优势（如图表1所示），并总体呈现上升的发展趋势②。由其完成的项目在整体比例上从1995年的30.6%逐年稳步提升至2013年的43.23%，在科技成果转化法实施之前以及科技成果转化法的整个实施期间，企业一直是科技成果的主要完成主体。相比较而言，科研机构以及高等学校则在这一方面并不占据优势地位，在长期的政策支持以及法律制度保障之下，科研机构完成项目所占比例从1995年的29.9%逐年降低至2013年的15.56%，高等学校完成项目所占比例从1995年的22.8%逐年降低至2013年的19.42%。虽然自2000年开始，统计中一部分科研机构转制成了科技型企业，并且科研机构和大专院校等附属的医疗机构完成的科技成果也在统计中分别被列入到了“医疗机构”中，在一定程度上分散了科研机构和大专院校的部分科技成果，但是即使合并相关数据，企业与科研机构、高等学校在科技成果完成比例上的差距仍然呈逐渐扩大趋势，表明企业在科研成果完成能力方面确实较之其他三类科技主体而言具有较高且稳定提升的水平。

图表 1：1995-2013年全国科技成果完成单位比例统计（单位：%）

2、企业科技人员在全国科技成果完成数量上的比较优势

除了企业在科技成果完成数量上具有比较优势之外，企业科技人员在全国科技成果完成数量上也表现出明显的比较优势（如图表2所示），并总体呈现上升的发展趋势。由其完成的项目在整体比例上从2001年30.96%逐年稳步提升至2013年的42.47%，在科技成果转化法的实施期间一直是全国科技成果完成的主要人群。

与企业科技人员的比例优势相比较，科研机构科技人员完成项目所占比例主要呈下降趋势，从2001年的21.05%逐年降低至2013年的14.09%，高等学校科技人员完成项目所占比例也从2001年的27.20%逐年降低至2013年的20.09%。

图表 2：2001-2013年科研成果完成人员比例统计（单位：%）

3、企业在科技成果转化比率上的比较优势

全国未应用成果在1995-2013年呈下降趋势，自1995年23.43%已经逐步降低至2013年的4.49%。从成果完成单位类型来进一步分析科技成果的稳定应用情况，以2012年为例，企业稳定应用成果所占比例最高，为90.46%；高等学校所占的比例最低，为70.85%。2013年，实现产业化应用的科技成果以企业所占的比例最高，为83.49%；高等学校所占的比例最低，为59.66%。

（二）科研机构、高等学校

科研机构、高等学校虽然在科技成果产出的数量、成果转化及产业化应用方面较之企业不具有明显优势，但是，在应用技术成果评价水平方面占据非常明显的比较优势，并且随着国家对基础性研究投入力度的加大，科研机构、高等学校也较之企业更多的获得了国家R&D投入经费的支持。

1、科研机构、高等学校在应用技术成果评价水平上的比较优势

2006-2011年各类成果完成单位在应用技术成果评价水平构成中的统计数据说明（如图表3、4所示），高等学校和科研机构成果评价水平相对较高。高等学校在国际领先水平的成果比例一直维持在7.79%-10.29%之间，平均比例达到9.52%；科研机构在国际领先水平的成果比例一直维持在6.16%-9.39%之间，平均比例达到7.28%；而企业在国际领先水平的成果比例一直维持在5.31%-7.30%之间，平均只有6.40%，略低于科研机构、高等学校。高等学校在国际先进水平成果的平均比例达到32.99%；科研机构在国际先进水平成果的平均比例达到29.09%；而企业在国际先进水平成果的平均比例只有21.37%，明显低于科研机构、高等学校。

图表3：2006-2011年应用技术成果评价水平 图表 4：2006-2011年应用技术成果评价水平

2、科研机构、高等学校在财政性资金资助上的比较优势

以政府R&D投入分配比例为例，2003年至2013年，科研机构、高等学校一直在分配比例中具有绝对优势，其两者在百分比上一直高于企业70%左右。虽然近年来政府增加了对于企业以及其他机构在R&D投入方面的支持力度，但是由于资金增长幅度排序基本一致[1]，因此并未改变科研机构、高等学校在此类资金资助上的比较优势。

前述相关数据说明：1995-2013年间，科技成果的主要完成人员来自企业，同时企业在成果应用中具有较高的实践转化能力，但是成果评价水平偏低；科研机构以及大专院校在应用技术成果评价水平上较之企业有明显的比较优势，但在科技成果完成、转化量上，相对企业而言呈现比较劣势；医疗机构及其科技人员在全国科技成果完成中起到的作用正在逐年稳步提升，并有赶超科研机构的发展趋势。

科技成果转化法一旦设立，便是国家、社会、公民在实施科技成果转化行为的过程中建立社会关系的法律依据。如果依据各科技成果转化主体在实践中发挥的不同功能，科技成果转化法应该着力提高企业的成果评价水平，鼓励企业实现高水平成果转化；着力提高科研机构以及大专院校的科技成果产出以及转化能力；继续鼓励医疗机构、农业机构等多种科技成果转化主体继续提高科技成果产出及转化能力；在产学研合作中，发挥各主体的比较优势，综合促进科技成果转化能力的提升。但是，科技成果转化法及其修正草案在针对不同科技主体的法律功能定位上，却明显不符合科技成果转化实践。

（一）企业

根据科技成果转化的实践情况，企业在科技成果产出、转化中具有优势地位，同时参与科技研发的人员比例也比较高，但是，科技成果转化法却一直没有针对企业的上述优势予以法律上的肯定与鼓励，修订草案中也没有针对性增加相应的法律规定。

1、形式偏差

在法律形式上，科技成果转化法中缺乏以企业为对象的奖励激励机制。产学研中综合性规定提了包括企业在内的多种科技主体在产学研中的权利、义务，没有突出说明企业在研发中的主导优势，除此之外，再无其他条文有针对性的肯定企业在产出、转化中的优势地位，并通过立法保障、激励其在科技成果转化中进一步发展。

2、内容偏差

在法律内容上，第一，未对企业在科技成果转化实践中的作用予以法律肯定。修正草案在产学研合作以及人员交流中的法律规定，倾向于对企业、科研机构、高等学校的互惠互利鼓励，不是对企业在在科技成果完成与转化实践中的优势地位的倾向性鼓励。在由企业主导的研发中，没有对企业的实际利益作出的明确规定。第二，未给予企业科技人员在法律权利、义务设定上的激励。法律中缺乏明确的针对企业科技人员的岗位管理、考核评价、工资、奖励的规定，不符合科技成果转化实践中企业科技人员所起到的重要作用。相比较针对财政性资金设立的研究机构、高等院校人员提出的职称评定、岗位管理、考核评价、工资、奖励的规定，企业科技人员也没有获得除交易约定利益以外的，涉及职称评定、岗位管理、考核评价、工资、奖励等与企业科技人员切身利益相关的法律保障与促进。

（二）科研机构、高等学校

科技成果转化法第二章中对国家设立的研究机构、高等院校在工作经费、收益性奖励、职称评定、岗位管理、考核评价等方面提供了较为完整的法律制度保障，但是缺乏对于企业及其科研人员的法律鼓励与保障条款。

1、形式偏差

在法律的章节形式上，第一，科技成果转化法及其修订草案中，以“国家设立的研究开发机构、高等院校”为主体，难以明确“非国家设立的研究开发机构、高等院校”应该具有的法律权利、义务，存在立法逻辑缺陷；第二，每个法律条款均并称“科研机构和高等学校”，而科研机构以及高等院校在科技成果转化实践中明显是具有不同转化功能特征的两个独立主体，却在法律规范中一直被视为单一主体并行规定，这种立法方式明显缺乏准确性。

2、内容偏差

在法律的内容上，第一，高等学校的优势并不表现在成果的产业化应用上，本身并非以转化科研成果作为目的而设立的，通过几个法律条文将弱势转化为优势的设定缺乏实践基础，也不符合高等学校的设立目的，明显加重了高等学校的义务；第二，部分科研机构、科研转制机构本身具有良好的科技开发、成果转化路径，可以实现非常好的市场化研发、转化循环，但这部分的优势并未在法律中得以体现，并获得法律保障与鼓励；第三，科技成果转化法一直关注科研机构和高等学校的科技成果转化能力，忽视了部分其在应用技术成果评价水平上的比较优势。对科研机构和高等学校在国际领先、国际先进应用技术成果评价水平的比较优势应该予以法律保障与促进；第四，科技成果转化法赋予科研机构和高等学校的法律奖励保障，不符合我国事业单位奖惩制度，也难以与职称评定、岗位管理、考核评价、工资发放体系相挂钩，形式意义大于实质意义，难以真正起到法律的激励作用。

（三）医疗机构

科技成果转化法及其修正草案中一直缺乏对于医疗机构的立法规范。近年来，医疗机构在科技成果转化实践中逐渐发展出属于自己的一席之地，并在科技成果转化实践的整体发展中起到重要作用，但是，却并未在科技成果转化法中获得任何体现。医疗机构自有统计的2000年开始即在全国科技成果完成中占有相对重要的比重，从统计数据上来看，一直处于平稳发展态势且高于农业机构。同时，自2005年以来，医疗领域科技成果的转化应用比例与农业领域相近。科技成果转化法及其修订草案应该对于医疗机构在科技成果转化中的作用予以法律保障和促进，同时为其进一步参与科技成果转化进行规范指引，不应该让医疗机构这一具有典型代表意义的科技转化主体游离于法律规范之外。

科技成果转化主体在法律保障上的偏差会影响科技成果转化法的有效实施。因此，有必要依据科技成果转化实践，调整立法中的偏差性规定，促进科技成果转化主体依法发挥其不同功能特征，并获得有效地法律保障。

（一）主体类型的全面化调整

针对科技成果转化主体在法律规范中不准确、不周延的问题，应该对科技主体类型进行全面化调整[2]。第一，依功能分别设置科研机构和高等学校的法律权利、义务；第二，明确国家设立的科研机构与非国家设立的科研机构在法律上的不同权利、义务，明确国家设立的高等院校与非国家设立的高等院校在法律上的不同权利、义务，第三，综合科研机构、高等学校、企业、医疗机构、农业科研机构等多种主要科技成果转化主体，并根据其在科技成果转化中具有的不同功能分别进行立法促进与保障。

（二）主体功能的特征化调整

在对科技主体的类型进行全面化调整的基础之上，需要进一步根据科技主体的功能差异，对不同主体进行特征化的法律规范，以达到切实、充分发挥主体作用的效果。

1、企业

第一，在科技成果转化法中明确鼓励企业在科技成果产出以及转化中的积极作用，对于企业在科技成果产出、产业化的功能予以法律保障与激励；第二，结合《科技进步法》第三十条至第四十条的规定，以企业科技人员的需求为基础，从法律途径为其提供除市场化科技成果交易利益之外的多元化评价制度保障，以及除市场化科技成果交易利益之外的岗位管理、考核评价、工资、奖励等人员评价制度保障，鼓励企业及其科技人员继续在科技成果转化实践中发挥突出作用，带动科技成果转化的市场化发展；第三，在可以进行市场化、产业化的产学研合作中，突出企业的带头作用，由企业带动包括科研机构以及高等学校在内的合作主体向市场化、产业化的产学研合作方向发展。

2、科研机构和高等学校

科研机构和高等学校在科技成果转化中分别具有不同的功能，科研机构的功能主要体现在实验性项目研发与转化，高等学校更偏重基础性、应用性的研究与转化。因此，第一，应该为科研机构与高等学校在不同方向上实现其功能提供不同的法律保障与激励；第二，立法鼓励科研机构和高等学校产出的具有国际标准的应用技术成果并带动企业提高成果产出质量；第三，科技成果转化法针对科研机构和高等学校的职称评定、岗位管理、考核评价、工资、奖励制度的调整并不符合科研机构和高等学校科技人员的现实需求，对于单位的考核评价调整也并不符合科研机构和高等学校的现实需求。对此，不如以教育部、人社部现有的、已经相对稳定、成熟的评价制度为依托，形成真正符合科技成果转化特点的科研事业单位资产管理和收益分配制度，进行更加切合实际的调整；为科研机构以及科研改制机构提供专门的法律保障与激励。

3、其他主体

通过法律肯定医疗机构、农业机构在科技成果产出与转化中的作用，同时也可以适当根据其单位及人员的需求，从法律途径为其提供除市场化科技成果交易利益之外的机构评价制度、人员评价制度保障。

（三）主体在产学研协作中的模式调整

产学研合作的规定意在通过法律鼓励科技成果转化主体优势互补、利益合理分配。科技成果转化法明确规定了产学研合作的基本原则，但是没有突出不同科研主体在产学研合作中的特定功能，并且没有对实践中不同科技主体的搭配规律予以应有的尊重。比如：在转化实践中，“政府对科研机构R&D经费资助每增加一个单位，企业的R&D经费投入便会减少0.3420个单位；政府对高等学校R&D经费资助每增加一个单位，企业的R&D经费投入便会增加0.7280个单位，引导作用显著”[3]，因此，研究机构与企业的产学研合作模式、高等学校与企业的产学研合作模式之间存在明显差异。科技成果转化法应该结合多种主体的不同功能优势，实现多元化的产学研模式建设。

1、高等学校与企业的产学研合作

科技成果转化实践中，高等学校所从事的基础研究与部分应用研究与企业的可结合度非常高。高等学校的研究基础结合企业的市场导向作用形成的产学研合作链条可以更好地发挥高等学校与企业各自的资源优势。第一，应该在科技成果转化法中鼓励企业依托高等学校提高其技术产品的研发质量；第二，依托政府资助的高等学校的研发资源，节约企业组织内部的研发费用；第三，增加对于高等学校的经费投入，鼓励企业投入；第四，发挥企业市场化、产业化优势，引导高等学校研发项目在市场化率、产业化率上的提高；第五，形成高等学校与企业风险互补的产学研合作链条。

2、科研机构与企业的产学研合作

实践中，科研机构与企业的产学研合作模式具有相对独特性，应该与“高等学校-企业”型的产学研合作模式进行严格区分。2000年，国家经贸委管理的10个国家局所属的242个科研机构企业化转制的工商注册工作基本完成，标志着科技体制改革取得实质性进展。2006年，党中央、国务院发布了《关于实施科技规划纲要，增强自主创新能力的决定》，明确提出要“进一步深化应用开发类科研机构企业化转制改革，鼓励和支持其在行业共性关键技术研究开发与推广应用中发挥骨干作用”。由此可知，科研机构在一定程度上正在或者已经开始逐步形成具有相对独立性的产学研体系，即使没有进行企业化改制的部分科研机构也有为数不少的拥有自己举办企业，可以根据自己的研发实践进行科技成果转化。因此，当科研机构在自身的产学研体系中实现相对完整运转，可以解决科技成果研发、转化所需的资金，也可以实现科技成果的顺畅转化时，科研机构与企业进行产学研合作的动力与紧迫性会自然降低，还有可能在后期与企业形成竞争性关系[4]。科技成果转化法及相关政策应考虑科研机构与企业的产学研合作模式的独特性，在保障与激励科研机构自身转化循环的同时再在一定范围内兼顾科研机构与企业的合作转化，也应该注意将政府对于科研机构的经费投入控制在适当范围之内，鼓励市场经济中企业投入的增加。

3、其他

增加医疗机构及农业机构在科技成果的产出与转化中具有的双重作用的规定。除了明确有约定的产学研合作中的利益分配之外，还应该增加在无约定或约定不明的情况下，法定的产学研合作利益分配指引。

（四）主体的责任区分化调整

科技成果转化法促进科技成果转化，确认法律责任应该根据主体前期所负义务的不同程度而进行，同时也可以调整法律责任的类型以适应科技成果转化的社会化责任需求。

1、根据主体前期被赋予的权利，区分设置权利、义务、责任体系

区分财政性资金资助主体与非财政性资助主体在科技成果转化中的法律义务与相关责任。接受财政性资金资助的科技项目权利人，由于其接受财政性资金支持的前期行为而为自身设置了与权利相对应的义务，因此，针对此类主体应该进一步明确法律中财政性资金资助项目的法律责任，增加规定科技成果未转化或转化后停用的法律的法律责任，甚至可以强制性地为此类主体设置科技成果必须转化的法律义务，并且为不能实现科技成果转化的主体设置法律责任，以此切实规范接受财政性资金资助的科技项目权利人的行为，保障财政性资金的使用效率；对于非财政性资金资助的科技项目权利人[5]，由于缺乏接受财政性资金支持的前期行为而不存在相对应的义务，因此，科技成果是否转化应该遵循权利人的意志，不应以促进科技成果转化的社会化利益而过度侵犯权利人的私有权利。

2、增加以公共利益、社会责任等标准的附加权利、义务、责任体系

在明确根据主体前期被赋予的权利区分设置权利、义务、责任体系的前提条件下，对于与公共利益相关的公益化、社会化科技成果，可以附加以公共利益为标准区分科技成果转化的义务与法律责任，要求接受财政资助的主体转化科技成果，鼓励未接受财政性资金资助的主体转化科技成果，并且针对未接受财政性资金资助的主体可以在符合一定条件的情况下获得相应的转化奖励或者强制性转化的补偿。

关于技术责任法律制度的设置，可以作为科技成果转化法律责任部分的补充，也可以作为科技成果转化中社会责任的引导[6]。其主要指向由于技术的局限性而在转化过程中或转化后产生的消极后果，鼓励科技成果的研发主体、转化主体、实施主体关注技术的消极后果，提高其在科技成果的研发、转化、实施过程中的注意义务，当然，由于技术的不确定性，应该充分应用民法中的责任排除原则以降低科技主体承担法律责任的概率，将科技及其成果转化的法律责任控制在阶段性社会可接受的合理范畴之内。

3、体系化区分法律责任设置形式

调整法律责任的设置形式，采用叙明式、空白式等多种的法律责任规定方式[7]。第一，对于科技成果转化中的专门法律责任应该采用叙明式方式详细描述行为及其责任承担内容，主要针对前期被赋予的权利后期存在特定义务与法律责任的主体，明确相关当事人行为形式及其法律责任；第二，对于科技成果转化服务机构及其它参与科技成果转化的市场主体，可以根据其民事行为所处的不同阶段，采用不直接规定行为特征的方式，但明确指出以合同法、侵权责任法、著作权法、专利法、商标法等法律中的相关规定作为行为的法律依据，依此享受法律权利、履行法律义务、承担法律责任，在科技成果转化法中可以进行空白式说明而无须每项均做出具体规定。

科技成果转化法一直存在忽视科技成果转化主体的功能差异而设置法律权利、义务的问题，导致科技成果转化法缺乏立法准确性与针对性，这一问题在2015年，经过第十二届全国人大常委会第十三次会议初次审议的《中华人民共和国促进科技成果转化法修正案（草案）》中依然明显存在，与科技成果转化实践存在较大偏差。须知，明确企业、科研机构、高等学校、医疗机构、农业机构等不同科技主体在转化实践中的功能特征与差异性，并在科技成果转化法中体现出不同的法律权利、义务设定，才能切实促进科技成果转化法的有效实施。

[注 释]

① 由于独立科研机构（科研机构）、大专院校（高等学校）在科技成果统计中的统计用语与科技成果转化法中的法律用语存在使用差异，本文在统计数据中保留了统计中原有的“独立科研机构”、“大专院校”的统计用语，但在文章论述中统一使用“科研机构”、“高等学校”的法律用语。其它科技主体不存在类似用语差异。

② 本文所引数据全部来源于1995-2013年全国科技统计相关报告。在时间段的选取上，我国科技成果转化法自1996年10月1日起实施，2014年进行了最新修订，因此，本文以1995-2013年为时间段，根据国家科技管理部门以及统计部门发布的全国科技成果统计数据，选取了与科技成果转化相关的成果产出、成果转化、成果经费投入三方面主要层面的数据，用以说明在此期间全国科技成果转化的实践状况，并用以与科技成果转化法的立法规制情况做出比较分析，其中部分数据由于官方统计起始年限不同而在时间段节选上而有所差异。

[1] 张金胜,尚海涛,师萍.我国政府R&D投入及优化研究[J].科学学与科学技术管理,2011(4):28.

[2] 秦洁,宋伟.对《促进科技成果转化法》修订的几点思考[J].中国科技论坛,2014(4):10.

[3] 廖信林,顾炜宇,王立勇.政府R&D资助效果、影响因素与资助对象选择——基于促进企业R&D投入的视角[J].中国工业经济,2013(11):156-157.

[4] 吴翌琳,谷彬.科技与资本“联姻”:科技成果转化的金融服务体系研究[J].科学管理研究,2013(8):112.

[5] 严丽平.基于科技成果转化法修订的认知研究[J].科技管理研究,2014(5):48.

[6] 杨丽娟,陈凡.科学、技术混同立法的时代终结——对我国当代科技立法的哲学反思[J].科学与技术管理,2005(2):42.

[7] 高铭暄.刑法学[M].北京:北京大学出版社,高等教育出版社,2000:333-334.

本文推荐专家：

韩松，西北政法大学教授，研究方向: 民商经济法。

焦和平，西北政法大学副教授，研究方向: 民商经济法。

Research on the Legislative Warp of Scientific Achievement Transformation Subject

ZHAI XIAOZHOU1,2, MA ZHIGUO1

(1.Shaanxi Academy of Governance, Xi’an 710068, China;2.Xi’an Jiaotong University, Xi’an 710049, China)

The legislative intent of Law of Transformation of Scientific and Technological Achievements is to promote scientific and technological progress and achievement transformation. However, there is distinct legislative warp with respect to the functional orientation of scientific achievement transformation subject. Analyzing the difference between Law of Transformation of Scientific and Technological Achievements and practices and correcting the legislative warp of scientific subject will be benefit to the efficient implement of Law of Transformation of Scientific and Technological Achievements.

scientific subject; Law of Transformation of Scientific and Technological Achievements; legislative warp; law revision

D91

A

1008-472X(2015)07-0057-08

2015-04-14

翟晓舟（1981-），女，北京人，陕西省行政学院讲师，西安交通大学博士研究生，研究方向为科技法、法律治理；

马治国（1959-），男，陕西西安人，西安交通大学教授，博士生导师，研究方向为知识产权法、科技法。