水利项目PPP融资模式落地实施的可行思路

王辉

【摘 要】水利项目建设是农业生产的基础，也是我国发展现代农业的核心环节，在确保农业综合能力方面发挥基础性的作用。随着市场经济的不断发展，水利项目建设的规模也在不断的扩大，但仅依靠政府财政拨款的资金投入，显然已满足不了其高速发展的需求与规模扩建的标准，所以，必须采取积极理念下的多元化思考，借助多种渠道来筹措资金。鉴于此，本文从PPP融资模式的基本概念出发，综合探讨了PPP融资模式在我国水利项目建设中的可行性，分析了其中存在的若干问题，并结合笔者工作实践，提出了完善水利项目PPP融资模式的相关对策，以期为解决我国水利项目建设的融资现状、完善水利项目工程建设等提供有益参考。

【关键词】水利项目建设；PPP模式；社会融资；融资模式

一、引言

“农业丰则基础强，农民富则国家盛，农村稳则国家安”，水利是农业发展的命脉，兴修灌溉、排水、除涝等水利设施，有利于推进旱涝保收、高产稳定的现代农业发展，造福地方民众，确保国家粮食安全。我国政府为了不断提升各大水利项目建设的速度和质量，已逐年加大了财政资金的投入。从另一角度来看，在扶持水利项目建设的同时，也未政府财政带来了巨大压力。由此，为缓解政府财政压力，亟待采用新型的融资方式参与其中。PPP融资模式作为当下最具竞争实力的融资模式，能够使得政府在拥有实际控制权的情况下，灵活引入私营资本，就其多项优势，故此得到了广泛普及与应用。

二、市场融资模式的结构变化

1.计划经济时期

在这一时期，国民经济命脉主要掌握在国家手里，因此国民经济由国家进行分配，企业融资主要来源于国家财政。

2.改革开放初期

国家在改革开放后各方面政策都发生了巨大变化，企业的运营资金不再仅是依靠国家财政拨款，更多的是转向依赖银行贷款融资，同时实行了多种形式企业共同发展的模式，国家的宏观调控政策，企业也不再享有无偿的资金支持，而是转向实行有偿向银行贷款的政策。

3.近现代时期

我国资本市场逐步完善，部分大中型企业在市场上逐渐进行股权融资。企业融资渠道和方式开始趋向多元化，内源融资和外源融资并行，与此同时采取了直接融资、间接融资、股权融资和债券融资，融资渠道的拓宽极大的促进了国有经济的迅速发展。

三、PPP融资模式理论概述

1.基础释义

“PPP”即是“Public-Private-Partnership”的字母缩写，关于狭义解释为特指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，是一种政府机构与民营企业相互合作的模式，也是公共联合供给方式之一，其实质是为了满足社会公共项目的需求。

2.运用特点

归结PPP融资模式在运用中的特点主要有下述几点：一是国家政策扶持的直接体现，即采用PPP融资模式私营企业投入显然是有利可图的，政府为了调动私营企业的积极性，通常会给予一定的优惠政策扶持，例如税收优惠政策、贷款担保等。二是以项目为主体，即PPP融资模式以项目为融资主体，安排融资的主要依据是项目预期的收益和政府的支持力度，因为当项目的到期需偿还贷款时，其主要的资金来源是项目带来的收益和可以获取政府支持的政策，例如政府的税收优惠政策、贷款担保等。三是在项目的建设中加入了私营资本，即PPP融资模式中私营资本在项目一开始就与政府签署了协议，私营企业参与了从项目的论证、融资、建设以及到特许权期满的全过程。

四、PPP融资模式的市场优势

跻身于日趋激烈的市场竞争中，PPP融资模式之所以得到推广，全然取决于其作用于政府与私营资本身上的独特市场优势，具体如下：

1.作用于私营资本身上的优势

对于私营资本来说，PPP融资模式可以为其带来的好处颇为宽泛，主要例举两类。其一，PPP融资模式帮助私营资本扩大了市场。在这一模式下，私营投资得到了政府特许协议授权，可大兴建设公共设施，且政府允许私营投资通过收费来获取利润，由此进一步扩大了私营投资的市场触及面及其投资领域。其二，PPP融资模式有利于促进私营投资发起技术革新，提升核心竞争力。现实中，政府机构将公共设施的设计、建设、维护通过招标或者竞标的方式授权给私营投资，并鼓励其全面开展技术革新与研发，由此得到PPP模式“眷顾”的私营投资可以不受政府机构的过多干预，根据自身条件，“放开手脚”掀起技术革新，最终促进自身竞争力的切实提高。

2.作用于政府机构身上的优势

PPP融资模式为给政府机构带来的好处同样众多，其一，可以有效缓解政府的财政压力。比如，在项目委托给私营资本的过程中，政府机构可以推迟支付项目的建设款项，或者在项目建设中实施分期付款，并不需要在项目建设初期就完成支付，现实中，私营资本大多数都会借助银行贷款来获取项目建设的启动资金。其二，由于PPP融资模式下的私营投资者在采购等方面可以不受政府机构的制约和干预，所以在运作等方面具备高度灵活性，从而可极大缩短项目的建设时间，使之得以更好、更快的为公众提供相应服务。其三，PPP融资模式下的私营资本在项目前期开发之时，便已参与，从而能够将自身先进的技术和管理经验引入到项目的开发建设当中去，继而降低项目开发的风险，使得公共产品的风险责任得到分散，归由公共部门和私营资本共同承担。

五、PPP融资模式在水利项目建设中的可行性

基于PPP融资模式的理论基础，再与工作实践相结合，笔者认为这一模式在当前水利项目建设中存在如下可行构思：

1.将有助于水利项目工程建设效率的提高

由于私营资本拥有较强的资金实力和先进的技术，同时兼具较为完善的管理理念和高度风险防控能力，使之能够更为全面的掌控水利项目工程的建设效率，最大化降低管理成本。与此同时，不仅政府可以通过私营资本获取水利项目建设资金，私营资本也可以借由政府政策扶持，而从中赚取利润，使兩者在项目合作中实现共赢。

2.可有效转移水利项目建设中的风险

现实中，水利项目建设通常的投资数额都相对较大，且施工周期长，期间不确定因素较多，所以在建设过程中不可避免的存在一定风险，而PPP融资模式的应用，使得这一过程中的风险，合理的过度给了相应承担者，也实现了与政府部门风险共担的目的。

3.将有助于政府职能的转化，有效改善财政不足现状

前文已述，水利项目工程建设需要耗费大量资金，如果将这笔资金全部“压”在政府身上，不言而喻，政府财政或将不堪重负。而运用PPP融资模式，通过对特许经营权将私营资本引入进来，使其成为公共项目的建设者，政府的职能作用便能从公共项目的提供者转变成监管者，从而最大限度确保了公共项目的质量，也有效缓解了政府财政所肩负的重负。

六、PPP融资模式在水利项目建设实际中的缺漏

1.缺乏严格的监督管理机制

因国内大多水利项目工程规模庞大，故建设周期较长，这一不可改的因素使得对项目的监管较难全程适应市场的需要，同时，在监管的过程中也难以全面切实的将国家政策落实到实处，政府对项目的监管多数时候都是流于形式，从而也就导致了项目存在部分运营混乱的现象，继而严重阻碍了PPP融资模式在水利项目中的广泛运用。

2.融资过程存在不同程度的风险

这类风险通常出现在项目特定风险、行业风险、市场风险、和资本市场风险等各个环节之中。其中，项目风险包括了建造风险和项目运营风险。所谓建造风险，即是指项目无法按期完工或者是成本超支；项目营运风险主要包括了营运成本超支和产品需求风险。行业风险是指由于国家政策变化带来的风险。例如，国家提高对项目收入的征税税率、制定收费上限等政策，都会影响到私营企业的收益。市场风险，一般多是由国家整体经济环境和通貨膨胀所导致。因为国家整体经济下降和通货膨胀就会使项目货币收入贬值，从而降低了私营企业的收入。资本市场风险，则是受到国际货币利率和汇率的变化。因为PPP融资模式下，政府的一部分融资资金源于国外货币，故而项目或将需要面临一定的货币兑换风险。

3.相关规制法律不健全

PPP融资模式是一个比较复杂、风险大、涉及面较广的模式，需要健全的法律法规进行规范。然而，以现状而论，PPP融资模式在我国水利项目建设领域并未出台统一的纲领性法规。虽然，部分地方政府制定了相关PPP融资模式在项目建设中的行政指导政策性规定，但其内容并不全面，且多为原则性规定，并无实际可行性，从而导致私营资本对特许权的合法性知之甚少。与此同时，相关法规中也缺少对项目中风险分担、双方合法权益保障问题等的详尽解释，由此可见，PPP融资模式在水利项目建设中的法律法规亟待立法机构予以完善。

七、改善水利项目建设PPP融资模式的若干构想

1.精心筹划水利项目前期和储备工作

即在项目进行投资建设前，首要研究项目实施的可行性，分析项目实施的风险性，综合分析其获得收益的能力，并触及多面，做出可行性报告，以此确保项目顺利审批。其次，为了彻底解决水利项目建设中“边建设、边设计，边筹款、边施工”的问题，必须在项目开工前即确定项目的投资者、项目设计等，精细处理每一环节的衔接，务必保证施工不受这类因素的阻碍而影响工期。

2.建立严格的监管机制，强化融资的风险管理

基于上述可知，PPP融资模式在水利项目建设中存在明显监管缺漏，如政府在与私营企业合作的过程中，有时会出于利益最大化的目的，进行一些违反法律法规的交易行为，由此不同程度上侵害了国家利益，这时就需要政府发挥其监督职能，执行监管的权利。对此，政府部门可以设置由专业人士组建的社会监督组织，因为此类组织与项目建设不存在任何利益关系，并具备PPP融资模式专业知识，故而能够参与到融资方案当中去，正确的评价营运决策，高效解决问题。同时，建立健全风险评价体系，通过分析各种风险的影响程度，对具体化的PPP水利项目融资的现状和未来发展的目标进行全面且深入的考虑，制定相对应的风险防控和管理的措施，结合风险评价的结果和风险成本，拟定出处理风险的方案。

八、结语

综上所述，PPP融资模式已经成为解决各行业项目建设资金紧张、融资困难等问题的有效途径之一。在我国试行尚处在发展阶段，需要投入更为充分的精力与时间，全面认识和分析其中存在的问题，并在实际的运用中采用合理的方法对其予以不断完善，逐步提升其功用，使之作用在水利项目建设，乃至各个行业领域项目建设中得到充分发挥。

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