俄罗斯软实力外交：认知、优先方向、评价

宋志芹

摘要：当今世界主要大国都重视软实力开发与建设，俄罗斯也不例外。从本世纪初开始，俄罗斯不断探寻实施软实力外交最优的活动方式，现已发展成以文化外交、公共外交、国际发展援助为支撑点的软实力运用体系。与很多大国相比，俄罗斯的软实力外交开展的时间不长，很多工作尚处于摸索阶段，在提升软实力方面仍有很长一段路要走。

关键词：软实力；俄罗斯；外交

中图分类号：D851.2

文献标志码：A

文章编号：1008-0961（2015）03-0039-07

在全球化趋势不断加强、各国之间的联系日益密切的当今世界，国家之间的竞争正在从军事、经济领域扩展到文化、意识形态领域，软实力的作用正在不断加强。一个国家要想崛起与强大，不仅取决于经济、军事等硬实力，也在于文化、社会制度、价值观、内外政策等软实力。软实力和硬实力协调发展，才能称得上是一个有竞争力的国家。“软实力”概念是由美国学者约瑟夫·奈于上世纪90年代初提出的。他认为，硬实力主要是指军事力量和经济力量，这些力量是有形的，能起到支配作用，可以用来促使他人改变立场。软实力则是一种无形的力量，是通过吸引而非强迫或收买的手段来达己所愿的能力，软实力主要是指文化、政治价值观和对外政策。硬实力和软实力共同构成国家的综合国力，两者缺一不可。鉴于软实力在当今国际政治中的独特作用，各国政府都非常重视挖掘本国的软实力资源，都将发展软实力作为一项重要的任务。作为当今世界大国的俄罗斯也不例外。自本世纪初开始，俄罗斯政府对软实力外交的认识不断加深，在完善软实力运用机制和手段方面不断探索，其软实力外交初见成效。但与很多大国相比，俄罗斯软实力外交仍面临很多现实的困难，在提升软实力方面仍有很长一段路要走。

一、俄罗斯对软实力外交地位与作用的认识

俄罗斯在经历了上世纪90年代的混乱与衰败之后，国家形象一落千丈，大国地位无从谈起。新世纪普京上台之后，采用强制手段对内实行一系列改革，同时利用有利的能源形势，使经济在短时间内得以恢复并发展。实力恢复之后的俄罗斯，希望重回大国行列。“俄罗斯唯一现实的选择是选择做强国，做强大而自信的国家”。而软实力无疑有助于俄罗斯大国梦的实现。

（一）从文化外交到公共外交，俄罗斯政府对软实力外交的实践由来已久

“软实力”一词在俄罗斯官方文件中出现是不久前的事，但俄罗斯政府对“文化外交”、“公共外交”等这些提升国家形象、加强软实力的外交手段的关注与实践始自本世纪初。

2001年2月俄罗斯外交部签发了《俄与外国发展文化联系基本工作方向》的文件。文件载明：“在实现俄罗斯外交战略中文化具有特殊的作用。俄在国际上的地位和威望不仅由其政治地位和经济资源决定，同时还有各民族的文化财富……文化外交能够为提高俄罗斯外交政策的效果……做出重要的贡献。文化与外交的互动具有悠久的历史传统，并为维护俄罗斯的国家利益服务。”在俄罗斯外交史上，这是第一部以完整和展开的形式阐述文化因素对加强俄罗斯国家威望和改善俄罗斯国际形象的作用的文件，以前是没有类似的文件的。2003-2005年在席卷独联体地区的“颜色革命”浪潮中，受美国等西方国家资助的非政府组织、基金会、独立媒体等发挥了关键作用，展示了软实力手段在现代国际关系中的巨大作用。不仅如此，西方支持下的非政府组织甚至还向俄罗斯的地方媒体渗透，“颜色革命”存在着在俄国内爆发的危险，所有这些都使俄罗斯意识到软实力的重要性。作为回应，普京政府提出了“主权民主”思想，通过与西方国家开展对外文化交流，加强对本国民主人权观的宣传力度。面对“颜色革命”后独联体地区日益强化的离心倾向，俄罗斯开始重视加强同独联体国家的多边和双边文化合作，并对非政府组织、新闻媒体等软实力因素予以关注。采取措施加强对西方非政府组织的管理和法律监管，并在短时间内建立了一批亲政府的非政府组织，并与这些非政府组织开展定期对话，支持它们参与建设公民社会的工作。此外，俄罗斯还通过打造国际化媒体、开展国际专家论坛等方式着力改善本国形象。

2008年梅德韦杰夫担任总统后，俄罗斯文化外交和公共外交工作开始进入新的阶段。上任伊始他就将1994年成立的俄罗斯海外科学文化中心重新整合为一个新的机构，即俄罗斯联邦独联体和海外侨民事务及国际人文合作署（以下简称俄罗斯合作署），专门负责俄罗斯文化外交事宜。此后又相继成立了国家形象委员会、反篡改历史和损害俄罗斯利益委员会、戈尔恰科夫公共外交基金会等机构，以加强俄罗斯公共外交，改善国家形象。俄罗斯对上述两方面工作的重视反映在2008年《俄罗斯对外政策构想》中。《构想》首次出现了“国际人文合作”的内容。文件指出，将促进俄语和俄罗斯文化在境外的普及，加强同境外同胞的联系。在这方面，俄政府不仅要依靠自身的力量，同时还要积极利用公民社会的资源和潜力，使其成为文明间对话的手段。而在“外交活动的信息传达”一节里，俄罗斯提出要发展公共外交，加强俄罗斯媒体在全球信息空间的地位，发展影响国外舆论的有效手段。

（二）软实力在普京总统第三任期成为俄罗斯政府更加明确的外交手段

经过一系列努力，俄罗斯在独联体地区的形象的确得到明显改观，对独联体国家的影响力大大提升。然而，俄罗斯在西方国家的形象不仅没有得到改善，反而开始下降。2012年前后，俄罗斯国内外环境都发生了重大变化。2011年底由杜马选举引发的“倒普”风波，不仅使普京政权的合法性受到质疑，甚至还威胁到俄罗斯的政治稳定。普京上任不久即与美国围绕马格尼茨基法案、斯诺登事件展开一系列外交摩擦。2014年以来俄罗斯又与西方在乌克兰展开角逐，西方不断对俄罗斯进行诋毁，俄罗斯的国家形象遭遇前所未有的危机。普京对西方国家以人权问题为借口干涉俄罗斯内政，利用非政府组织、媒体等软实力手段搅乱别国局势的做法提出强烈批评和指责。普京开始反思以往俄在提升软实力方面的失误与不足，在对西方的某些软实力做法提出质疑的同时，努力构建自己的软实力概念和运用体系。endprint

2012年初，普京在其竞选纲领性文章《俄罗斯与变化中的世界》中首次提到“软实力”概念。“现在，人们越来越多地谈到‘软实力的概念——这是一套不使用武器，仅依赖信息和其他杠杆的影响达到外交目的的工具和方法。但令人遗憾的是，这些方法经常被用作激发极端主义、分裂主义和民族主义，操纵社会舆论以及直接干涉主权国家内政的工具。

2012年7月9日刚刚就任总统的普京在驻外使节大会上的讲话中，再度阐述了自己对软实力的看法。他认为：“软实力政策指的是通过劝说和吸引使别人对自己的国家产生好感，以此来扩展本国的利益和立场，它不仅基于一个国家物质成就，更有赖于其精神文化和知识智力方面的成功。”他坦白地承认俄在调动软实力资源方面是存在问题的，俄语、文化、境外同胞等这些软实力资源并没有被充分调动起来，俄在国际上的形象经常是被歪曲的，并没有反映出俄罗斯的真实情况。因此，他要求外交官们改进工作方法，注重对软实力手段的运用。有评论家认为，普京将“软实力”概念具体化了，这表明今后俄将更加积极地推进俄语和俄罗斯文化的传播。

2013年2月俄罗斯出台新版《俄罗斯对外政策构想》，文件首次对“软实力”概念及其运用手段等进行了界定。“软实力正在成为当今国际政治中不可或缺的组成部分——这是一套借助于公民社会、信息通讯、人文以及其他有别于传统外交的方法，解决外交任务的综合性手段……树立国家在海外的正面形象，使之符合俄罗斯文化、教育、科学、体育的威望和公民社会的发展水平，参与对发展中国家的援助计划……”文件还指出，俄将逐步完善软实力运用体系，探寻最优活动形式，既考虑国际经验，又要符合本国特点。

随着俄罗斯政府对软实力认识的不断深化，俄罗斯合作署作为实施软实力外交的关键机制的地位正在不断凸显。如果说俄罗斯合作署成立之初，主要负责文化外交方面工作的话，那么2012年普京担任总统以来，合作署的工作职权正在扩大。2013年5月普京签署《关于俄罗斯联邦独联体和海外侨民事务及国际人文合作署问题》总统令，规定今后俄将大幅提高对俄罗斯合作署的财政支持，到2020年由现有的每年20多亿卢布将增加到95亿卢布，合作署将负责国际发展援助工作（此前该项工作一直由俄罗斯财政部负责）。对此，俄罗斯媒体发表评论认为，俄罗斯政府正在将合作署打造为实施软实力外交的关键部门，合作署已发展为类似美国国际开发署的机构。

2014年7月俄罗斯外交部长拉夫罗夫在出席俄罗斯合作署工作会议时发表讲话指出，当前人文领域的工作具有特别重要的意义。乌克兰事件公开表明，俄罗斯在形成社会舆论方面遭遇到强有力的竞争，这种竞争有时是恶意的，俄罗斯的政策不断受到诋毁，国家形象被歪曲。拉夫罗夫认为，俄罗斯应加强对外交政策的解释工作，使外国公众对俄罗斯有正确的认识和了解。

由此可见，自普京总统第三任期以来，俄罗斯对软实力的地位与作用的认识正在逐步加深，并努力构建自己的“软实力”概念。为更好地维护国家利益，反击西方国家的软实力攻势，保持大国形象，软实力已经成为俄罗斯明确的外交手段。

二、俄软实力外交的优先方向

（一）文化外交

文化外交作为软实力的运用手段，对于提升一国的国际形象具有重要作用。俄罗斯对文化外交的关注始于本世纪初。根据2010年《俄罗斯国际文化人文合作政策基本方向》（该文件是2008年7月12日俄罗斯批准的《俄罗斯联邦对外政策构想》的1号附件），俄罗斯文化外交包括文化艺术、科学教育、大众传播、青年人交流、体育旅游等方面的合作。其中，支持、普及俄语和俄罗斯文化，给予境外俄罗斯族同胞多方面的支持，维护他们的文化、语言权利则是俄罗斯文化外交最重要的优先方向。

俄语是世界性语言，是世界文化遗产鲜明独特的一部分。俄语也是几千万境外俄罗斯同胞与俄罗斯联系的有效手段。苏联解体之后，原苏联地区新独立国家出于巩固国家主权的需要，纷纷将主体民族的语言定为国语，排斥俄语的地位。俄语作为族际交际手段一旦消失，发展多边合作将会更加困难。为了保持和加强俄语的地位，俄罗斯自1996年起开始实施《俄罗斯联邦“俄语”目标纲要》，如今正在实施的是《2011-2015年俄罗斯联邦“俄语”目标纲要》。作为俄罗斯实现俄语推广政策的战略手段，此纲要由俄罗斯教育科学部和俄罗斯合作署共同负责实施，是俄罗斯在海外树立正面形象、支持俄罗斯文化和俄语的基石。支持境外俄语教育和推广俄语是俄罗斯合作署最重要的工作方向，在这方面合作署与俄联邦教育科学部、世界俄语教师联合会、“俄罗斯世界”基金会等机构合作，以境外的60多家科学文化中心为依托，在54个国家开设了俄语培训班，听课人数达到每年1.9万多人。为支持与普及俄语，激发外国公民学习俄语的兴趣，俄罗斯合作署每年还在驻在国举办各种文化、教育、科技活动，向境外俄语教育机构提供语言、文学、文化、艺术、科普等方面的图书资料。

在支持普及境外俄语方面，非官方机构“俄罗斯世界”基金会也正在发挥越来越重要的作用。截至2014年1月1日，“俄罗斯世界”基金会已在43个国家设立了95家俄语中心，其中在7个独联体国家设有29家俄语中心。

近年来，与其他国家互办“国家年”活动成为俄罗斯开展国际文化合作的重要手段之一。自2008年起，俄罗斯已经与保加利亚、印度、法国、中国、意大利、西班牙互办了“国家年”或“语言年”活动。如2012年是俄罗斯“德国年”，2013年是德国“俄罗斯年”。举办“国家年”活动有利于俄与伙伴国间加强友好关系，相互了解对方的文化、历史、社会生活，就双方存在的现实问题和国际问题开展对话，从而向世人展现俄拥有伟大历史、丰富的文化传统、蓬勃发展的国家形象。

俄罗斯认为散居于全世界100多个国家的3000多万境外俄罗斯人与“母国”同属于一个文明空间，俄罗斯致力于与境外俄罗斯人共同建设“俄罗斯世界”。俄罗斯希望境外俄罗斯人加强团结；努力融入居住国的社会文化生活，成为能够影响其国家发展的群体；同时保持自身的民族文化认同，加强与俄罗斯的联系。这无疑将有助于俄罗斯与世界各国发展关系，提高俄罗斯的国际地位。2011年10月俄罗斯政府批准了《2012-2014年境外同胞工作计划》，该计划由境外同胞事务政府委员会负责，俄罗斯合作署与外交部、国家相关部委、俄罗斯各地区政府部门也参与计划的实施。俄罗斯认为对于一些由于各种原因希望回到俄罗斯定居的境外俄罗斯人，俄罗斯方面应当给予有效的帮助。2006年6月俄罗斯总统普京签署命令批准《自愿移民纲要》，《纲要》于2007年启动。俄罗斯外交部为此专门成立了俄罗斯联邦主体首脑委员会，以协调俄罗斯各地区吸纳外来移民并参与支持同胞工作。俄罗斯合作署为该计划提供信息保障。至2014年初，共有15万多境外俄罗斯人回到俄罗斯定居。为更好地维护境外同胞民族文化、教育、语言等权利，为他们提供直接的法律支持。2011年俄罗斯成立了支持与保护境外俄罗斯人权利基金会，该基金会是迄今为止俄罗斯为境外同胞提供法律支持的唯一机构。endprint

（二）公共外交

公共外交指一国政府通过信息传播、文化交流、大众媒体、民意调查和支持非政府组织等形式影响国外民众，扩大本国政府、公民与国外民众的对话，减少他国公众对本国的错误观念，提高本国在国外公众中的形象和国际影响力，进而增进本国国家利益的外交方式。作为对传统外交的重要补充，公共外交的价值日益为世界所认同。公共外交是展示和构建国家软实力的重要途径。

俄罗斯在发展公共外交方面起步较晚，但在短时间内已经取得了一定的成效。2005年俄罗斯政府斥资3.5亿美元成立了“今日俄罗斯”电视频道，这是俄罗斯首家全数字化电视网，该频道能同时用英语、阿拉伯语和西班牙语向其他国家播报新闻，意在呈现一个“毫无偏见的俄罗斯图景”，该电视台隶属于国有的俄罗斯新闻社（俄新社）。“今日俄罗斯”不负众望，成长迅速。到2009年底，根据美国尼尔森媒体受众调查结果，它在华盛顿及周边城镇内已拥有500万观众；在法国、德国、意大利、英国、波兰、塞尔维亚等6国的观众超过700万人，不凡的数据使得“今日俄罗斯”与英国广播公司、美国有线电视新闻网等老牌西方媒体共同跻身市场领导者行列。俄罗斯政府对该电视台寄予厚望，每年投巨资支持其发展。2013年联邦财政对其拨款额达到113.2亿卢布。

为增进外国公众对俄罗斯内外政策的了解，俄政府还举办各种专业性论坛，搭建各界人士的对话平台。在这方面比较突出的就是2004年成立的瓦尔代国际辩论俱乐部，这是世界各国研究俄罗斯问题的专家了解俄罗斯国家和社会发展真实信息，并与俄政界、学术界精英进行直接思想交流的国际平台。普京对此非常重视，每年都亲自接见与会学者，就会议议题与国内外专家深入交换意见。2009年俄罗斯成立了“雅罗斯拉夫尔国际安全论坛”，提供俄罗斯与外国进行安全对话的平台，还成立了顿河罗斯托夫、哈巴罗夫斯克、圣彼得堡、贝加尔湖四大年度经济论坛等。

俄罗斯政府采取积极措施，吸引非政府组织参与公共外交工作，并给予它们物质和组织上的支持。近些年活跃在俄罗斯的知名非政府组织有俄罗斯社会院、“俄罗斯世界”基金会、戈尔恰科夫公共外交基金会、国际事务委员会、外交与国防政策委员会等。俄外交部积极开展组织协调工作，定期与这些非政府组织举行会议，支持它们开展国际活动，包括协助它们与联合国及其下属机构开展合作。

（三）国际发展援助

国际发展援助作为俄罗斯外交活动的一个重要方面，致力于向受援国提供财政、技术、人文等援助，促进其社会经济发展；促进全球与地区问题的解决，制止新的挑战与威胁。新世纪开始后，随着国力的增强，俄罗斯逐渐从受援国转变为援助国，此后逐步完善国际发展援助的法律和管理体系。2007年普京总统批准了《俄罗斯国际发展援助构想》。《构想》成为俄罗斯参与国际发展援助的法律基础。俄罗斯参与国际发展援助的主要形式有：提供人道主义援助、参与国际组织的多边援助项目、减免债务、教育援助、提供贸易优惠等。

经过近十年的努力，俄罗斯参与国际发展援助的规模不断扩大。近年来，受国际政治和金融危机的影响，在发达国家援助规模和比例缩小的背景下，俄罗斯正在逐步确立其新兴援助国的地位。2003年俄罗斯承担的国际发展援助总额近5000万美元，2008年初达到2.2亿美元；2009年虽然经历了经济危机的重创，但援助规模却猛增至近8亿美元，是上年的3.5倍；2010-2011年近10亿美元，是2003年的20倍。可见，俄罗斯正努力实现通过国际发展援助树立大国形象的目标。

2013年之前俄罗斯在援助对象方面没有明显的地区优先方向，援助工作主要面向发展中国家，如独联体、非洲撒哈拉以南、亚太、中东、北非、拉美等地区的最贫穷国家都是俄罗斯的援助对象；而每年约5亿美元的援助资金大部分用于多边合作项目，这些项目很多是通过联合国、国际货币基金组织、世界银行等国际组织实施的，俄罗斯负责向这些组织缴纳会费，而资金的管理和使用则由国际组织负责。如2012年俄罗斯用于国际发展援助的总额为4.5878亿美元，其中的60%～80%用于多边援助项目。参与实施对外援助的政府机构和部门达20多个，实施过程中涉及的部门利益冲突很难避免。2012年普京再度担任总统以来，对通过实施国际发展援助推进国家利益、提高俄在国际事务中地位方面的工作愈加重视，并不断思考改进工作，提高效果。2013年5月普京签署总统令，规定今后俄罗斯将减少通过国际组织开展的多边对外援助，而每年5亿多美元将用于有针对性的双边项目，其中独联体国家是俄罗斯此项工作的优先地区，并责成俄罗斯合作署（与俄外交部和财政部协调合作）全权负责双边援助项目，同时大幅提高对合作署的财政支持。2014年4月俄罗斯总统普京签署了新版《俄罗斯国际发展援助构想》，文件明确规定俄罗斯国际发展援助方面的实施机制、原则及优先方向等。俄罗斯合作署署长科萨切夫认为，新版《俄罗斯国际发展援助构想》的批准标志着俄罗斯国际发展援助工作进入新的阶段，俄罗斯正在从消极地参与别国的计划向积极构建自己的援助体系转变。

三、评价和展望

经过短短十余年的努力，俄罗斯在软实力外交方面不断探索，其软实力外交日趋成熟，效果逐渐显现。如今在独联体和中东欧地区，人们对俄语的兴趣在加强。上世纪90年代初在波兰学习俄语的人数降至第14～15位，如今在波兰俄语成为仅次于英语的第二大外语；而在保加利亚学习俄语的人数甚至超过了英语。在中亚和乌克兰等独联体国家俄罗斯的国家形象都有很大提升，这一点在乌克兰危机期间也得到明显印证。

如果说2008年俄罗斯与格鲁吉亚爆发战争期间，在与西方的信息战中俄罗斯因本国媒体工作低效、反应迟钝而彻底败下阵来的话，那么在2014年乌克兰危机发生期间，“今日俄罗斯”电视台在与西方老牌媒体竞争中火力强劲，已经对美国有线电视新闻网及其他西方媒体构成真正的竞争。波兰一家媒体甚至评论说，“俄罗斯将西方媒体打得落花流水”。俄罗斯的信息宣传取得了明显效果。endprint

然而，在看到俄罗斯软实力外交取得成绩的同时，也不得不指出，俄罗斯在提升软实力工作上仍存在很大问题，俄罗斯软实力外交任重而道远。

（一）比起世界其他大国，俄政府对俄罗斯合作署的投入非常有限。关于这一点，俄罗斯合作署署长科萨切夫多次在其文章或者媒体采访中提到过。目前，联邦财政每年对俄罗斯合作署的拨款约6000万美元，而美国对这方面的投入占其国内生产总值的1%，英国对本国软实力外交的财政拨款为10亿美元，德国歌德学院则为3.03亿美元，西班牙塞万提斯学院为1.52亿美元。2014年俄罗斯合作署联邦预算拨款是27亿卢布，而根据俄联邦国家统计委员会的资料，合作署工作人员工资总额在所有85个俄罗斯国家机关中位列第83位。

（二）在国际发展援助领域，俄罗斯不仅在工作经验方面是一个新手，在参与规模方面也相形见绌。俄罗斯对国际发展援助的投入远低于发达国家。2010年全世界对国际发展援助的投入共1300亿美元。其中，美国为300亿美元，欧盟国家为700亿美元，中国为25亿美元，印度为10亿美元，土耳其为10亿美元。俄罗斯的援助总额为5亿美元，占国内生产总值的0.035%。按照联合国对发达国家的要求，即对外援助应占本国国内生产总值的0.7%的指标，俄罗斯距离这一指标还相去甚远。

（三）俄罗斯在挖掘俄语、教育等软实力资源潜力方面。仍旧面临着很多现实困难。自苏联解体后的20多年来，全世界说俄语的人已经从3.5亿减少至2.7亿。在中亚五国，生活在首都之外的年轻人几乎都不会说俄语了。根据吉尔吉斯斯坦1999年人口普查数据，当时年满18周岁以上居民中，有14.9%将俄语视为母语，75%将俄语视为第二母语。而10年之后，根据2009年吉人口普查资料，年满18周岁以上居民将俄语视为母语的下降为9%，将俄语视为第二语言的则为50%。俄语在吉尔吉斯斯坦享有国语的地位，情况尚且如此，更不用说其他中亚国家了。俄罗斯高等教育发展水平也不尽如人意，在2012年3月英国《泰晤士报》公布的年度世界百所著名大学排行榜上，俄罗斯没有一所大学上榜。

（四）俄罗斯改善国家形象的效果并不明显。冷战虽已结束，但是很多西方国家对俄罗斯仍旧持有一种非理性的排斥态度，俄罗斯的外交政策经常被误读。尽管俄罗斯在改善国家形象方面采取了诸多努力，但其效果并不明显。2014年俄罗斯同西方在乌克兰问题上立场严重对立，加上普京不顾西方强烈反对，将克里米亚从乌克兰手中夺回，导致西方国家对俄罗斯的集体制裁，使饱受诟病的俄罗斯国家形象雪上加霜。原定2014年为俄罗斯同英国之间的“国家年”活动也因此而取消。波兰也已经决定取消同俄罗斯2015年的“国家年”活动。在乌克兰危机持续发展、西方同俄罗斯间关系难以出现转机的情况下，俄罗斯在西方国家中的形象一时难以改观。

从根本上来说，俄罗斯在提升国家软实力方面所遇到的困境与问题须靠提升国家经济、军事、科技等硬实力来加以解决。不可否认的是，硬实力归根结底是软实力的基础。一个国家，不管是宣传本国的文化、价值观，还是要通过对外援助树立大国形象，终究要以强大的经济实力为后盾。而俄罗斯能否在未来激烈的全球化竞争中找到自己合适的位置，我们将拭目以待。

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