论国库集中支付下预算单位内控问题及改进对策

沈平

【摘要】随着国库集中支付制度在全部预算单位中展开，基层预算单位面临了许多新问题。一个新的制度必然会对原有环境产生重大影响，发展的道路上总是曲折的。本文围绕预算单位实行国库集中支付以后，在内部控制方面产生的影响，进而剖析出现的问题，针对问题提出改进基层预算单位内部控制的措施。

【关键词】预算单位；内部控制要素；集中支付

国库集中制度实施以来，各级政府通过支付系统实现了对各预算单位的资金监控，在财政改革方面取得了长足的发展，增强行政事业单位对外提供的社会管理和公共服务的能力。内部控制既是行政事业单位的一项重要管理活动，又是一项重要的制度安排，对于提高单位管理水平，改进公共服务的质量和效率，规范财经秩序，建设服务型政府都具有重要意义。新的国库支付方式是对预算单位内部控制的补充和完善，各预算单位也结合2014年我同颁布的《行政事业单位内部控制规范》，逐步形成了适合行政事业单位的内部控制制度，本文就国库集中支付方式对预算单位的业务流程产生的影响，分析该制度给预算单位的内部控制带来的新问题，为预算单位完善内部控制提出一些建议。

一、国库集中支付对预算单位业务流程带来的变化

国库集中支付系统是各预算单位的财政性资金存放在财政部门设立的一个单一账户中，通过财政部门、代理商业银行、基层预算单位三家系统的网络连接，将申请和支付指令在系统间传递，实现预算单位银行账户额度为零的支付方式。各基层预算单位在需要使用财政资金的时候，选择直接支付或者是授权支付方式提出用款申请，财政部门通过网络审批，将审批数据发送到结算的商业银行系统中进行支付。财政部门通过对预算单位用款额度的审批节点，对申请的项目内容进行初步筛选，对不符合用款规定的申请，直接拒绝支付，实现了对基层预算单位财政资金的实时监控。预算单位也通过国库集中支付系统，对本单位的财政性资金实现了有效管理，保证了本单位资金使用的合法合规性，但仍然保留了基层预算单位对资金的自主使用权。

二、国库集中支付情况下，预算单位内部控制中出现的问题

国库集中支付制度直接影响到了预算单位已有的内部控制制度，新变化直接产生了以下五大问题：

1.在控制环境方面

行政事业单位经营相对简单，普遍对控制环境建设重视程度不够。近年来许多事业单位经济案件、腐败案件频频发生，很多都与单位内部控制机制薄弱、管理上存在漏洞有关。单位领导对控制环境建设重视程度不够，对内部控制的意识淡薄。白从实施国库集中支付制度以来，在财政资金使用方面，依赖和相信国库集中支付系统可以防范全部的有关资金使用的违规风险。在相关内部控制制度方面建设滞后，单位领导中很少有了解财务知识的，不熟悉财务工作也不了解围库集中支付流程，只简单的认为需要使用资金时仍像以前未实行集中支付时一样随意使用，也不管资金使用方向，有时未经财政部门批准预先使用大额资金或超额使用，严重影响整个预算单位对资金和资产安全的考虑，难以适应国库集中支付制度下的内部控制的新要求。

2.在风险评估方面

行政事业单位缺乏风险识别、风险分析、风险应对的风险评估机制。缺少对各种渠道资金使用的风险分辨能力。随着国库集中支付的范围扩大，几乎所有的财政资金都通过国库集中支付系统拨付到所属行政事业单位，不同类型的财政资金都集中到了一个系统，这样就要求基层预算单位的零余额系统操作人员对每个项目内容都要十分清楚。有些单位的零余额操作人员是出纳，但是出纳岗位经常更换人员，新任的出纳也不是很清楚国库支付系统中的类款项名称的含义，很容易弄错不同预算项目的拨款，或者变更资金具体使用方向，导致对变更项目资金使用和违规使用财政资金所产生的法律后果的风险评估不足，使得单位面临财务管理混乱的局面和违法违规、引发经济犯罪的严重后果。

3.在信息与沟通方面

日前集中支付系统缺乏零余额账户信息与会计账套信息的很好融合。不能达到信息的实时核对。每个月审核会计要核对账套余额与零余额账户余额。包括总用款额度和各項目的余额情况，保证资金的准确性，如果出现差异，要对每笔交易进行检查，花费很多时间。信息共享性比较差。

4.在控制活动方面

预算编制的合理科学会影响到预算执行的规范程度，行政事业单位实行零基预算，对预算的合理性考虑不足。为了多申请财政拨款，低估项目风险、虚报项目收益，多报预计日常费用支出导致预算编制十分不准确。预算科日设置也不准确，预算编制人员认为预算额编报足了，划归到具体什么预算科目无所谓。这样在预算执行的时候，会造成这个项目资金紧张，另外项目资金有结余，年中还要找财政部门更改不同科日资金之间的额度。影响资金的使用效率和合规性。

5.在监督与评价方面

预算单位有内部与外部监督和评价程序对单位的经营活动进行监督。财政每年都在强化对零余额资金的使用，包括现金的使用限额等。但是具体费用报销的是否合理，财政无法获得真实性的凭证，容易产生基层预算单位会计造假，通过第三方套取现金等情况出现。对于内部，很多行政事业单位设立了审计部门，但是只有一名审计人员，有的由单位领导及相关科室人员组成审计领导小组，但组长仍由一把手兼任，并不具备独立监督审计职能，形同虚设。加之内审人员的素质也不高，也不能提出内部控制缺点并提出相应的专业对策，即便内审发现问题和瑕疵也会顾及自我脸面，大事化小，小事化了，最终不了了之。

三、完善预算单位在国库集中支付制度下的内部控制

针对上诉问题，笔者提出以下几点改进意见：

1.在控制环境方面

提高单位整体对内部控制的意识，特别是单位的一把手，有条件的单位可以引入总会计师制度，在领导班子中安排有丰富财务背景的总会计师，通过总会计师对内部控制重要性的宣传，提高预算单位整体的内部控制思想。形成人人了解内部控制，理解财务人员对资金严格管理的意义和作用，相互监督与制衡。实现每个部门都能尊重财务部门的要求，特别是在使用零余额系统下，理解给各报销人员带来的不便，以提高集中支付制度与内部控制制度的结合。

2.在风险评估方面

预算单位的领导应该对集中支付系統有个初步的了解，财务负责人应该与单位负责人及时沟通，及时修改集中支付系统与内部控制制度之间的不兼容方面。加强对零余额系统操作人员的学习，经常与预算编制人员多进行沟通、了解单位预算编制的体系，主要使用的预算科日与项目，财政对于零余额用款额度的规定，防止在具体使用中违规违法事件的发生。

3.在信息与沟通方面

加强集中支付系统与财务账套很好的融合，方便的对账。财政部门通过优化零余额系统的查询系统，方便基层预算单位对业务的查询。基层预算单位也要调整本部门的财务软件，设计出兼容零余额系统的表格输入程序，方便零余额系统查询结果与账套数据的核对，提高查错的工作效率。

4.在控制活动方面

加强预算编制的规范性。预算编制人员要合理科学的安排预算，深入调查了解单位的短期规划和长期规划，防止“拍脑门”式的编制预算。到达预算和决算的完整统一，减少零余额操作人员的工作量，提高预算单位对项目资金的监控能力。预算编制人员也要认真负责、科学合理的编制完预算后，核对各项目使用的预算科日与具体实施项目的类别是否一致正确，提高预算的编制质量，保证集中支付制度的顺利进行。

5.在监督与评价方面

财政部门应该完善集中支付系统的制度.随着业务的开展及时更新资金的使用用途，现金提取比例等规定。充分考虑基层预算单位的实际情况，结合具体业务对资金使用的特别要求，合理制定备选方案，蛮子各基层预算单位对不同结算方式的要求，减少集中支付系统漏洞的出现。基层预算单位也要加强本单位的内部审计部门的力量，重视内部审计人员对内部控制的监督和检查功能，选派更有经验的财务和业务人员担任内部审计部门的职员，提高内审在预算单位内控建设方面的作用。

四、以案例说明加强预算单位内部控制意义重大

本文介绍一个真实的案例说明预算单位加强内部控制制度的必要性，来提高国库集中支付制度下的资金的安全使用。

宋天晓是辽宁省海洋与渔业厅办公室会计，在担任辽宁省海洋与渔业厅办公室会计期间，在2013年3月至10月期间利用管理本单位财政零余额账户的职务便利，违反相关财务规定，未经授权和审批，采用私自开立现金支票支取现金或私白开立转账支票用于个人消费支付。先后23次从辽宁省海洋与渔业厅账户中支取人民币130余万元用于个人高档消费。这是一个非常严重的违法案例，主要原因就是辽宁省海洋与渔业厅对于零余额的资金使用没有很好的内部控制制度。第一，单位领导没有对零余额资金的使用有足够的重视，十分信任会计人员对单位资金的管理，疏于对会计人员的职业道德教育。第二，没有有效的内部控制活动。对于零余额账户的资金票据，没有落实未审批是不能使用的的管理规定，另外，出纳也没有起到监督的作用，对应该经过审批的银行票据才能付款的内部控制制度也没有重视，按规定应由出纳管理的法人章和支票，因出纳工作繁忙遂交由会计宋天晓保管。第三，内部审计部门也没有对财务核算进行及时检查，在检查机制上防止会计人员私自挪用公款。因此笔者认为，预算单位应该加强对全体员工遵守内部控制制度的宣传，单位的负责人也要重视零余额账户的资金安全，提高对财政资金的管理，及时了解资金的使用动向，避免资金被会计人员擅白挪用。财务人员也要洁身白好，遵守职业道德，履行维护单位的零余额资金安全的责任。第四，在业务流程上必须要无漏洞的设计适合预算单位特点的内部控制活动，防止由于控制活动缺失引发违规违法行为并彻底的贯彻执行。最后，预算单位也要加强内部审计机制的建立，通过定期和不定期的检查，对内部控制制度的执行情况进行检查，提升内部审计制度的有效性。同时也能提高财务人员的守法意识，给财务人员以警示作用。

五、结束语

国库集中支付制度是行政事业单位改革的重大举措，是加强我国政府对预算单位监控的制度之一。各预算单位要结合集中支付与本单位内部控制的特点，发挥集中支付的优势，完善内部控制在防范违法违规方面的积极作用，提高内控的有效性和单位整体的工作效率。参考文献：

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