互联网金融指导意见有待完善

杨涛

2015年7月18日，央行等十部委联合发布《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》（以下简称《指导意见》），这一备受瞩目的政策终于落地。可以看到，伴随互联网信息技术对于金融业的冲击日益凸显，现有的政策与规则越来越难以涵盖各种新兴金融组织、产品和业务，也出现了大量创新的“空白区”和“灰色地带”，因此进行监管制度的“打地基”就变得非常迫切。

应该说，虽然《指导意见》在很大程度上弥补了互联网金融监管领域的政策空白，但是也还存在许多不足之处。这就需要我们在深入分析《指导意见》所存在不足的前提下，进一步梳理互联网金融的基本定位和风险控制重点，从而以《指导意见》为基础，推动互联网金融监管策略的不断完善。

《指导意见》中存在的问题

《指导意见》存在的不足之处有几方面。

第一，是行业管理的旧思路没有从根本上打破。众所周知，互联网信息技术对于金融的影响，作用于金融机构、金融产品、金融市场、金融制度等多个要素层面上，而且在推动支付清算、资金配置、风险管理、信息管理的同时，事实上已在促使金融子行业之间、金融与实体企业之间的功能融合。这些融合都使得传统的金融行业边界变得日益模糊，因此各国监管部门都更多的摒弃了机构监管思路，而是从功能监管的角度入手，着力应对业务与产品创新中的风险控制与功能拓展。由此来看，不仅《指导意见》所定义的互联网金融行业范畴及所属类型还缺乏缜密的研究支撑，而且分头纳入现有分业监管框架的思路，也无法应对互联网金融活动跨行业、跨市场的特征。实际上《指导意见》所提的“科学合理界定各业态的业务边界及准入条件”，在现实中往往难以达到。

第二，与国际主流的互联网金融监管方式尚未完全吻合。由于互联网信息技术对于货币与金融的影响深远，而且带来的许多变化往往处于金融体系的不同层面，如《指导意见》所列的各类互联网金融业态，有的是中介组织层面的要素，有的则是产品和业务层面的要素，因此通常无法笼统地制定一部覆盖所有互联网金融活动的政策或法规。就国外监管实践来看，以PC互联网和移动互联网支付为代表的新兴互联网支付、P2P网贷和网络股权众筹等投融资模式、互联网风险管理和信息管理等，其所具有的组织与产品设计、内在风险特征与监管重点截然不同，因此各国往往分别予以应对，或是制定新的规则，或是修订和完善已有规则，如果掺杂在一起，只能是成为互联网金融的“大杂烩”。此外，在各国都面临虚拟货币、数字货币或电子货币对金融体系带来的冲击之时，《指导意见》似乎也应对此有所考虑，因为在“前景不明”的情况下，多国都是以政策表态而非法律形式来加以引导。

第三，《指导意见》的定位应该是原则性、指导性的政策，不应该太具体，否则就会由于涵盖面过大，而出现一些值得商榷之处。例如：能否把P2P网络借贷和网络小额贷款这两种截然不同的业态，硬性地揉在一起来看待；在个体网络借贷的界定中，平台能否涉及大额借款、可否做关联方融资和债权转让、大公司能否自建平台做产业链融资等，都成为疑问；股权众筹被等同于网络股权众筹，而在美国的JOBS法案中，实际上股权众筹发行人不一定是网络平台，发行途径也不一定是互联网；股权众筹被定义为“公开小额”，“公开”和“小额”的内涵存在不确定性，如何与私募股权众筹协调也是问题；还有，信托作为一种私募性质的制度安排，能否大规模推动基于网络的产品发展，是否会导致具有非法集资性质的逆向资金流动等；互联网消费金融是否就简单等同于消费金融公司开展的业务。

第四，《指导意见》更多是表达政府政策支持的发展方向，而非制度意义上的“法律法规”，还无法解决影响我国互联网金融发展的许多根本性问题。一方面，作为纲领性的政策文件，有些指导思路的合理性还值得商榷，例如：“鼓励符合条件的优质从业机构”上市融资，这里不仅又陷入到为股市赋予“政策性”的旧思路上，而且就美国的Lending Club等典型机构来说，上市后必然在资本的利益追逐下，使得大机构、大投资者、大客户成为主导，似乎距离P2P的本来价值愈发遥远。这里不是说我国不能出现大型互联网金融机构，也不是说互联网金融机构做大了一定就不再服务小微，而是说作为一个普遍性的鼓励政策，是否一定具有合理性，会否只是为上市公司并购互联网金融企业的“资本游戏”推波助澜，且易出现互联网金融服务小微的功能异化。另一方面，当未来《指导意见》与某个领域的发展实践可能出现矛盾时，相应的具体制度创新则需跳出《指导意见》的局限。例如，《指导意见》提出“互联网支付应始终坚持服务电子商务发展和为社会提供小额、快捷、便民小微支付服务的宗旨”，其内涵就值得商榷。实际上这与非银行支付机构从事的网络支付业务特点混在了一起。美联储在2015年初发布的《美国支付体系提升战略》中，已经充分关注包括PC互联网和移动互联网在内的新兴电子支付在大额支付中的作用。

完善《指导意见》的总体思路：发展定位与风险控制

《指导意见》的核心目的，一是对互联网金融在我国的发展进行基本定位，二是努力防范可能带来的各类金融风险。对此需要我们加以深入剖析，从而更加理性地看待政策引导互联网金融健康发展的思路。

第一，互联网金融发展需抓住“服务实体”的重点。

如果针对互联网金融在我国当前的功能作用，还需要围绕“缺什么补什么”的思路，找出当前中国金融体系中的“短板”，这就是通常所说的“小微金融服务”领域以及居民的财富管理、消费金融支持等。

目前，在“做大做强”式的传统企业与金融文化影响下，国内的许多互联网金融组织也走上了“求大”的路径，这既是因为互联网金融领域拥有相对模糊而宽松的监管与制度环境，也是因为互联网金融组织期望在日益激烈的市场竞争中获得先机，更希望在市场规则明确下获得“大而不倒”的先手地位。

当然，从本质上看，虽然很多互联网金融模式具有分散化、去中心化的特点，并且能够通过特有的信息优势发掘，更好地为“小微客户”提供服务，但是客观上说，互联网金融并非一定是服务小微的。在发展到一定程度之后，互联网金融领域同样会出现“傍大户”的“超大机构”和“小微机构”的并立。例如，国外部分典型的P2P网贷平台逐渐想放弃“Peer to Peer”的提法，个人借贷或者投资者发挥的作用逐渐变弱，而包括对冲基金和银行在内的大型机构则又逐渐成为游戏主角。

但是在我国，在金融体系的“高大上”仍然居于主流，在小微企业、居民的金融需求仍难以得到有效满足的背景下，我们并不需要互联网金融带来更多“大而全”的平台组织，着眼于服务大客户，而更需要其满足“小而美”的特征。究其原因，一是因为小微领域是最典型的普惠金融，也是当前我国金融体系发展中的最大“短板”，无论是小微企业融资，还是居民财富管理、消费金融服务等，都亟须支持；二是我国的技术创新最缺少的是自下而上的“草根创新”，而草根企业和个人的创新，又需要多元化的小微金融支持；三是随着产业升级与经济结构优化，与大工业、大企业相应的金融体系已经逐渐不适应需要，先进制造业和服务业变得愈加重要，而小企业将来逐渐成为解决就业的主体，这也需要包括融资、投资、支付、风险管理等在内的小微金融服务，成为与经济转型相配套的新型金融体系的核心。

由此来看，一方面，在互联网金融推动投融资模式的创新与发展中，中小互联网金融组织的兴起、服务小微的功能定位，都是较长一段时期内互联网金融发展的重要根本；另一方面，支付和信用信息环境都是重要的金融基础设施，对此，互联网对于零售支付创新的巨大推动作用，深刻改变着个人的消费行为与习惯；源于互联网和大数据的信息处理与信用发掘技术，能够为整个社会信用体系建设奠定“草根”基础，这些同样也是重要的互联网“微金融”创新。

需要认清互联网金融风险的特点

一方面是传统金融风险在互联网金融中的体现。一是流动性风险。互联网金融本质上也是金融活动，因此其资产与负债期限的不匹配，同样可能出现流动性风险。不论是第三方支付，还是网贷平台，都极易受到流动性风险冲击。二是信用风险。客户方面，网络融资平台未纳入央行征信系统，平台在进行交易撮合时，主要是根据借款人提供的身份证明、财产证明、缴费记录、熟人评价等信息评价借款人的信用。中介方面，存在资金挪用的风险。三是操作风险。技术操作风险的产生，主要鉴于互联网金融依靠软件、网络等特殊介质开展金融业务，而其软硬件配置和技术设备的可靠性以及操作人员的专业技能和道德风险成为技术操作风险高低的主要衡量标准。四是法律风险。互联网金融在我国尚处探索发展阶段，缺少相关的法律法规约束和明确的监管主体。在互联网金融准入、交易双方的身份认证、电子合同的订立、电子签名的合法性等方面都存在规则缺失或不完善，在涉及民间融资方面的法律法规更是缺乏。五是经营风险。例如互联网金融企业的高杠杆率，以及潜藏洗钱套现风险。

另一方面是互联网金融的特殊风险及其表现形式。一是信息科技风险。互联网金融的技术风险指的是互联网金融机构的网络系统遭到技术性外部攻击而造成的损失。二是“长尾”风险。互联网金融因为拓展了交易可能性边界，服务了大量不被传统金融覆盖的人群（即“长尾”特征），具有不同于传统金融的风险特征。但是互联网金融服务人群的金融知识、风险识别和承担能力相对欠缺，他们的投资额小而分散，作为个体投入精力监督互联网金融机构的成本远高于收益，“搭便车”问题更突出。一旦其参与的投资或融资出现问题，可能对这些“脆弱”的长尾人群会产生更加负面的影响。

完善《指导意见》的具体措施

我们认为，《指导意见》的出台只是推动互联网金融健康发展的重要起点，还需要更多的配置保障机制建设。

首先，监管部门要深入研究互联网金融的理论基础、体系框架、风险所在等等，否则就会“瞎子摸象”。具体而言，是需要进一步细分不同互联网金融业态的具体监管思路。我们看到，现有的互联网金融概念范畴相对混乱，诸多的组织机构、产品、渠道等要素掺杂在一起，各自的业务运行与风险特点差异较大，难以进行一致性监管。对此，还需要在深入梳理合理的业态划分基础上，进一步落实相应监管细则。特别需要注意的是，监管细则的制定必须跳出监管主体分割、围绕机构对象的传统思路，真正以功能监管、业务监管为主，通过加强监管协调和配合，真正解决互联网信息技术所导致的混业型金融创新带来的潜在风险与不确定性。

其次，需要着力解决不同互联网金融模式背后的根本矛盾。例如，在P2P网贷等基于互联网的资金配置活动中，之所以会产生各种无序现象，归根结底还是背后的民间金融缺乏有效引导和法律规制。只有加快推动以民间借贷为主的民间金融走向阳光化、合法化，才能促使P2P网贷行业发展真正跳出民间金融的某些乱象，着力推动技术与服务创新。再比如，第三方支付领域虽然在整个互联网金融业态中相对比较规范，但近年来也还出了一些问题和风险。究其根本，也是因为伴随互联网信息技术对于电子支付方式、渠道、清算模式等的冲击，使得原有规则越来越难以适应整个零售支付市场的快速变化，因此同样需要在“打好制度根基方面着力”。

再次，在互联网金融的监管与完善中，也面临与现有金融业态同样的矛盾与挑战，就是在金融信用环境与基础设施的建设方面，一直没有从根本上解决短板问题。应该说，在金融运行中的很多矛盾问题，如中小企业融资难、消费金融发展不足、互联网金融组织不够规范等，在某种程度上都可以归因于信用体系的缺少，包括商业信用和个人信用。当然，在互联网信息技术的影响下，可以充分利用大数据手段来更好地推动信用体系建设，实现信用服务能力的大幅提升，这不仅有利于互联网金融的监管与发展，同样也会给现有金融业态带来积极作用。

后，当前我国金融体系改革的一项重要内容，就是要构建中央与地方的多层次监管体系。在互联网金融的发展中，许多组织形态都体现出类金融机构的特征，而且其业务更需要扎根于服务地方的“小而美”，而目前许多地方也把促进互联网金融发展作为地方金融改革的抓手之一。因此，未来的互联网金融监管机制构建，离不开地方政府介入，需要充分明确地方在其间应该承担的责任、权力与义务。