问责与履职：地方政府食品安全监管行为的实证研究＊

张　雪（华侨大学公共管理学院，福建泉州362021）

问责与履职：地方政府食品安全监管行为的实证研究＊

张雪
（华侨大学公共管理学院，福建泉州362021）

学界主流的观点认为“多头监管”体制下，问责失效是导致食品安全监管体制失败的主要原因。而在“冗余”的视角下，重复的组织设计却可以增加组织的稳定性。所以问责与食品安全监管体制下地方政府履职的关系有待进一步理论探讨和实证性检验。通过梳理有关“多头管理”体制利弊之争的研究文献，并在其基础上，对问卷数据进行统计分析以及最小二乘法（OLS）分析，实证检验表明：在现行的“多头监管”体制下，问责与地方政府履职行为存在着较强的关联性，从而对传统的认识予以了有力的反击。

地方政府；食品安全；监管体制；问责；履职程度

一、研究背景与问题的提出

“民以食为天，食以安为先”。然而从三鹿的“三聚氰胺”毒奶粉，到双汇的“瘦肉精”，再到农夫山泉的“砒霜门”……食品安全问题由于其“不可接受的损害风险性”［1］不仅直接威胁着亿万人民的生命安全，更对社会公共安全以及公共秩序产生潜在的冲击，成为近年来政府应对的重点公共危机内容之一［2］。

食品安全监管体制是食品安全管理体系建设的核心。食品安全监管体制，主要是指政府食品安全管理的权力配置模式和机构设置形式［3］。2009年6月1日施行的《食品安全法》规定“国务院设立食品安全委员会综合协调食品安全相关事宜，卫生、质检、工商、农业和食品药品5个部门重新划分各自的职能范围。”其中“国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责，国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依《食品安全法》和国务院规定的职责，分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。”［4］可见，在食品监管上，我国采用的是多部门分头管理的分段监管模式，也有人将其概括为“多头监管”模式。

在食品安全监管体制中，地方政府作为监督链条的最底端，食品安全问题对地方政府的政绩起着“一票否决”的关键性作用，给地方政府带来了巨大的“问责”压力，而这种压力恰恰也是食品安全危机下推动地方政府履职的动力所在。然而在当前我国的食品安全监管“多头监管”的体制下，很多学者认为“多头监管”的权责不一，直接导致了无法对地方政府问责，从而切断了“问责”对地方政府“履职程度”的反向激励作用。权责不一，也就成了“多头监管”饱受诟病的重要原因。

虽然学界对“多头监管”几乎是“一边倒”的批判声音，而这其中也不免有不同的论调。刘亚平就从“冗余”的角度提出，“就如同人拥有两只耳朵、两只眼睛、两个肾一样，这些重复的器官在人体中起着非常重要的补充或者替代的作用，而我国当下对食品安全监管的多部门设计，其实也有着增强监管系统可靠性，提高监管适应性等积极的作用。”［5］同时他还将这种“多头监管”定义为“互补式监管”，相比较学界所推崇的集中统一的监管模式“垄断式监管”而言，更适应管制契约不成熟的我国的现状，同时也可以减少对监管机构的监督成本［6］。

那么面对以上两种说法，到底哪种说法更加切全实际呢？有没有一种方法可以对两种观点进行相关论证呢？本文将就此问题进行理论梳理与实证检验。

二、文献回顾与假设的提出

（一）文献回顾

为了更加全面地了解食品安全“多头监管”体制下的“问责”是否推动了“地方政府履职”，我们有必要从批判与支持两个角度分别对对“多头监管”体制进行文献回顾。

1.“多头监管”之弊：问责无法推动地方政府履职。有关对我国食品安全体制的研究，起始于2008年“三鹿奶粉”事件。学者们将多发的食品安全事件归结为当下的食品安全监管体制，对其进行了多角度的批判，概括来说主要包括以下几点：

一是资源浪费。周清杰指出，“‘多头监管’使得权力过于分散容易导致监管工作各自为政，无法形成合力，不仅增加部门之间的协调成本，降低了监管效率，也是对国家有限公共资源的浪费。”［7］刘亚平也认为这种“分散”的食品安全监管体制最为人所诟病的地方在于资源的重复和浪费，不能“集中资源办大事”。

二是效率低下。唐钧和李丹婷在“三鹿奶粉”事件发生之后概括了我国食品安全的现状，并认为“多头监管”第一大弊病为效率低下［3］。谭德凡认为，这种“多头监管”的模式使食品安全监管领域各部门间无法形成联动协作机制，影响了食品安全监管的效率［8］。

三是权责不清。陈季修和刘智勇认为，我国食品安全监管行政体制内部的‘多头监管’直接导致了两个后果，一是监管过度，二是监管不力。监督过度导致了部门权力和机构的扩张，监督不力则导致了“搭便车”现象。他同时指出，部门之间的争夺和推诿成为常态，这直接造成监管权力的动荡更迭频繁，也构成我国食品安全监管的一大特色［9］。

而朱旭峰将这种对“多头监管”的批判理论根源归结于“集体行动的逻辑”。即“公共部门在引入职能竞争者的情况下，其机构效率会下降。进而，公共部门也缺乏动力将自己的职能同别的机构加以区分［10］。

总之“权责不清”成为学者们批判“多头监管”的最常用的武器，其根本归结点也就在于，多头监管切断了问责与地方政府履职的纽带，无法推动地方政府在食品安全危机中积极履职。

2.“多头监管”之利：冗余的组织设计推动地方政府履职。从“冗余”的视角出发，“多头监管”也有其存在的合理性与优势。March和Simon创造了“冗余”一词［11］。冗余最早运用于生物与工程技术领域，后来组织学家将“冗余”运用于组织研究中，Cyert R和March J将“组织冗余”定义为，组织拥有的资源与实际运行所需资源之差［12］。

国内学者陈龙波，赵永彬和李垣总结了国外研究，概括了“冗余资源”的四个主要作用：第一，冗余可以作为引导组织成员对超越维持企业生存所需要的资源以外的资源进行投资的手段。第二，冗余可以解决组织内部的冲突。第三，冗余资源可以使组织在动荡的环境中生存，是组织的一种缓冲器。第四，冗余可以服务于组织的战略管理目标。其中他们还指出的，冗余对绩效的这些有利影响在环境动荡的时候特别明显［13-14］。而将“冗余”的观念引入到行政组织中，我国学者朱旭峰也对“部门冗余理论”进行了简要总结，他指出“公共服务的垄断供给会导致公共部门的低效率，而在提供公共物品和服务的过程中引入竞争，将促进公共部门效率的提高，并且有利于控制腐败。同时也可以提高政治委托人对该部门信赖度（reliability）。”［15］

综上所述，对于“多头监管”而言，行政组织中重复的机构设置也有其合理性与优势：一是具有稳定性，尤其是在面对复杂环境与提供繁杂的服务中，多部门的设计可以减少系统可能的风险性；二是具有可调试性，在组织战略发生变化时可以灵活调整，并且更加适合创新的战略环境；三是多部门的设计，一定程度上增加了腐败成本，抑制了腐败的发生；四是在部门之间形成竞争，不仅可以提高效率，更能提高公众对部门的信赖度。

总之，冗余的组织设计，最根本的作用在于防止组织失败，推动组织目标的实现，这种观点等同于本文所述的履职行为的实现，也就是说“多头监管”的冗余设计可以推动地方政府的履职行为。

（二）假设的提出

通过以上的文献整理分析，关于“多头监管”的食品安全监管体制，从不同的角度出发，会得到两种截然不同的观点与看法。我们可对此进行简 单的总结，如图1所示。

图1　“多头监管”利弊之争示意

通过以上的分析总结，我们不难发现，在有关对“多头监管”体制的批判之中，大部分学者认为其最大弊端在于“权力分散”导致的“权责不清”，从而会在实际监管中出现“重复管理”与“管理真空”，而颜海娜与聂勇浩更是指出这种权责不清直接“导致了法律上和公众问责的困难重重”。而“问责”在以食品安全事件为代表的公共危机中“往往只是手段，并非目的，其目的是要以追究责任形式来减少突发事件，减轻政府面临的危机。”［16］可见“问责”在公共危机中实际上对于推动地方政府履职发挥着重要作用。因此我们将“问责”作为自变量，将“地方政府履职程度”作为因变量提出：

假设一：“问责”与“地方政府履职”正相关。

同时通过文献分析，我们找到了以下三个影响政府履职程度的控制变量：

首先，由于食品行业生产经营主体数目庞大且分布极其分散；其次，行业法律不够健全完善、标准没有明确统一；第三，地方保护、人情关系网以及权力寻租的存在等原因，食品监管机构的打击行动属于高成本类型的监管［17］。因此地方政府财政的紧缺，自然没有相应的人力、物力、财力投入到食品监管中，而地方政府也没有动力去履行食品监管的责任。食品安全事件当中资源投入程度成为影响地方政府履职的重要因素。

假设二：资源投入程度与地方政府履职程度正相关。

其次，食品安全技术包括食品安全标准、检测及环保体系以及相关技术器械、技术人员等方面［18］。如果说资源的投入为地方政府应对食品安全危机提供了基本的物质保障，那么成熟的技术也是地方政府顺利履职的关键所在。只有懂得如何使用先进的技术，才能更好地应对食品安全危机。

假设三：技术的成熟程度与地方政府履职程度正相关。

最后，地方政府在不合理政绩观引导下（如GDP崇拜等）往往将重点放在地方经济发展上而忽略了对食品安全的监管［19］。由于受地方领导“重经济而轻危机管理”的思维影响，下级官员们自然会采取“取悦”上级领导的做法，大搞经济建设，忽视对食品安全问题的日常履职。

假设四：地方政府的重视程度与地方政府履职程度正相关。

三、研究方法

（一）数据来源

本研究问卷调查的对象为沿海F省Q市食品安全监管部门的工作人员。2011年10月至2012年1月，研究人员利用H大学MPA学生资源对Q市农业、工商、卫生、食品药品监督管理、质监五个食品安全监管部门的工作人员进行了问卷调查。总共发放问卷150份（每个部门30份），回收问卷119份，问卷回收率为79.33％。其中有效问卷为116份。其中调查样本的基本情况如表1。

表1　样本基本情况统计

（二）变量操作化

1.因变量“地方政府履职”操作化。根据《中华人民共和国突发事件应对法》，突发事件管理的职责主要包括预防准备、监测预警、处置救援和恢复重建。也就是体现在突发事件发生前、发生期间以及发生之后三个阶段。结合《中华人民共和国食品安全法》和《中华人民共和国食品安全法实施条例》的相关内容，本文将食品安全管理当中地方政府履职操作为 “防止食品安全事件发生的努力程度”，“应对食品安全事件准备的努力程度”，“食品安全事件发生时应急处理努力程度”，“食品安全事件发生时救援受困群众努力程度”，“食品安全事件结束后恢复社会秩序的努力程度”，“事件结束后强化危机管理能力努力程度”六个因子。通过因子分析，提取公因子“resource”来定义本文的“地方政府履职程度”。

2.自变量及控制变量操作化。谢尔德认为，问责指的是“当A有义务告知B关于A（过去或将来）的行动和决定，并为它们辩护，一旦出现不当行为则将遭受惩罚，A就是对B负责的”［20］为保证研究的便捷性，本文将“问责”在问卷中直接体现为“食品安全事件中，被问责的力度”。将“资源的投入程度”定义为“投入足够的人力物力财力应对食品安全事件”。将“技术的成熟程度”定义为“掌握成熟的技术应对食品安全事件”。将“地方领导的重视程度”定义为“领导对食品安全事件重视且对形势的判断总是迅速准确的”。

本研究将因变量、自变量和控制变量都通过询问问卷对象相关陈述符合自身工作实际的程度的方式，以5级李克特量表进行测量，“1”代表“非常不符合”，“5”代表“非常符合”。具体问题及变量描述见表2。

表2　变量描述统计

四、实证检验与结果分析

（一）食品安全危机中地方政府履职程度检验

表2数据显示，就各个分变量而言，食品安全事件发生时救援受困群众努力程度最高，均值达到3.819。说明安全事件爆发后，救援生命是地方政府投入最多的领域。同时地方政府在食品安全事件管理事前的准备程度（A1与A2的均值分别为3.422和3.500）明显小于食品安全事件发生期间与之后的努力程度。这说明地方政府的危机管理的重心体现在事件爆发期间与之后的处理，对危机事件前期的关注较少。地方政府履职程度最小值是-2.192183分，最大值1.45398分，两者相差3.646163分，说明在不同的危机事件阶段，政府的履职行为差距较大。同时表2显示地方政府履职行为的均值为0.2601859，说明在食品安全危机事件中地方政府有较好的履职表现。

（二）地方政府履职行为影响因素的实证检验

就自变量与控制变量而言，从表2可见，自变量食品安全事件中地方政府被问责的力度均值达到3.759大于其他三个控制变量均值。同时食品安全事件中资源投入程度（均值为3.741），大于地方政府的重视（均值为3.405）以及技术的成熟程度（均值为3.362）。一定程度上展现了目前地方政府在食品安全事件当中的行为逻辑，重问责，重投入，但实际上地方政府的主观重视与技术配备相对不足。

单纯的描述统计，虽然可以一定程度反映当前问责力度的重要性，但不足以检验“问责与履职程度关系”。本文运用普通最小二乘法（OLS）方法，采取逐步进入的方式，检验前文中自变量、控制变量与食品安全危机中地方政府履职行为之间的关系。得到回归分析的结果如表3所示。

表3　食品危机事件中地方政府履职行为影响因素回归分析结果

模型一：主要讨论了资源投入变量对地方政府在食品危机事件中的履职行为的影响，模型调整后的R2为0.203，模型解释了地方政府在食品危机事件中的履职行为的20.3％的变化。其中资源投入程度对模型有显著影响。模型二：在模型一的基础上将技术的成熟程度放入模型，调整后的R2上升为0.225，技术的成熟程度对模型有显著影响。模型三：在模型二的基础上，把地方领导的重视程度放入，调整后的R2上升为0.312，且系数显著为正，模型解释了地方政府在食品危机事件中的履职行为的31.2％的变化。模型四：在模型三的基础上，把问责引入模型，调整后的R2上升为0.341，问责进一步解释了地方政府履职程度3.1％的变化，说明以食品安全事件管理履职程度为因变量时，问责显著影响地方政府食品安全事件管理履职程度。

通过实证检验表明：“问责”对地方政府履职程度影响显著，且呈现正相关，从而假设一得以验证。“资源投入程度”对地方政府履职影响非常显著，并且呈现正向影响，假设二也得以验证。“技术成熟程度”对地方政府履职影响不显著，假设三并未得到验证。“地方政府的重视程度”对地方政府履职影响非常显著，并且呈现正相关，假设四得以验证。

五、结论与讨论

面对我国严峻的食品安全形式，食品安全的“多头监管”体制似乎成了 “罪魁祸首”，权责不清，无法问责，切断了推动地方政府履职的动力纽带；而从“冗余”的视角反观这种“多头监管”体制，稳定性的组织设计却有助于组织目标的实现。那么在当下的“多头监管”体制下，“问责”究竟有没有实质性推动“地方政府履职”行为呢？本文抓住“多头监管”体制中“问责”这一关键评价因素，探究其与“地方政府履职”这一因变量的关系。通过确立“资源投入程度”、“技术成熟程度”以及“地方领导的重视程度”三个控制变量，建立相关回归分析模型。我们发现，在当下的“多头监管”体制下，“问责”与“地方政府履职”存在较强的相关性。从而对“多头监管”无法问责，无法推动地方政府履职的观点予以了有力的回应。

那么在当前食品安全监管体制下为何还会屡屡出现官员渎职以及食品安全事件频发现象呢？本文的探究侧重于横向的部门权力配置，在食品安全监管中其实还隐含着纵向权力监管的探讨。目前我国的食品安全监管属于纵向的“过度分权”，如果遵循效率原则的话，食品安全监管无疑应该由中央政府垂直管理［21］。同时，在行政体制之外，仍然存在许多可以动员的监管力量，如行业协会、社会组织、公民个人等，他们作为多元共治的重要组成部分，如果长期处于被架空与虚置的状态，将会直接影响体制内部监管的活力与功效［］。

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（责任编辑王婷婷）

Accountability and Performance：An Empirical Study of the Behaviors of Food Safety Supervision of Local Government

ZHANG Xue
（Institute of Public Administration，Huaqiao University，Quanzhou362021，Fujian，China）

The academic mainstream view is that the failure of accountability is the main reason leading to the failure of food safety supervision system in the multi-agent regulation system，but in the perspective of“redundancy”，the repeated organizational design can increase the stability of an organization.So the relationship between accountability and the performance of local governments in the food safety supervision system needs further theoretical discussion and empirical tests.Through combing the literature about the advantages and disadvantages of the multi-agent regulation system，and establishing an OLS model of the questionnaire data，the empirical test shows that there is a strong correlation between accountability and the performance of local governments duties under the multi-agent regulation system.Thereby this result gives the traditional view a strong counterattack.

local government；food safety；regulatory regime；accountability；level of performance of their duties

D630.9

A

10.3963/j.issn.1671-6477.2015.05.010

2015-03-25

张 雪（1991-），女，山东省泰安市人，华侨大学公共管理学院硕士生，主要从事社区治理及公民参与研究。

国家社会科学基金青年项目（11CGL094）