政府投资项目中招投标的监管措施研究

王放

（河南省住房和城乡建设厅，郑州450014）

政府投资项目中招投标的监管措施研究

王放

（河南省住房和城乡建设厅，郑州450014）

从引入委托-代理理论入手，提出政府投资项目招投标中存在广泛的委托-代理关系，并指出工程招投标中存在的腐败实际上就是代理人的逆向选择和道德风险。防止工程招投标腐败就是尽量减弱甚至消除代理人的逆向选择和道德风险，从而实现构建工程招投标委托-代理防腐机制的目标。

政府投资项目；委托-代理理论；工程招投标

政府投资工程项目的建设，从工程项目的勘察、设计、施工、监理等全过程，业主需要进行工程项目的招投标，以及对建设工程项目全过程的监督管理等。由于这些工作的专业化程度高，需要专业人员甚至专业组织机构来承担，因此，就形成了业主委托工程项目咨询管理机构来承担这些工作的政府投资工程项目建设管理模式。政府投资工程项目的资金主要来源于公众资金，其本质是授予政府代理权，政府代理公众进行投资。政府投资项目是全社会固定资产投资的重要组成部分，因此其具有投资大、公益性强等特点，为经济和社会发展做出了重大贡献，公众是项目的最终受益者。

委托-代理关系在社会经济活动中广泛存在，如公司股东和公司经理、保险公司和投保人、公司和雇员、医生与病人之间的关系等都属于委托-代理关系。本文试图构建符合政府投资项目中招投标实践中的“委托-代理”理论模型，通过该模型来分析影响招投标的相关因素，并提出相应的对策措施。

一、委托-代理理论的理论基础

委托-代理理论是新制度经济学契约理论的重要研究内容之一，其实质是一种契约关系，其中，行为主体按照某种合同约定的契约，指定另外一些行为主体为其服务，并根据后者提供服务的数量和质量对其支付相应的报酬。由于委托-代理中委托人授予代理人较大的自主权，但委托人和代理人之间存在着非对称信息，加上两者目标函数不一致，使得委托-代理契约执行在事前容易发生逆向选择，事后容易发生道德风险的情况。因此，现代委托-代理理论的核心就是研究在利益冲突和信息不对称的环境下，委托人如何设计最优契约对代理人实行有效的激励机制。

（一）逆向选择和道德风险

委托-代理理论普遍存在于经济生活中，只要各当事人的信息不对称，就存在委托-代理关系。政府部门和纳税人之间、保险公司和投保人之间、公司与雇员之间等都存在委托-代理关系。委托代理关系中的这种信息不对称可能产生两种后果。一是逆向选择。这种信息不对称在委托-代理关系发生之前发生。代理人不具备提供某种质量产品或服务的能力，但是他为了得到代理资格会做出欺骗性的承诺，而委托人又不能准确辨别出代理人的能力水平，即委托人受到代理人的蒙骗，将事情交给不合格的代理人办理。如某些企业为了获得贷款有可能提供虚假财务信息，隐瞒投资项目的风险，金融机构难以获得真实信息。二是道德风险。这种信息不对称发生在委托-代理关系发生之后。代理人在取得代理资格后，为了自身利益可能采取欺骗行为，在最大限度地增进自身利益的同时，做出不利于委托人的行为。委托人不能直接观察到这些行为，而只能观察到其结果。如在企业中，作为代理人的经理层拥有公司的经营决策权，他们为了自己的利益可能做出对公司不利的事情。

（二）实现委托人和代理人最大化利益的有效途径

在委托-代理关系中，委托人的特性决定了代理人的逆向选择和道德风险是客观存在的，腐败也伴随其产生。委托人的办法就是设法减弱代理人的逆向选择和道德风险，使代理人在按自身利益最大化行动时最大限度地实现委托人的利益，从而降低或杜绝腐败。因此，委托人可以采取以下途径：一是改进信息系统，减弱两者之间的信息不对称。代理人的逆向选择和道德风险是因为信息不对称而引起的。信息越是不对称，委托人越是处于不利的位置。当双方信息完全对称时（理想状态）就不会存在逆向选择和道德风险，因此减弱两者之间的信息不对称是一个比较好的办法。二是实施激励机制。委托人订立一个最优的激励合同来激励代理人，以此减少代理人可能的道德风险。当委托人与代理人之间的目标不一致和信息不对称时，才导致激励问题的出现。激励问题就是要设计一个恰当的组织机制来规范双方行为尤其是代理人的行为，在两个相互冲突的利益主体之间寻求一种平衡。三是大力发展代理人市场，在代理人之间形成充分的竞争，通过“代理人市场”模型来对代理人进行管理。四是强化监督管理。对于代理人的道德风险还可以采用监督的办法，通过对代理人行为进行监督，尽量掌握代理人行为的完全信息。另外，当发现代理人有不道德行为时，对其进行严厉惩罚，严重的可以取消其代理资格。

二、政府投资工程项目的属性及其存在的委托-代理关系

（一）政府投资工程项目的属性

按照使用或收益的性质可以将一个项目所能提供的产品或服务分为三种：私有品、准公共品和公共品，区分他们的基本标志是竞争性和排他性。

所谓准公共物品，即该类物品的特征是具有竞争性而不具有排他性，或者具有排他性而不具有竞争性，即它们既具有私有品的某些属性又具有公共品的某些属性。这些准公共工程包括某些城市基础设施、交通基础设施、能源基础设施等。由于准公共物品具有上述多重特性，因此，准公共物品既可由政府提供也可以由私人提供。

从理论上来说，政府主要提供那些非营利的为大家所需的公益性项目，也可能包括那些虽然赢利却难以收回投资或者投资回收期比较长的项目，另外政府也可以投资那些高新技术产业。因此，政府投资项目也就主要被限定在特定的公共服务领域。

（二）政府投资工程项目招投标中存在的委托-代理关系

从以上分析可知，公共物品和部分准公共物品的特性决定了它们不能由纳税人自己亲自来提供，而只能由纳税人通过纳税的方式出资委托政府提供。提供政府投资工程也是政府实现其经济职能的一个重要手段。因此，在政府投资工程中纳税人是最终委托人，而政府是业主、是代理人，两者之间是委托-代理关系。另外，在所有工程中都存在与承包商之间的委托-代理关系，业主委托承包商对工程进行具体的建设。最后，还存在业主委托招标代理机构来进行招标代理和业主委托评标专家来评标等专业性工作。这样，在这些市场主体之间就形成了纳税人-政府（业主）-招标代理机构-评标专家-投标企业这样一条委托代理链，其委托-代理关系见表1。

表1　政府投资工程项目招投标中的委托-代理关系

三、政府投资工程项目招投标中存在的问题及原因

政府投资项目在招投标领域还存在着围标、串标、评标行为不公正、行政干预招投标活动等突出问题。这些问题的发生，扰乱了市场经济秩序，而且造成固定资产投资规模的失控、国有资产流失，同时，也给工程质量带来极大隐患，并滋生了腐败现象、不正之风和违法违纪案件。

政府投资项目招投标中产生上述问题的原因：一是目前我国现行的招投标管理体制中，对招投标活动的行政监管由多个部门负责。这种多部门管理的格局，造成了多头管理难以避免的弊端，使建设工程招投标各自为政、部门分割问题突出，形成行业垄断，从而在客观上为权力寻租提供了机会。二是现在一些交通、铁道、水利、通信等部门的负责人，同时又兼任工程建设公司的董事长，有的还顶着“评标委员会”主任的桂冠。这种集“运动员”和“裁判员”于一身的特殊身份，在巨大利益诱惑下，自然视规则如敝屣。三是对违法行为的惩罚力度不够大是导致工程招投标违规泛滥的重要原因。

四、构建政府投资项目招投标委托-代理的监管机制

与其他的委托-代理关系一样，在政府投资项目的工程招投标中，政府部门、承包商、招标代理机构、评标专家这些代理人存在的道德风险和逆向选择给委托人带来比较大的风险。一是造成工程投资难以控制、投资效率低下、资金浪费严重；二是造成工程质量低劣、存在比较多的工程隐患，给人民的生命财产造成了危害；三是造成了社会的不平等，扰乱了建筑市场秩序，引起了一系列的社会问题。因此有必要设计一套委托-代理机制来规范代理人的行为，减少代理人的逆向选择和道德风险，防止工程招投标中腐败行为的发生。

（一）改进信息系统，减弱两者之间的信息不对称

委托人应该多收集工程项目本身的信息和代理人的信息以减弱两者之间的信息不对称。纳税人可以要求政府定期公布工程的具体情况，包括对大型工程可行性进行公开论证、将大型工程招投标情况向公众通报、对大型工程的资金使用情况进行披露等。另外还可以要求代理人传递有关信誉来解决信息不对称。业主可以要求投标企业提供保险公司担保保函、银行信贷保证，因为对投标企业来说，有实力、有信誉的承包商更容易取得各种担保或者取得这些担保的手续费更低；业主也可以要求投标企业、招标代理机构提供自己的资质证书、工程建设业绩等来证明自己的实力。

（二）对代理人进行良好激励

委托人应该采取一些合理的激励措施来激励代理人。在工程招投标中，业主应该设计激励机制来激励投标商、招标代理机构和评标专家。业主应该采取国际先进的方法来选择承包商，在选择招标代理机构时要全面考虑各因素包括资质、历史成绩、企业信誉等。作为激励的一种手段，业主可以和自己信得过的企业和中介机构建立长期的友好合作关系。这样，这些代理人就不可能为了一时之利而损坏自己长期的利益。另外，政府管理部门可以对那些表现好的企业、招标代理机构进行奖励。

（三）对各代理人行为进行严格的监督管理

作为最终委托人，纳税人没有能力肩负起监督管理的重任，而只能由国家相关职能部门进行。因此，一是政府部门应将自己的职责进行准确定位，避免集裁判员和运动员二者于一身。二是政府相应的管理部门应该对投标企业和中介机构实行严格的资质管理，严禁以次充好、虚报资质。三是对业主行为进行规范，防止业主与投标商勾结起来损坏国家利益。四是对于违法行为一旦查处，就应该实行严格的惩罚。如可以规定：如果业主违规，那么几年之内不批准同类工程项目；对于承包企业和中介机构的违规，可以依照美国的“黑名单”制；对于那些违规单位实行降级处理，严重的规定多长时间内不能再从事工程项目等。

（四）通过“代理人市场”对代理人行为进行规范

按照“代理人市场”模型，大力发展代理人市场，在代理人之间形成充分竞争。按照现代企业制度要求对建筑施工企业进行改革，大力扶植发展一批实力比较强、具有一定国际竞争能力的大型企业，淘汰掉一批实力不高的中小型企业，提高各建筑企业的技术实力，在建筑市场内部形成充分的良性竞争；同时，积极培育和发展招标代理机构，从数量上和质量上提高其档次，让招标代理机构内部形成充分竞争，形成优胜劣汰的良好竞争局面。

（五）加快推行工程担保和保险制度，降低委托-代理中的风险

建立和推行工程担保和保险制度是规避、转移工程风险的重要手段。在政府投资项目招投标中强制推行工程担保和保险制度，有利于促使建设市场形成优胜劣汰的良性竞争机制，为业主选择合格的承包单位创造条件。

五、结语

完善政府投资项目的招投标制度，加强对招投标全过程监督管理，强化政府投资工程建设项目的招投标监督管理，进一步规范包括工程建设单位或项目法人、工程承包商、招标代理机构、货物与服务采购单位在内的招标人、投标人、监管部门的行为。一是建立政府投资项目审查委员会。对投资额在1亿元以上的工程建设项目或投资额在1000万元以上专业技术要求高的专业工程项目所涉及的招标事项，要建立7人以上的审查委员会进行联合会审，对投标人资质等级、投标规则、中标方式等的确定，以及工程概算的调整和工程量的变更等进行审查。二是针对不同类型的政府投资项目组建审查委员会。审查事项包括政府集中采购的方案和政府投资工程项目的招标方案，并负责对招标文件的合法性、公正性等进行审查，达成一致意见后，形成会审意见书并签字。三是尽快制定出台《政府投资工程项目招投标违法案件联动管理办法》，建立案件查处、移送、协办以及不良行为信息和标后监管联动管理机制。四是提高招投标监管的有效性。要明确监管边界、强化监管手段、移交案件线索、加强监管考核等方面积极探索，切实解决实践中存在的监管行为不规范、监管手段有限等问题，不断提高监管工作的有效性。五是积极推进电子化招投标。推行电子化招投标，有利于充分利用先进技术解决工程建设中的突出问题。要在电子化招投标技术研发、交易系统建设模式、信息采集与整理等方面积极探索。六是创新招投标机制。要在招投标信息整合机制、失信惩戒机制、部门联动机制和行业自律机制等方面积极探索，不断提高招投标活动的透明度，引导市场主体规范、有序竞争。七是完善行政监督体制。要加强部门之间的协调和沟通，逐步建立起既有利于调动各部门积极性，又能够有效消除多头管理、推诿扯皮、管办不分等弊端，分工明确、运转协调、执行有力的行政监督管理体制。八是加大对招投标市场违法、违规行为的处理力度，强化防治典型违法、违规行为的具体措施。九是建立政府投资工程项目的市场化、规范化、科学化的招投标监管机制。

[1]中华人民共和国招标投标法[Z].1999.

[2]中华人民共和国政府采购法[Z].2003.

[3]张维迎.博弈论与信息经济学[M].上海：上海人民出版社，1996.

[4]尹贻林，闫孝砚.政府投资项目管理模式研究[M].天津：南开大学出版社，2002.

[5]王放.关于政府投资工程管理的思考[J].苏州科技学院学报（社会科学版），2005，22（3）.

[6]王放.培育工程建设项目招标代理机构的思考[J].安阳工学院学报，2010，9（1）.

[7]中华人民共和国招标投标法实施条例[Z].2012.

[8]王放.政府投资项目代建制实施中的问题及对策[J].安阳工学院学报，2012（3）.

(责任编辑：陈丽娟）

Government Investment Project Bidding Supervision Supervision Measures Research

WANG Fang
(Department of Housing and Urban-Rural Development of Henan province,Zhengzhou 450014,China)

This article from the introduction of the principal-agent theory,put forward a government invest⁃ment project bidding widely exists in the principal-agent relationship,and points out that the existing in project bidding corruption is actually the agent's adverse selection and moral risk.To prevent the project bidding corrup⁃tion is to weaken or even eliminate the agent's adverse selection and moral risk,so as to realize the construction project bidding agency control mechanisms of target.

government investment projects;principal-agent theory;project bidding

TU-9

A

1673-2998(2015)01-0037-04

2014-10-12

王放（1964-），男，河南郑州人，研究员，从事建筑管理和建筑经济等研究。