完善非营利组织参与居家养老服务的对策

祁峰 谭丽萍

摘要：随着老龄化的推进，养老问题成为社会关注的焦点。引入第三方非营利组织参与养老服务，是满足养老需求的重要方式。它有利于降低养老服务成本，整合社会福利资源，拓展资金来源，提高服务效率，满足老人的多方面需求。但目前，我国非营利组织参与居家养老服务还存在资金不充裕、从业人员不稳定、政府和资金支持力度不够、监管不完善等问题，需要政府和社会各界共同努力，来促进非营利组织更好地参与居家养老服务。

关键词：居家养老服务；公共服务；养老需求

中图分类号：F126

文献标识码：A

文章编号：1007-7685（2015）05-0089-04

随着我国“四二一”家庭的大量出现，家庭照顾功能日益弱化，而养老服务具有公共物品属性，不易过度引入市场机制。但政府服务能力有限，不能满足老人对养老的多样化需求，需要引入第三方非营利组织参与养老服务。它有利于降低养老服务成本，整合社会福利资源，拓展资金来源，提高服务效率，满足老人的多方面需求。居家养老应以家庭为核心，政府依托社区，利用非营利组织资源，为老年人提供各种养老服务。在居家养老服务中，政府担任着政策制定、财政支撑的角色，同时对购买居家养老服务的机构进行监管，可确保社会资源公平公正地分配，保障居家老人能得到全方位的多种形式的养老服务。非营利组织在居家养老服务中的主要功能包括：满足老人多样化需求，弥补政府服务不足；提高服务效率，降低居家养老服务成本；整合社会福利资源，开拓居家养老新视野。

一、非营利组织参与居家养老服务存在的主要问题

目前，我国非营利组织参与居家养老服务已探索出了较为成型且符合当地特点的服务方式如，江苏省南京市鼓楼区养老式非营利组织——心贴心服务中心，区政府以政府购买养老服务的方式，把一些养老项目交给心贴心服务中心实施，心贴心服务中心负责建立社区养老服务站，组建养老服务队伍，培养养老服务人员，为居家老人提供上门服务。浙江省宁波市海曙区建立非营利组织——星光敬老协会总会，各街道建立分会，社区设立服务站，政府将居家养老服务的公益项目交给星光敬老协会，政府负责规划、资金投入，星光敬老协会负责居家养老服务的管理工作，成为政府与社会联系的纽带，在全国率先施行政府扶持、非营利组织运作、社会参与的运行机制。但在看到非营利组织参与居家养老服务成就的同时，在我国社会结构加速转型、基本公共服务体系还不完善的背景下，非营利组织参与居家养老服务还存在许多问题。

（一）非营利组织自身存在缺陷

1.资金不充裕。缺少资金是非营利组织发展的最大瓶颈。非营利组织资金不足，政府的财政支持又有限，使其发展具有不稳定性。政府购买养老服务是非营利组织资金的主要来源，缺少资金会导致非营利组织发展缺乏独立性和动力，对政府资金依赖过重。从当前的情况看，我国政府对参与居家养老的资助十分有限。从捐赠方面看，我国公益捐赠的大环境还没有形成，像从事居家养老服务小规模的、知名度不高的非营利组织很难吸引到社会捐赠。此外，缺乏合理的资金分配制度，资金运营信息不公开、不透明，财务制度不清晰，致使非营利组织展开活动时贪污现象时有发生，严重影响非营利组织的资金供给。

2.缺乏专业的从业人员，且人员队伍不稳定。非营利组织参与居家养老服务缺乏可持续发展的动力机制，又没有足够的财力吸引社会专业人士加入，很多人无法适应服务老人这种风险大、报酬少的工作。另外还缺乏规范有效的管理，致使非营利组织人员队伍缺乏稳定性。最重要的是，非营利组织缺乏专业护理人员，服务人员职业素质参差不齐，护理技术落后，缺乏专业的技术培训，致使非营利组织提供居家养老服务的质量和效率都不高。

（二）缺少针对非营利组织的政策法规支持

目前，我国政府在非营利组织和养老方面相关的法律法规主要有《老年人权益保障法》、《养老服务条例》、《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》等。这些政策、法规要么规定笼统、操作性不强，要么干脆就没有非营利组织参与养老服务的规定。近年来，各地方政府为促进居家养老服务事业的发展，虽出台了一些政策，但实践中只是将政策条文下发到各地方且内容不全面，存在执行能力不足和无人监管的问题，无法为非营利组织参与居家养老提供有效的法律保障。

（三）政府对非营利组织的资金支持不够

目前，我国民政部门对居家养老服务的投入主要通过政府购买养老服务和财政补贴的方式，非营利组织的自身资金投入非常有限，这不利于其全面展开居家养老服务。发达国家开展公共服务投入资金比重较大，其中购买养老服务资金更是一大部分，而我国政府的投入较小。非营利组织参与居家养老服务的资金还有通过社会福利彩票筹措的慈善基金和福利金，但这些资金存在规模小、缺乏稳定性等问题。同时，社会资金人账过程不公开、不透明，导致社会投入力量减弱。投入方式的波动性和随意性、资金短缺成为当前非营利组织参与居家养老服务发展缓慢的瓶颈，使居家养老服务的资金筹备无法得到有效保证。

（四）政府的监管体系不完善

居家养老在我国还处于逐步发展阶段，有很多不完善的地方。由于机制的不完善，导致非营利组织在开展居家养老服务过程中，提供的产品和服务质量不高，没有统一的行业规范，缺乏临督机构，运营经费不公开，不利于非营利组织健康发展。老年群体复杂，每个人的兴趣、爱好不同，身体状况也不同，所以养老需求也不同。当前的居家养老服务没有根据不同老人的不同需求提供差异化的服务，容易造成养老服务不足或过度。当前的养老服务监督评估机制尚未适应老年人在生活、精神和医疗三大方面的需求。

二、非营利组织参与居家养老服务出现问题的主要原因

（一）社会意识存在一定偏差

主要是存在一种错误认识：养老保障是公共产品，应全部由政府来承担。但政府在提供养老保障时主要发挥主导作用，而绝不是全权包揽。正因为认识上的误区，在居家养老服务中，非营利组织和社会参与不足，开展居家养老服务的积极性不高，难以满足老年人的养老需求。政府在提供养老服务等公共产品方面，会以多数人的需求为标准，部分供给过度，部分又供给缺失，导致公共物品供给不均。由于公共物品具有非排他性和非营利性，供给成本太高，导致公共物品供给不足，而市场提供公共物品无法做到及时性和有效性。企业以追求利益最大化为目的，居家养老服务这种公益项目与他们的意愿背离，企业家对参与居家养老的热情不高。这种社会意识上的偏差，造成非营利组织参与居家养老服务观念上存在偏差，使非营利组织缺少了必要的公益精神和志愿精神，导致社会对非营利组织的认可度严重不足，支持力度也减弱。

（二）公共服务制度缺失

改革开放以来，公众对公共服务日益增长的需求和公共服务供给不足的矛盾日渐突出，究其根本足没有建立规范的公共服务体系，公共服务制度不健全。养老服务作为公共服务最基本的项目，心受到高度重视，政府应尽快建立合理的养老服务体系，健全养老服务制度。就制度安排而言，目前我国财政资金大部分用于经济建设，公共服务建设方面的投入明显不足。政府的“缺位”与“越位”状况并存，在一定程度上影响了养老服务体系的完善。同时，政府没有充分重视非营利组织在养老服务方面的作用。公共服务制度的缺失，使养老资源分配不均，城乡资源缺乏共享，各地域问的资源分布不均匀、缺乏合理性，造成居家养老服务质量差、效率低，难以满足老年群体的养老需求。

（三）老年福利规划尚待完善

老年社会福利规划是社会福利事业的重要组成部分，是发展老年社会福利事业的重要举措，是政府对老年社会福利进行宏观调控的重要手段，是非营利组织参与居家养老服务的基本依据之一。现有的社会福利事业严重滞后于社会和经济的发展水平，老年福利规划实行“一刀切”模式，统一制定没施标准、规模，无论地区条件如何、需求如何，都必须按照统一安排进行建设。这样，一些非营利组织因没施重复建设，导致资源浪费；另一些非营利组织因资金不够，不能开展工作，很多非营利组织的老年工作处于等待资金的状态，有钱就做一些工作，没有钱就很难展开行动。这种忽视老年人需求的福利规划标准，是造成非营利组织参与养老服务发展不均衡、福利提供不足的主要原因。

三、促进非营利组织参与居家养老服务的对策

（一）构建政府与非营利组织在居家养老中的契约伙伴关系

契约是人们的一种交易行为关系，契约双方当事人之间可相互选择，它能保证个人间、组织与组织间、个人与组织间按一定的规范行事一、非营利组织通过竞标参与政府的居家养老服务供给，政府通过评估选择优质的养老服务中标者，从而实现最少的投入、获得最大的产出，保障居家养老老人的基本利益。在契约双方的关系中，政府足主导者，主要责任是制定养老服务相关政策，规范养老服务项目的内容和标准。政府通过这种竞争性合作方式，监督并促进非营利组织为居家养老提供优质的养老服务，促进养老资源有效整合，实现居家养老服务的及时性和高效性，确保居家养老服务达到相应的水平。非营利组织主要是负责提供居家养老服务，以满足居家老人的养老需求政府与非营利组织是平等的契约合作伙伴关系，政府和非营利组织双方在居家养老服务方面，发挥各自优势，弥补各自缺陷，有助于为居家老人提供更好的养老服务。

（二）加大对非营利组织参与居家养老服务的支持力度

政府支持非营利组织参与居家养老服务，足居家养老服务发展的关键一环。首先，要健全非营利组织参与居家养老服务的法律法规。非营利组织参与居家养老服务需要良好的法律环境，政府必须制定权威性的法规、政策，为居家养老服务保驾护航。要制定非营利组织参与居家养老的政策法规，统一非营利组织运行的标准和规范；制定统一标准的管理制度、质量考核制度；制定规范的人才管理制度，留住社会优秀人才，吸引志愿者通过建立健全各项政策法规，形成系统性的政策法规体系，为非营利组织参与居家养老服务创造良好的法制环境，促进其可持续发展。其次，为非营利组织参与居家养老服务提供物质支持。政府的资金资助及优惠政策对非营利组织参与居家养老服务至关重要，应对非营利组织给予税收优惠政策，以减少其开支，节省成本，丰富养老资源；政府还应通过拨款进行直接投资；还可通过鼓励动员社会捐赠，使之成为支持其运行的资金来源之一。再次，制定科学的监督非营利组织参与居家养老服务的评估机制。科学的监督评估机制是确保非营利组织参与居家养老服务良好运行的关键，是确保服务质量、提高服务效率必不可少的条件。政府应聘请专业的机构或独立的第三方制定评估机制。如，对申请服务的居家老人的实际收入、经济情况、家庭状况和自理能力等进行评估和监督；对政府的优惠税收政策落实情况进行监督和调查；对居家养老人员的职业资格证进行审查等。此外，还应对非营利组织参与居家养老服务设施的建设情况、设备购置情况及经费运转情况等进行有效监督。

（三）提高非营利组织参与居家养老服务的能力

第一，非营利组织要制定和完善自身的各项规章制度。首先，完善内部控制制度。要制定非营利组织内部的会议制度、议事规则，制定财务管理制度，实行民主管理、民主监督，并设有相应的监督机制。其次，制定绩效考核制度。包括从业人员的职业道德规范和行为准则，以从业人员品德为基础，以服务水平为重点，制定惩罚奖励机制，以激发从业人员为居家老人服务的热情和动力。最后，建立老年人服务投诉机制，公布投诉热线，为老年人维权提供畅通渠道，对从业人员服务质量进行监督反馈，保障非营利组织参与居家养老服务的健康发展。第二，提高非营利组织自身融资能力。非营利组织除接受政府资金外，还应通过其他渠道筹集资金。非营利组织应不断宣传自己，传播组织的理念和自身价值，获取社会的认可，拓宽更多的资金来源渠道，以获得更多的社会慈善捐助。第三，努力提高居家养老服务的质量。要构建多层次的养老服务体系，不但能提供生活照料，还能提供相应的卫生医疗服务、精神慰藉，满足老人们的多方面需求。第四，使非营利组织养老服务人员职业化。当前非营利组织养老服务人员水平参差不齐，不能满足老人的养老服务需求。非营利组织必须建立良好的人才支持体系，要在全社会范围内引入专业护理人员，对在职人员进行专业技术培训，教授基本医疗知识、护理知识和心理健康知识等，培养复合型服务人员。还要实行统一的职业资格认证制，通过全国的职业资格考试后，方可获得从事居家养老服务工作的资格。要制定考核、奖惩制度，调动非营利组织养老人员工作的积极性。

（四）提高非营利组织参与居家养老服务的社会认可度

非营利组织在养老服务领域发挥积极作用，除依靠政府创建良好的法律环境、提供资金支持外，还需要社会为非营利组织参与养老服务营造良好的运行环境。第一，培育对非营利组织参与养老服务的认同感。非营利组织提供保质保量的服务，人们才会增加对其参与居家养老服务的认同感，促使公众支持非营利组织的工作，从而使非营利组织获得有效的社会基础，赢得广阔的生存空间。人们对非营利组织的认同可通过公众舆论来形成，特别是要重视新闻媒体的作用，通过报纸、广播电视等途径，宣传非营利组织参与居家养老服务的典型事例，使人们对此有一个全面、正确的了解和认识。只有提高社会对非营利组织的认可度，非营利组织参与养老工作才能顺利进行。第二，开展志愿者运动。从国外非营利组织发展的经验看，志愿者活动是非营利组织开展活动的重要支持力量。要以多种形式招募志愿者，设定统一合理的招募标准。要加强宣传，传播志愿者精神，让奉献精神深入人心。通过网上及各媒体发布招募消息、热线招募、网上报名等方式吸引更多的志愿者。志愿者招募和甄选工作可由政府相关部门统一进行，而非营利组织的人力资源部门负责对志愿者培训、调配和管理。志愿者在上岗服务期间，由人力资源部门进行统一管理，并由人力资源部门分配其工作内容。在志愿者的分配上，可结合活动社区的规模进行，采取区域负责制和项目管理方式，对志愿者工作情况进行监督，并做出公正的评估，对表现优秀的志愿者进行表彰。