基于环境治理中政府购买公共服务的思考

邱安民

合同环境服务作为政府购买公共服务的一种具体表现，在新余试点过程中取得了一定的成效，改善了环境质量、降低了政府治理成本、提高了服务效率与水平。但基于公共服务自身的公共性与公益性特征，单纯依靠企业承载公共服务显然并不持久，其营利要求势必与公共服务“公益性”导致的微利或无利相冲突。但在当前社会组织先天不足、后天发育不良的背景下，必须在认清公共服务“公共性”和“公益性”基础上，合理设计公共服务购买分类目录，逐步加大社会组织的培育力度，完善政府购买公共服务的监管机制与体制。

一、新余市试点合同环境服务争取的成效

新余市作为国家环保部批准的全国首个合同环境服务工作试点市，在环境治理中探索了一条新路径：环境治理不是政府部门大包大揽而是交给专业环保公司，通过签订环境服务合同，实现环境治理的低成本高效率。实施以来，7个试点项目有序推进，部分项目已初见成效。一是改善了城市环境，城市的主要环境指标达到国家环境保护模范城市要求。二是提升了环境监管水平，通过合同环境服务的模式由第三方运营维护该系统。三是促进了环保服务产业快速发展，有效增加了企业行业的竞争力。由此看来，合同环境服务激发了社会、市场活力，提升了效率；同时转变了政府职能，大大增强了政府服务能力。让广大群众能尽可能获得更优的公共服务。因此，合同环境服务，或更高层次而言，政府购买公共服务对于政府、社会都有着极为重要而深远的意义。

二、基于公共服务特性下的合同环境服务思考

政府购买公共服务，花钱买的应该是“公共”服务，而非一般的“私人”服务。所谓公共服务是为了满足广大人民群众基本生存所需的普遍性服务，例如与民生息息相关的教育、公共卫生、文化、社会服务等都属于典型的公共服务。新余市合同环境服务作为一种生态环境治理模式与民众紧密相关，就具有明显的公共性。公共服务天然具有“公共性”与“公益性”。基于这两性，要求无论是谁来提供公共服务，都必须使其服务面向大众，带有“公益性”。公共服务的两性认识不清，势必会带来一些认识上的不足，导致行动受挫。

一是对服务的“公共性”认识不清，随意采购公共服务或是将本职服务推向市场，导致购买的公共服务无效或变异。不管是什么样的“服务”都进行政府采购，也极有可能会让一些本应必须由行政机关承担的职能通过购买的方式让“临时工”来实现。

二是出现购买公共服务量化攀比之风。在宏观政策的刺激下，各地开始大量购买公共服务。由于缺少相应的购买绩效评价机制，使得很多政府在购买什么、如何购买、如何评价等各方面都还是摸着石头过河。在购买公共服务的所有环节中，除了购买公共服务的数量较容易量化外，其它方面都是难以定量评价的。因此，在“政绩”面前，各地政府很有可能出现“购买公共服务”竞赛。

三是“理性经济人”与“公益性”博弈困境。公共服务的“公益性”使得供给者难以从公共服务供给中快速获利，如果单纯地强调奉献，不取私利，基于理性经济人的考量必将使绝大多数“人”退出。因此愿意提供公共服务的企业或个人相对较少，这也是为什么传统上所有的公共服务都只能由政府来了承担的主要原因。

因此，面临着公共服务供给采购的两难局面，政府部门采购也只能走先易后难逐步推进的战略。即优先将那些具有一定获利可能的公共服务项目转向企业，因为只有这样才会有企业愿意接手。仔细查阅本次新余市与环保企业签订的7个合同环境服务项目，所有的项目都是能获利的项目或是存在国家补贴的项目。这就是当前政府采购公共服务两难最好的例证。但是，如果政府仅仅只把做好这一步做为政府购买公共服务的全部，显然是既不全面也不合理的。一是因为能真正获利的公共服务项目数量较少，如果仅仅只推进这一部分公共服务购买，那么众多的非盈利公共服务项目将难以推进，使得整个公共服务购买畸形发展，难以持续。二则会因签约企业为提升自身竞争力而逐步抬高行业服务准入门槛，进而形成垄断，不利于整个行业的发展。缺少竞争的行业难以真正实现市场化，最终的结果就是承包出去的公共服务也将难以得到有效实施或持续实施，即使勉强实施，其实施效果也值得怀疑。

三、进一步完善政府购买公共服务的尝试

如前文所述，当前政府在购买公共服务过程中可能会遇到“公共性”定位不清、过于注重公共服务购买量化评价、“公益性”两难困境选择等问题，面对这些问题，必须加快推进公共服务购买分类目录制定，解决买什么的问题；必须进一步引导和培育各类社会组织，使之有能力有兴趣参与到公共服务中来，解决谁来接的问题；必须切实完善整个购买公共服务流程与制度，特别是与之相关的公开招标、第三方评估、门槛准入与退出等体制机制的建设，解决购买之后怎么监管的问题。

一是加快制定适合本地特色的公共服务购买分类目录。要确定哪些公共服务是可以购买的，哪些公共服务是不能购买只能自己承担的。此外还应注重“公益”特性划分，要明确哪些项目适合营利性的企业承接，哪些项目适合非营利的社会组织承接，哪些项目适合事业团体或行业协会承接。只有确定的分类目录，才能真正解决买什么这一前提。同要在购买时还要注意避免一涌而上只重数量忽视质量的不良现象。各级政府官员必须清醒地认识到购买公共服务对于政府与社会的重要作用与意义，敢于放权购买公共服务，善于使用社会化市场化公共服务供给为我所用，最大程度提升整个社会的公共服务供给效率，既重视数量更重质量内涵。

二是进一步引导和培育各类社会组织，提升其公共服务的能力。就我国公共服务承接主体而言主要有三类，分别是企业、社会组织、事业单位与行业协会。这三类承接主体都有其不同的承载特点。

企业在资金、人才、技术方面有天然优势，公共服务供给效率也较高，经营形式灵活，但有一定的营利特性，适合承接一些有较好营利点且技术资金水平要求高的公共服务项目。对这一类主体重点是要加强其企业社会道德与社会责任的培育，增强其参与的积极性与主动性。同时也要注重监管，避免出现妨碍行业竞争的垄断行为。

事业单位与行业协会往往和其主管的行政机关有着千丝万缕的联系，因此在公共服务供给方面较熟悉，加上这一类组织数量多，涉及面广，被赋予了现阶段承接公共服务的主体。但因其长期与行政机关紧密联系，往往容易形成“二政府”现象，公共服务供给效率相对较低。必须要使之与原属行政机关的分离，提升公共服务供给效率。

非营利组织本应是提供公共服务的主力军，然而在现阶段因其先天不足，后天发育不良，导致非营利组织数量少，难以承担大量提供公共服务的重担。这是目前我国各级政府必须高度重视的问题，切实加快引导并培育社会组织，在政策、资金、人才等各方面加以扶持，提升其公共服务能力，使之早日成熟。

三是完善购买公共服务的制度与流程，确保公共服务高质高效供给。购买公共服务是一个系统工程，任何一个环节出现问题都将影响到购买公共服务的成效。当前，各级政府应特别重视公开招标、第三方评估、门槛准入与退出等体制机制的建设，解决购买之后怎么监管的问题，依托制度优势确保公共服务高质高效供给。

就新余当前采取的合同环境服务活动，因客观原因只有一家企业参与公共服务供给，在此背景下，必须加大对本地环保服务企业的发展，使整个环保行业健康快速发展，通过竞争进一步提升环境服务效率；同时也应加快本地非营利组织的培育与引导，使之成为企业供给之外的有益补充，特别是引导去参与对环境服务绩效的评估，既可以使评价更加客观公正，又能降低社会成本，值得尝试。

（南昌工程学院工商管理学院）