城市更新背景下的规划体系变革方向探讨

2015-09-20任一加

城市地理 2015年22期

任一加

(华南理工大学建筑学院，广东广州 510641)

1、研究背景

在过去的几十年中，我国大部分城市都经历了以规模快速扩张、人口高度增长及经济迅速发展为主的快速城镇化时期。随之而来的人口集聚、资源压力、环境恶化等问题逐步显现，以土地增量为主的粗放式发展方式已经造成了很多城市必须共同面对的城市病。随着中国经济进入新常态时期，中国城市也从跨越式发展转向正常的发展态势。

近年来我国大中城市中，城市更新建设的比例正在逐年增长，对于土地空间资源极度匮乏的特大城市来说，城市更新规划正在成为我国许多大城市规划管理的重要内容。如过去发达国家城市化进程一样，接下来的几十年，缓慢地盘活存量用地，旧城更新解决城市各方面的细节问题必然将成为规划工作的主旋律。

2、现行规划体系面临的问题与挑战

国内规划专家孙施文认为，从城市更新与城市规划的关系来看，城市可以没有新区、新城建设，但城市不可能有不需要更新的时候。但我国近几十年的城市规划更多关注新城、新区的开发建设，即使是在进行旧城改造时，大部分也是将新城、新区开发的方式用到老城区中，两者之间并未存在开发模式上的根本不同。然而对于城市更新的研究，我们则需要更多地关注政策、管理、体系等非物质的方面。可以预见的是，未来城市更新工作开展将需要现有的规划体系做出一定的变革，才能有效解决矛盾和问题。对此，笔者将现行的规划体系面临的挑战归纳为以下几点:

2.1 规划编制由宏观蓝图转为微观修整

城市更新背景下的规划编制工作更多的是在现有用地与规划的基础上，进行调整和重新布局，使之更为合理。规划不再是在空白的纸上作画，而需要面向更为复杂的社会问题。这需要规划编制转向对更小空间的优化调整，而不是描绘大范围的宏伟蓝图。规划工作要求更为具体、明确，需要编制人员更为细心谨慎。

2.2 规划实施由远期设想转为长期实施

城市更新往往是将既有的利益进行分解，继而重新分配，涉及到各主体较为复杂，因此工作难度较大，需要一个较长的周期来逐步解决现实问题，实现缓慢精细发展的目标。更新规划不再是对远景进行设想，而是变为即时实施，这种工作方式会充分体现出现实的矛盾与困难。

2.3 规划将更多体现为政策与管理

近日来，广州市成立了城市更新局，其职能包括两方面:现在广州市“三旧”改造工作办公室的职责、市有关部门统筹城乡人居环境改善的职责。而香港地区早在2001年就成立了市区重建局，专门负责城市更新工作，一直至今。可以预见，未来我国的城市更新规划也将与制度、管理、社会关系等息息相关，将更多地体现出政策性的特点，要求管理层面的制度与技术层面的物质空间相互融合，不再像以往重空间规划而轻管理。

3、国内城市更新推动规划体系革新的部分实践

过去国内部分城市进行的大规模旧城改造工作往往并没有形成系统性的管理机制，国家对于城市更新的一些政策颁布与管理措施也缺乏统一性。各地政府根据当地情况，对城市更新相关的制度体系、组织管理与编制审批进行了一定的革新尝试。以深圳市为例来说，深圳市在广东省政府的指引下，结合其多年来对城中村和工业区升级改造的经验，于09年颁布了《深圳市城市更新办法》，提出了“城市更新”这一概念，近年来已围绕“城市更新单元”进行了多方面的创新改革，将城市更新工作系统化展开。

经过几年的探索，深圳目前的城市更新规划编制形成了由城市总体规划、土地利用总体规划、更新专项规划、法定图则和城市更新单元规划组成的规划编制体系。

其中，城市总体规划中特别强调了城市更新专章，在宏观层面上对提出城市更新的目标、策略、用地规模以及相关措施。专章对过去总体规划在规划实施、行政管理、财政来源等方面不足的地方进行补充，并对更新的运行机制、规划编制体系和资金来源提出了建议。同时，市规划国土资源委员会在专章的引导下，编制城市更新的专项规划，专项规划与土地利用规划、五年发展计划相互结合，编制年限相互同步。专项规划中提出今后5年内城市更新的整体目标与更新策略，从用地规模、用地布局、重点区域、改造强度、配套设施和城市设计等方面对全市的城市更新工作进行总体引导，并确定相应的实施机制和实施步骤。城市更新单元规划内容深度定位于法定图则阶段，但其更注重规划实施的可操作性。

此外，广州市以过去“三旧”办为班底加上其他部门关于城市环境整治的职能组建广州市城市更新局，在各区也组建区级城市更新局。这在内地暂时还找不到先例。但在香港、新加坡等发达地区，城市更新理念已颇为成熟，如香港、新加坡都成立了城市更新的专门机构——重建局。广州市城市更新局即类似于重建局，主要负责制订城市更新配套政策;编制城市更新工作方案与计划;组织城市更新项目实施与监管;审核城市更新项目方案、统筹资金平衡;集中办理城市更新市级权限范围内的审批事项的服务工作。指导、协调、监督各区城市更新工作，更有利于于今后各区城市更新工作的开展。

4、城市更新背景下，对规划体系变革的建议

在城市更新方面，英国早已走在世界的前列。英国城市更新工作对于规划体系的改革建议，在2000年底颁布的城市白皮书《我们的城镇:未来——实现城市复兴》中有着详细记述，其中对规划体系具有重要意义的建议有:在相互协调的总体空间规划基础上就地区更新计划制定公众投资和规划许可方案;出台详细的规划政策指引以支持城市更新计划的推进;加强区域规划——提供一个包含有规划、经济发展、住房及交通政策在内的综合性空间体系;在空间总体规划成果的基础上，将较为详细的邻里重建规划政策分解到更为灵活的、目标更明确的地区规划中去……等等。

通过对英国城市更新与规划体系调整的政策研读，可知城市更新背景下，城市规划体系调整并不是要设立一个全新独立的规划体系，可以在现行规划体系基础上，对各层次规划进行一定的调整、补充，将城市更新对城市规划的管理要求融入进去，使城市更新规划与各层次法定规划能够更好的对接融合。对此，笔者结合相关规划提出以下几点建议。

4.1 城市总体规划阶段

在城市总体规划中可纳入全市范围的城市更新专项规划，加强对市域内城市更新工作的研究指导，确定城市内各区域的更新方向、更新规模、功能定位等，提出城市更新的目标与策略。在宏观层面上，将城市更新规划与城市总体发展相结合，更有利于城市的总体布局。

4.2 近期建设规划阶段

近期建设规划应对各区域内城市更新的实施进行更为细致的研究，明确其更新完成的目标与其承担的功能，确定更新实施的措施、时序，并对城市更新相关规划进行一定的调整与规定，确保更新工作的顺利进行。

4.3 控制性详细规划阶段

控制性详细规划作为建设用地出让和规划管理的重要手段，也必然是与城市更新规划联系十分紧密的法定规划。在这一阶段中，应通过相关图纸明确城市更新的实施范围，确定各更新项目的发展目标、功能定位，相关配套设施的建设安排，更新容积率的控制，以及景观绿化、文物保护等。控制性详细规划同时也是公众参与的重要平台，这一阶段应确定城市更新的拆迁安置策略，保障性住房的数量等。例如深圳市的城市更新单元规划，即属于控制线详细规划这一层次，它需要通过与控规类似的审批程序后，成为相关地区控规的重要组成部分。