转移支付、税收努力与企业避税——基于中国工业企业的实证研究

吉 黎 毛程连 林志威

（对外经济贸易大学国际经济贸易学院 北京 100029）

一、引言

1994年我国财政体制实行分税制改革，明确中央与地方的收入范围，将财政收入主要集中在中央。为了弥补纵向上财权与事权的不匹配和横向上不同地区财政能力的差异，中央政府对地方政府实行转移支付制度。因此，学者们对于转移支付的研究主要集中于其平衡地区间财力差异的作用上 （马栓友、于红霞，2003①马拴友，于红霞.转移支付与地区经济收敛 ［J］.经济研究，2003（3）：26-33.；曾军平，2000②曾军平.政府间转移支付制度的财政平衡效应研究 ［J］.经济研究，2000（6）：27-32.；尹恒等，2007③尹恒，康琳琳，王丽娟.政府间转移支付的财力均等化效应——基于中国县级数据的研究 ［J］.管理世界，2007（1）：48-55.）。我们应该注意到，转移支付相当于增加了地方政府除税收收入以外的财政收入，但是其与税收收入来源不同，税收收入需要依靠地方政府自身的征税努力，而转移支付取决于上级政府。如果地方政府能够得到大量的转移支付满足财政支出的需要，政府就有可能由于自身惰性降低对税收的征管力度，这是否会促使企业进行较多的避税④本研究不区分逃税与避税的差别，统一称为避税行为。？目前对这一问题尚无相关研究。

经典的A-S避税模型表明，微观个体的避税行为会受政府稽查率和处罚率的影响，政府稽查和处罚力度越大，企业的避税空间就越小。范子英、田彬彬认为以2002年为分界点，归属于地方税务局征管的企业避税程度显著大于归属于国家税务局征管的企业，而差异产生的原因就在于地方税务局出于地区竞争的考虑，其税收执法力度较国税局弱。⑤范子英，田彬彬.税收竞争、税收执法与企业避税 ［J］.经济研究，2013（9）：99-110.高培勇提出了 “税收征管空间”的概念，即理论应征税额和实际征收税额之间存在的巨大差距，导致税务部门可以通过加强征管来增加税收收入。⑥高培勇.中国税收持续高速增长之谜 ［J］.经济研究，2006（12）：13-23.政府的税收努力程度已经成为解释我国税收收入增长速度的重要原因（周黎安等，2011⑦周黎安，刘冲，厉行.税收努力、征税机构与税收增长之谜 ［J］.经济学 （季刊），2011（1）：1-18.；吕冰洋、郭庆旺，2011⑧吕冰洋，郭庆旺.中国税收高速增长的源泉：税收能力和税收努力框架下的解释 ［J］.中国社会科学，2011（2）：76-90.），乔宝云等发现转移支付会降低地方政府的税收努力程度。⑨乔宝云，范剑勇，彭骥鸣.政府间转移支付与地方财政努力 ［J］.管理世界，2006（3）：50-56.因此，转移支付可以通过影响地方政府的税收征管努力程度来影响当地企业的避税行为。

企业避税是世界范围内普遍存在的现象，在公共政策和税收领域都引起了广泛关注，由于避税的隐蔽性，对这一问题的讨论困难重重。学者们从税率、公司治理、市场竞争、政府规模等方面对避税问题进行了研 究 （FishmanandWei，2004○10Fishman，R.andWei，S.TaxRatesandTaxEvasion：EvidencefromMissingImports'inChina［J］.JournalofPoliticalEconomy，2004，112（2）：471-496.；Desaietal.，2007⑪Desai，M.，Dyck，A.andZingales，L.TheftandTaxes［J］.JournalofFinancialEconomics，2007，84（3）：591-623.；CaiandLiu，2009⑫Cai，H.andLiu，Q.CompetitionandCorporateTaxAvoidance：EvidencefromChineseIndustrialFirms［J］.EconomicJournal，2009，119：764-795.； 马 光 荣、 李 力 行，2012⑬马光荣，李力行.政府规模、地方治理与企业逃税 ［J］.世界经济，2012（6）：93-114.；毛程连、吉黎，2014⑭毛程连，吉黎.税率对外资企业逃避税行为的影响研究 ［J］.世界经济，2014（6）.），但都忽略了政府获得的转移支付对企业避税的影响。本文使用1998—2007年 《全国地市县财政统计资料汇编》与《中国工业企业数据库》，首次利用微观数据考察地方政府获得的转移支付对于当地企业所得税避税的影响。我们的研究发现转移支付与企业避税程度存在正相关关系，即转移支付越多，当地企业避税程度越大。转移支付占比增加1个百分点，企业会少汇报0.15%的利润，即少缴纳0.15%的企业所得税。通过将转移支付细分为一般性转移支付、专项转移支付与税收返还，我们发现一般性转移支付、专项转移支付与企业避税程度存在正向关系，而税收返还与企业避税程度存在反向关系。不同地区地方政府获得的转移支付对当地企业避税的刺激程度不同，中部地区最强，东部地区最弱。我们的实证结果不仅从新的角度探讨了企业避税问题，而且也丰富了转移支付效果的研究。

二、文献综述与理论分析

政府的征税行为对税收收入作用明显，郭庆旺认为我国税收机构稽查不力以及税收优惠过多过滥是造成税收收入流失的主要原因。⑮郭庆旺，罗宁.税务稽查、税收优惠和税收流失研究 ［J］.财经论丛，2002（1）：31-35.周黎安等发现征税努力对税收收入有重要贡献，地税局税收努力水平的边际效应要高于国税局的边际效应。①周黎安，刘冲，厉行.税收努力、征税机构与税收增长之谜 ［J］.经济学 （季刊），2011（1）：1-18.吕冰洋、郭庆旺提出分税制带来的税收分权改革，使得中央政府与地方政府之间形成了以分税合同为主的契约形式，这种契约形式对税务部门产生了强烈的税收激励作用，促进税务部门征税能力和税收努力的提高，进而带动税收高速增长。②吕冰洋，郭庆旺.中国税收高速增长的源泉：税收能力和税收努力框架下的解释 ［J］.中国社会科学，2011（2）：76-90.这说明政府的税收努力程度对税收收入有着至关重要的作用。当政府的税收努力程度提高时，税务机关的征收力度就会增大，企业避税的空间就会变小。

在分税制框架下，地方政府收入包括了自身的税收收入和政府间的转移支付。中央对地方转移支付制度会显著地影响地方税收努力，乔宝云等建立了一个政府间转移支付与地方财政努力的简单模型，发现现行转移支付制度对刺激地方财政努力总体上来说并不成功，抑制了地方财政的努力程度。③乔宝云，范剑勇，彭骥鸣.政府间转移支付与地方财政努力 ［J］.管理世界，2006（3）：50-56.张恒龙、陈宪创建了转移支付与地方政府财政努力间的博弈模型，从中推导出转移支付制度不利于提高地方政府的财政努力。④张恒龙，陈宪.财政竞争对地方公共支出结构的影响——以中国的招商引资竞争为例 ［J］.经济社会体制比较，2006（6）：57-64.胡祖铨等研究发现地方政府对中央转移支付的依赖显著地扭曲了地方的征税努力。⑤胡祖铨，黄夏岚，刘怡.中央对地方转移支付与地方征税努力——来自中国财政实践的证据 ［J］.经济学 （季刊），2013（3）：799-822.这些研究都证实了现行转移支付制度显著地降低了地方政府的税收努力程度，我们认为其作用机理在以下两个方面：

一方面，当地方政府能够从中央政府得到足额的转移支付时，就会主动降低税收努力程度，因为征税也需要耗费人力、物力，成本巨大。上级政府的转移支付相当于别人给的钱，不需要自身花费努力，地方政府往往会把转移支付当作征税的替代，进而相应地减少征税努力。一旦中央政府的财政转移支付下降，地方政府将增加税收努力程度以弥补财政支出中不足的部分。⑥Gramlich，Edward M.Subnational Fiscal Policy［J］.Perspectives on Local Public Finance and Public Policy，1987，3：3-27.

另一方面，转移支付的获得，满足了地方政府被动降低税收努力程度的需要。税收努力程度会影响税基，当地方政府征税过于严苛时，企业面临的实际税负就会增大，资本有可能流动到税负较小的地区，会对地方间的资本竞争带来负面影响。转移支付弥补了地方政府一定的财力缺口，使得地方政府更有能力进行税收竞争，通过降低税收执法力度或者进行大幅度的税收优惠来吸引企业进入。

在Allingham and Sandmo建立的经典模型中⑦Allinghm M.G.and A.Sandmo.Incame Tax Evasion：A Theoretical Analysis［J］.Journal of public Economics，1972，113（4）：323-338.，假定纳税人是理性经济人，他的效用函数U（·）是以个人可支配收入为唯一参数的函数，纳税人的目标是预期效用最大化，并且纳税人是风险厌恶者，即有U′（·）＞0和 U″（·）＜0。假定纳税人收入 y是外生给定的，并应按固定比例税率t纳税。纳税人申报收入，税务机关通过税收稽查和实施税收处罚来保证纳税人依法纳税。

纳税人的申报收入为x，纳税人决定此申报收入是否等于真实收入y。税务机关的稽查概率为p，处罚率为θ，如果纳税人的避税行为没有被税务部门发现，那么其税后收入为：

如果纳税人的避税行为被税务部门发现，那么其税后收入为：

在这种情况下，纳税人的预期效用函数为：

纳税人满足其预期效用最大化的一阶条件为：

考虑到地方政府的税收努力程度直接影响当地税务机关的稽查概率，即地方政府税收努力程度越大，企业的避税行为被税务机关发现的概率就越大。因此，在 （4）式中，我们通过使用征税努力程度的变量e来替代税务机关的稽查概率p，从而将税收努力这一变量引入模型中，这时一阶条件为：

根据吕冰洋、郭庆旺对征税努力e的定义⑧吕冰洋，郭庆旺.中国税收高速增长的源泉：税收能力和税收努力框架下的解释 ［J］.中国社会科学，2011（2）：76-90.，是现实税收收入与潜在税收收入的比率，用公式表示为：

T为潜在的税收收入，T′为现实的税收收入，B为该地区的税基，t为税率。

由 （6）式可以得出现实的税收收入，即企业采取避税决策后实际交纳的税收收入T′＝Bte。地方政府的财政收入包括地方政府的税收收入T′和来源于上级政府的转移支付z。表示为：

假定地方政府必须实现财政收支平衡，则财政收入等于财政支出E。那么征税努力程度e可以表示为：将 （8）式代入 （5）式中，可以得到：由隐函数定理可得：

（10）式结果说明地方政府获得的转移支付越多，企业的申报收入就越少，说明企业进行了较多的避税行为。

因此，存在着这样一种可能：当地方政府能够获得较多的转移支付以满足当地的财政支出需要时，出于自身的惰性和地区间税收竞争的需要，地方政府存在着降低税收努力程度的动机，比如减小稽查力度和处罚力度等。这就会直接导致企业避税行为的增加，因为其被发现的概率减小，避税成功的收益增大。于是，我们得出假说：

假说：总体而言，地方政府得到的转移支付越多，当地企业的避税行为越多。

在确定转移支付会对企业避税造成影响的前提下，我们必须注意到不同类别的转移支付政策效果不同。尹恒等发现专项补助与税收返还是造成转移支付非均等化的最重要因素，专项上解是唯一起到了均等化县级财力差异的转移支付项目。①尹恒，康琳琳，王丽娟.政府间转移支付的财力均等化效应——基于中国县级数据的研究 ［J］.管理世界，2007（1）：48-55.范子英认为通过逐渐增加自主性的财力性转移支付和专项转移支付，同时减少税收返还，可以显著降低市场分割。之所以转移支付的种类不同，其效果不同，原因在于各个类别的转移支付功能和用途存在差别，转移支付的资金来源和使用方式不一。②范子英.央地关系与区域经济格局——基于转移支付的视角 ［D］.复旦大学博士学位论文，2010.因此得出推论1。

推论1：不同种类的转移支付对于企业避税行为的影响不同。

我国地区间的自然地理条件相差巨大，资源分布不均衡，各地区间的经济发展水平极不平衡，造成其取得财政收入能力的差异。财政分权使得各地支出与经济状况相关，工业化水平高的地区相对来说税源较为充足，有更多的资源投入到基础设施上来，较好的基础设施吸引更多的资本进入。③张军，高远，傅勇，张弘.中国为什么拥有了良好的基础设施？［J］.经济研究，2007（3）：4-19.这使得经济发达地区吸引资本的方式多样化，而不需要仅依赖于税收竞争。张恒龙等发现对于贫穷地区的地方政府，为了弥补投资环境的劣势，往往会加大税收优惠力度，导致其陷入公共服务支出缩减、经济增长缓慢的恶性循环。④张恒龙，陈宪.财政竞争对地方公共支出结构的影响——以中国的招商引资竞争为例 ［J］.经济社会体制比较，2006（6）：57-64.那么欠发达地区在获得越来越多的转移支付的同时，就更倾向于放松对当地企业的税收征管以吸引企业进入。与此同时，不同地区间获得的转移支付种类也不相同，东部发达地区得到了较多的税收返还，中西部欠发达地区主要是靠均衡性的转移支付，不同类型转移支付的获得对地方政府的税收努力程度影响也会不同。综合以上两点可以得出推论2。

推论2：经济发展水平不同的地区，转移支付对当地企业避税行为的影响不同。

三、方法、数据与变量

（一）研究方法

避税的隐蔽性使得没有直接数据来判定企业是否避税和衡量企业的避税规模。本文使用Cai and Liu建立的针对非上市企业避税程度的估计方法①Cai，H.and Liu，Q.Competition and Corporate Tax Avoidance：Evidence from Chinese Industrial Firms［J］.Economic Journal，2009，119：764-795.，即利用企业会计准则与国民收入核算两种计算利润方法的差异，以此捕捉企业的避税程度。

简单来说，国民收入核算的原理是将总产出减去所有中间投入，得到企业的推算利润。按照国民收入核算法，每一个企业的推算利润：

其中，PRO是推算利润，Y是企业的工业产出，MED是工业中间投入，FC是财务费用，WAGE是工资总额，DEP是当期折旧，VAT是应交增值税额。公式 （11）计算出的推算利润并不等于企业的真实利润，只是使用国民收入核算法对企业利润进行的近似估计。虽然不能准确代表企业的真实利润，但理论上二者应该存在正相关的关系，即：

这里πit为企业的真实利润；ηit是一个未知参数，反映了每个企业使用国民收入核算和会计准则两种不同方法计算利润的固有差异；θit是期望值为0的随机扰动项。假设企业的报告利润是RPRO，则报告利润与真实利润之间存在如下关系：

其中，dit表示企业避税的程度，假设0＜dit＜1，如果dit越小，代表企业汇报利润与真实利润的差距越大，企业越是低报了自己的利润，也就是避税程度越大。假设eit＜0，表示真实利润为0时报告利润的大小。ζit是均值为0的随机扰动项。将 （11）式、（12）式代入 （13）式，我们就可以得到企业报告利润与推算利润之间的关系：

dit的大小反映了企业推算利润PRO与报告利润RPRO之间的趋近程度，dit越小，则推算利润与报告利润趋近程度越低，企业避税程度越大。εit＝ditθit+ζit是误差项。dit不仅受到地方政府获得的转移支付的影响，还受企业自身特征的影响，本文重点考察的是地方政府获得的转移支付对于dit的影响。

其中，transferct是该县获得的转移支付占该县财政收入的比重，Xit表示企业自身的特征变量，包括企业规模、企业年龄、获取贷款的能力、总资产周转率和固定资产投资等。

将 （15）式代入 （14）式中，得出我们使用的计量模型为：

μi是企业个体的固定效应，μt是年份效应，εit是误差项。β1和β2反映了县级政府获得的转移支付与企业自身特征对企业推算利润和报告利润之间敏感度的影响，这里我们重点关注的系数是β1，如果β1为负，说明该县政府获得的转移支付越多，dit越小，企业报告利润越偏离推算利润，企业避税更加严重。

（二）数据和变量

本文使用的政府转移支付数据来自1998—2007年的 《全国地市县财政统计资料汇编》，包含中国所有县 （区、县级市）的财政收支数据，目前可获得的数据更新到2007年。本文使用的企业数据来源于“全国国有及规模以上非国有工业企业数据库”，数据年度从1998年到2009年。为了将两个数据库匹配起来，我们选取了共有的时间段1998—2007年进行考察，这是目前能获得的最新数据。我们参照马光荣、李力行的方法②马光荣，李力行.政府规模、地方治理与企业逃税 ［J］.世界经济，2012（6）：93-114.，删掉了市辖区的数据，仅保留县和县级市的样本。因为市辖区财政自主性较小，其财政收入更多上交地级市政府，与县和县级市存在质的差异。③马光荣、李力行认为市辖区的财政自主性较小，其财政收入更多地上交地级市政府，政府职能和规模与县和县级市存在质的差异。本文还将转移支付细分为一般性转移支付、税收返还和专项转移支付，分别研究其对于企业避税的影响。

为了剔除异常值，我们参考了以往的文献，对数据做了如下处理：删除企业总资产、职工人数、实收资本、固定资产原值为负的观测值；删除总资产小于流动资产、累计折旧小于当期折旧这些明显不符合会计原则的观测值；剔除不满足 “规模以上”标准的观测值，即销售额低于500万、总资产小于100万和职工人数小于8人的观测值；删除了关键变量在99.5%分位数以上和0.5%分位数以下的极端值。统计描述如表1。

表1 主要变量的统计性描述

四、实证结果

（一）基本回归结果

我们将 （15）式的回归结果作为基准回归结果汇报在表2中，这里的核心变量是县级地方政府每年获得的总的转移支付收入占财政收入的比重。

表2的第1列我们只将推算利润这一个解释变量放入回归方程中，结果显示推算利润与报告利润间存在显著的正相关关系，即推算利润越大，其报告利润也越大，R2的大小表明推算利润能够解释企业报告利润差异的13%。第2列在第1列的基础之上加入转移支付变量以及转移支付与推算利润的交互项，转移支付与推算利润的交互项系数在1%的水平下显著为负，这说明转移支付占财政收入比重越大的县，企业的推算利润越偏离报告利润，即企业避税程度越大。第3列将其他控制变量加入，转移支付与推算利润的交互项系数仍然显著为负，R2则上升为0.248。转移支付交互项的回归系数-0.041表明，在推算利润的平均值0.339处，转移支付收入占财政收入的比重每增加1个百分点，企业的报告利润就会降低0.014个百分点，与报告利润的平均值相比，企业会少报0.15%的利润，也就是说企业会少缴纳0.15%的所得税。从基本回归结果中我们可以得出理论假说的结论，转移支付与企业避税程度之间存在着显著的正相关关系。其原因在于，转移支付占地方政府收入比重越大，地方政府的税收努力程度就越低，从而导致企业进行了更多的避税。

表2 转移支付对企业避税的影响

在其他控制变量中，企业获取贷款能力与推算利润交互项系数显著为正，说明企业贷款能力越强，避税可能性越低。企业年龄与推算利润交互项系数显著为正，说明企业成立时间越长，越不容易避税。企业规模与推算利润交互项系数显著为负，说明企业规模越大，避税程度越大，这可能是因为规模大的企业更有能力贿赂地方政府和税务官员。

（二）不同类型转移支付对企业避税的影响

我国现行的转移支付主要有3种类型，专项转移支付、税收返还和一般性转移支付。我们分别将专项转移支付占财政收入比重、税收返还占财政收入比重、一般性转移支付占财政收入比重作为核心解释变量进行回归，结果汇报在表3中。

表3中第1列和第3列分别是专项转移支付占比和一般性转移支付占比的回归结果，可以看到该变量与推算利润的交互项都在1%的水平上显著为负，说明专项转移支付和一般性转移支付占财政收入比重越大，企业避税越多。其中一般性转移支付交互项系数的绝对值大于专项转移支付交互项的系数，一般性转移支付占财政总收入的比重每增加1个百分点，企业会少报0.98%的利润，而专项转移支付占财政总收入的比重每增加1个百分点，企业仅少报0.54%的利润。第2列中税收返还的占比结果却正好相反，税收返还占比与推算利润的交互项系数显著为正，说明税收返还占财政收入比重越大，企业避税越少。可见不同类型的转移支付对企业避税的影响方式不同，这与推论1相符。

表3 不同类型转移支付对企业避税的影响

续前表

在这三类转移支付中，税收返还与其他两种转移支付对企业避税的影响效果截然相反。税收返还是为了保证分税制改革以后地方政府的既得利益，对于原属于地方支柱财源的增值税和消费税给予返还。税收收入增长越快，地方政府能够得到的税收返还越多，因此地方政府就有动力提高税收努力程度，加强征管，企业避税就越难。

专项转移支付和一般性转移支付属于总量转移支付，又称无条件转移支付，缺少类似税收返还的激励机制。地方政府获得这样的转移支付越多，对中央政府的依赖度越大，带来地方政府的财政懈怠。同时为了降低实际税率以吸引投资，在某种程度上也纵容了企业进行避税。我们还发现一般性转移支付比专项转移支付对企业避税影响程度更大，这是由于专项转移支付需要专款专用，不能随意挪动，地方政府仍然要靠多征税来弥补其他方面的财政缺口。

（三）分地区转移支付对企业避税的影响

考虑到地区间的差别，我们按照东部、中部、西部三个地区划分，对转移支付占比进行回归分析，结果详见表4。

分地区的回归结果表明，在东、中、西部，转移支付交互项的系数均显著为负，因此不同地区的转移支付都会引起当地企业避税，区别在于转移支付在多大程度上影响企业避税。东部地区转移支付交互项的系数为-0.014，中部地区转移支付交互项系数为-0.056，西部地区转移支付交互项系数为-0.039。比较三个地区转移支付与推算利润的交互项系数的绝对值大小，我们发现不同地区地方政府获得的转移支付对当地企业避税的刺激程度不同，中部地区最强，东部地区最弱，该结果契合我们的第2个推论。

表4 不同地区转移支付对企业避税的影响

造成这种地区间差异的原因，从地区获得的转移支付差异来看，发达地区获得的转移支付中主要是税收返还，而其他地区得到的转移支付中总量转移支付居多。根据推论1，税收返还减少了企业避税，专项转移支付与一般性转移支付与之相反。因此可以推出，东部地区获得的转移支付对当地企业避税的刺激作用最弱。从政府间横向竞争来看，东部地区经济发展水平高，税源充足，财政压力小，基础设施水平较高，人力资本等方面具有优势，吸引投资的途径丰富，不需要依靠低税负来应对地区竞争。但是在中部和西部地区，经济发展比较落后，低税负是地区间横向竞争的主要手段，地方政府可能会降低征管力度以减小企业的实际税率。我们发现，中部地区转移支付对企业避税的刺激作用最强，这可能是因为西部地区经济面临的财政压力较大，使得当地政府难以负担过低的实际税率。

五、结论与启示

我们通过将企业数据与县级财政数据相匹配，研究了县级政府转移支付与当地企业避税之间的关系。总体而言，现行的转移支付制度导致企业的避税程度增大，其主要原因在于：一方面转移支付使得地方财政形成对中央的依赖性，地方政府面临财政压力时不愿意提高税收努力程度来夯实税源，而是等待中央政府通过转移支付来弥补财政缺口；另一方面，在财政分权加剧横向竞争的背景下，转移支付带来地方政府的预算软约束问题，使得地方政府更有动力以较低的实际税率吸引更多资源的流入。政府征税行为的变化最直接的反映就表现在企业避税程度上，因此转移支付带来了更多的企业避税。不同类型转移支付的效果不同，专项转移支付、一般性转移支付加大了企业的避税程度，而税收返还降低了企业的避税程度。分地区考察的结果表明，不同地区地方政府获得的转移支付对当地企业避税的刺激程度不同，中部地区最强，东部地区最弱。

转移支付机制设计的目的是为了平衡地区间的财力差异、激励地方政府增强自身发展能力，达到地方政府财力的充裕，具备自己 “造血”的功能。而现行转移支付制度扭曲了地方政府的税收努力，并没有达到政策的初衷，从税收征管角度，转移支付对于经济落后地区的征税努力程度有着更大的抑制作用，反而拉大了地区间的财政收入差距。

转移支付属于财政收入的再分配，应该只是作为地方政府财政收入的补充，而反观我国的转移支付政策实施现状，一些地区获得的转移支付占了财政收入的较大比重，究其原因是分税制改革以来地方财政收入分配方式的不合理。因此，解决转移支付对于税收努力程度的负面影响，要合理划分中央政府与地方政府之间的财政收入和支出责任，减少由于分配扭曲带来的转移支付过度使用问题。在对总量转移支付的使用上，应该加大专项转移支付所占的比例，减少地方政府对转移支付使用的随意性，由中央政府规定用途，地方政府拿出配套资金，将转移支付用于公共事业的发展建设中来，同时加大对转移支付使用情况的监管和审查工作。另外，在财税改革不能一步到位的情况下，中、西部地区经济发展仍面临较大困难，中央政府可以通过其他方式对中、西部地区加大支持力度，如进行产业扶持、引导劳动力流向等，使地方政府有能力自己 “造血”，达到激励相容的状态。