打造京津冀世界级城市群若干重大问题的思考

宋文新

摘 要：着眼于京津冀协同发展打造世界级城市群的目标，研究当前和今后一个时期“需要做什么”和“应该怎样做”的重大问题。围绕完善世界级城市群布局，把石家庄打造成京津冀协同发展的第三极，打造河北“政策高地”，促进产业生态化、生态产业化发展，适时推动河北县级行政区划调整，提出应把石家庄作为疏解非首都核心功能集中承载区、提升石家庄正定新区为国家级新区，逐步填平河北与京津的公共服务政策落差、支持河北成为6个“试点省”，处理好生态与产业的关系、促进生态经济发展，解决河北县多县小问题、提高县城经济实力和带动力。

关键词：京津冀协同发展；世界级城市群；第三极

中图分类号：F127 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2015）05-0011-04

城市群是现代社会生产力发展的主体形态，京津冀协同发展的定位和目标之一就是打造世界级城市群。随着《京津冀协同发展规划纲要》的出台，协同发展的重心已从“顶层设计”转向“全面实施”。在这样的大背景下，加快京津冀城市群建设，更多地应研究当前和今后一个时期“需要做什么”和“应该怎样做”的重大问题，以通过抓住并解决这些重大问题活跃和推动全局。

一、紧紧围绕完善世界级城市群布局，把石家庄打造成京津冀协同发展的第三极

京津冀世界级城市群要义，笔者理解有三点：其一是世界级的，就是应放眼全球城市群，这一区域的城市群是举足轻重的；其二城市是以“群”的形态存在的，大中小城市相得益彰；其三是人口聚集和产业聚集适应现代社会要求，布局合理优化，既宜居又宜业。在京津冀城市群这个大棋盘上，北京、天津两大城市都处于区域的北部，而在冀中南广阔的空间里缺少一个带动、引领其加快发展的龙头。以石家庄目前的发展水平，还无法支撑和引领该区域的发展，这是京津冀协同发展区域内的一个短腿，极大影响了京津冀区域发展的平衡性和稳定性。因此，把石家庄作为京津冀第三极来打造，使其承担起带动冀中南发展的国家使命，是完成京津冀城市群战略布局必须考虑的问题。

1. 石家庄是增强京津冀区域三角结构稳定性的“重子”。从京津冀经济区位度来看，2000—2013年，北京和天津的经济区位度都有较高上升，且远远高于其他城市。与北京、天津相邻的廊坊和唐山的经济区位度也有所上升。而距离北京、天津较远的城市，如石家庄、邢台、邯郸的经济区位度却在近几年不升反降。这反映了北京和天津两市的极化效应依然明显，区域内不平衡性还在加剧。无论从京津冀一体化的大局着眼，还是从弥补短板加快冀中南地区发展出发，加快把石家庄打造成与北京、天津对称呼应的第三增长极，对于带动冀中南地区加快崛起，缩小京津冀区域发展落差，增强区域内经济发展的平衡性、协调性，都有着重要的现实意义。

2. 疏解非首都核心功能把石家庄作为集中承载的重点地区。疏解非首都核心功能是京津冀协同发展的重点之一，这已获得大家的广泛共识。但是非首都核心功能都有什么、往哪疏解、谁来承接，应考虑一个定性和定量的问题。笔者认为，疏解首都非核心功能应保持合理半径，如果只是就近疏解，将疏解出来的功能放在北京周边地区，那么长时间看和现在的“摊大饼”模式没有区别，照样会出现人口和资源环境的突出矛盾，形成第二次摊大饼。因此，应从长远出发，把疏解出来的总部、技术创新功能放在北京周边，将北京一些产业功能和教育医疗资源一步到位地拉出来，应疏解到离首都较远的地区，能摆放在石家庄的尽量摆放在石家庄，这样不仅有利于北京非首都核心功能的集中疏解，也有利于优化京津冀空间布局，形成京津冀协同发展新的战略支点。

3. 把石家庄正定新区提升为国家级新区。为加速石家庄的发展，应抓住京津冀协同发展的机遇，可以考虑把正定新区上升为国家级新区。自1992年上海浦东新区成立后，天津滨海新区、重庆两江新区、浙江舟山群岛新区、甘肃兰州新区、广州南沙新区、陕西西咸新区、贵州贵安新区、青岛西海岸新区、大连金普新区和四川天府新区相继成立，今年4月国家又批准设立了湖南湘江新区，使全国国家级新区总数达到12个。这些新区的总体发展目标、发展定位等由国务院统一进行规划和审批，相关特殊优惠政策和权限由国务院直接批复，在辖区内可以实行更加开放和优惠的特殊政策，进行各项制度改革与创新的探索。河北省应参考中关村、滨海新区等国家级新区的做法，积极争取把正定新区纳入国家级新区行列，从而为正定新区量身打造一套支持政策，为石家庄的发展注入新动力，使之成为石家庄发展的强大引擎。

另外，从长远看，调整石家庄行政级别也可以作为促进京津冀协同发展的重要举措来考虑。目前，全国有15个副省级市，东北地区有哈尔滨、长春、沈阳、大连，华东地区有济南、青岛、南京、杭州、宁波、厦门，华中地区有武汉，华南地区有广州、深圳，西南地区有成都，西北地区有西安，华北地区尚无副省级市。从环渤海湾地区看，除京津两个直辖市外，辽宁和山东都有副省级市、计划单列市，并且副省级市、计划单列市的经济社会发展都很快。借鉴先进省市做法，应向中央积极争取，适当时机把石家庄升格为副省级市，缩小与北京、天津的层级差，这样更便于打造京津冀第三极，有利于整合资源、统筹规划京津冀城市群建设，带动冀中南地区发展。

二、加强政策引导、打造河北高地，为城市群建设营造良好环境

公共服务和经济发展政策上的差距，既是造成河北与京津发展落差的关键因素，也是制约京津冀城市群未来发展的主要障碍。实施京津冀协同发展战略，应坚持问题导向，审视河北与京津之间公共服务和经济发展两方面政策的差距，坚持政策拉平和政策创新一齐抓，搞好向河北倾斜政策的顶层设计，着力破解制约河北发展的公共政策瓶颈，更好更快地弥补河北发展“短板”，为京津冀城市群崛起提供强大政策动力。

1. 公共服务政策应逐步填平补齐。公共服务政策差距包括收入、医疗、教育、社保、养老等方面，拉平三地之间的差距需要用改革的办法不断弥合，逐步填平河北与京津的政策落差，从而促进各类要素的自由流动。填平补齐不可能一步到位，它有一个过程。应坚持三条：一是逐步拉平。如对职工收入，可采取“高停低涨”或“高慢涨低快涨”的办法，先逐步缩小差距，最终实现收入水平大体相当。在这方面，国家应加大对河北的一般转移支付力度。二是能做先行。调整公共服务政策，涉及三地民众的切身利益，应按照难易程度和轻重缓急，把能够做的先做起来，优先解决异地养老、医疗、上学等问题。三是老人老办法、新人新办法。为减轻阻力，应找准改革的切入点，适当保护既得利益者的利益。比如户口问题，保留京津现有市民户口附着的利益，取消新进人员户口附着的利益。

2. 经济发展政策应量身定做。经济发展政策包括产业扶持、科技创新、区域突破、生态保护以及财政、税收等方面，这类政策的平衡不能统一化，我们要从“跟着要”转到“量身争”，从河北实际需要出发，根据自身的资源禀赋、区位条件、发展阶段等加强政策创新，通过争取国家支持来打造差异化的发展政策。当下，依据国家在京津冀大格局中给予河北的功能定位，着眼打造河北经济大厦的四梁八柱，加快形成若干个支撑河北发展的增长极，应支持河北成为七个“试点省”：一是成为“全国产业转型升级试点省”。推进产业转型升级，构建现代产业体系，是实现京津冀区域可持续发展，建设全国第三增长极的前提。在京津冀三地中，河北产业转型升级的任务最重，成为“全国产业转型升级试点省”顺理成章。二是成为“全国科技成果转化试点省”。科技创新是推动转型发展的重要支撑，但河北科技水平较低，综合科技进步水平指数排在全国第25位，北京科技成果到河北转化的仅占1%左右。整合区域创新资源，推动形成京津创新研发、河北应用制造的产业链条，成为“全国科技成果转化试点省”是有效举措。三是成为“全国生态环境人工修复试点省”。京津冀地区生态环境不断恶化，大气、水、土壤均遭受了不同程度的污染，河北是京津冀的生态屏障，成为“全国生态环境人工修复试点省”应是人心所向。日前，党中央、国务院出台了《关于加快推进生态文明建设的意见》，时机很好。福建、贵州两省国务院已批准成为国家生态文明先行示范区，他们的经验也可借鉴。四是成为“全国清洁能源应用试点省”。京津冀地区大气污染十分严重，其中燃煤排放是重要因素之一，成为“全国清洁能源应用试点省”恰逢其时。五是成为“全国食品质量安全试点省”。河北是京津的菜篮子，生产的蔬菜一半以上供应京津，肉蛋奶在京津市场上也占有很大比例，成为“全国食品质量安全试点省”意义重大。六是成为“全国水资源节约试点省”。京津冀是资源性缺水地区，虽然南水北调等引水工程缓解了缺水状况，但随着工农业生产的发展和居民生活水平的提高，对水资源的需求将会不断增加，节水是今后一个时期解决水资源短缺的治本之策，成为“全国水资源节约试点省”，既切合了国家的要求，又符合京津冀各方的利益。七是成为“全国优势产能‘走出去试点省”。河北是传统产业相对集中的省份，特别是钢铁、水泥、玻璃等产业富余产能大，非常契合国家“一带一路”战略的要求。河北传统产业优势产能“走出去”，不仅有利于河北经济的转型发展，也有助于京津冀生态环境的改善，还会对拓展同“一带一路”国家合作提供产业支撑。可以说，上述这七个方面，既符合中央在京津冀大格局中对河北的定位要求，也符合京津两市愿望和河北省实际，最有希望得到国家的支持。如果能争取到的话，将会极大地推动城市群建设，加快弥补河北发展“短板”。

三、瞄准创新驱动，把产业生态化、生态产业化作为城市群发展的根本方向

发展世界级城市群，创新为目标，生态要优先，产业是支撑。着眼于提升京津冀区域在全世界的综合竞争力，应紧紧围绕创新驱动，处理好生态与产业的关系，不仅要建立生态补偿机制，更重要的是做好生态和经济相结合、促进生态经济发展的大文章。在京津冀协同发展顶层设计中，国家赋予京津冀“生态修复和环境改善示范区”的定位，同时，也赋予河北“京津冀生态环境支撑区”的定位。要把京津冀打造成世界级城市群，应根据京津冀各自的功能定位，以“产业生态化、生态产业化”作为产业发展的原则，将生态保护和经济发展协调统一，以经济发展带动生态保护，以生态开发推动经济发展，实现经济发展与生态文明互促共赢。在“生态产业化”上，立足生态等自然资源优势，围绕建设国际标准旅游休闲度假地目标，大力发展以健康、旅游、会展为代表的现代服务业。在“产业生态化”上，充分利用技术手段，改造提升现有钢铁、水泥、玻璃等传统产业，同时大力发展电子信息、高端装备制造等战略性新兴产业，增强经济发展后劲。

当前，最急迫的是通过技术创新，推动产业升级。在经济下行压力加大的背景下，应按照“以长带短”的政策思路，把推进产业升级与稳增长结合起来，优先实施那些对短期增长有效果的长期转型政策。一是“有中生新”，加快传统产业转型升级。传统产业是我国经济发展的重要支撑力量，也是河北财政的主要来源，是吃饭的产业。只有夕阳产品，没有夕阳产业，传统产业无论什么时候都会存在。农业是传统产业，但运用现代工业技术、信息技术可以改造为现代农业。工业也是传统产业，但运用现代技术可以将传统工业改造为现代工业，比如传统制造业在信息技术的武装下衍变为现代制造业。服务业也在升级，除了传统服务业以外，不断发展出许多新兴服务业。产业升级无止境，出路在于不断“有中生新”。加快产业升级，关键是推进技术进步，通过技术创新、产品升级，传统产业完全可以成为高技术含量、高附加值、高竞争力的新型产业。二是“无中生有”，大力发展战略性新兴产业和现代服务业。战略性新兴产业是以重大技术突破和重大发展需求为基础，对经济社会全局和长远发展具有重大引领带动作用的产业。从经济增长的长周期来看，世界范围的结构性变革都是伴随着科技产业革命展开的，每一次都会引起新的主导产业的出现，以及新技术对原有产业的渗透和提升。应顺应世界科技产业革命的发展趋势，准确识别新兴产业发展的领域，更多发挥市场规律的作用，启动和发展战略性新兴产业以构筑先发优势。服务业具有涉及领域广、带动就业多、消耗资源少、拉动增长作用强等特点，应把发展服务业作为战略重点，积极发展面向民生的服务业，加快发展生产性服务业，拓展新型服务领域，不断培育形成服务业新的增长点。

四、适时推动河北县级行政区划调整，为形成京津冀城市群提供体制保障

城市群建设需要不同规模和梯次的城市来支撑。河北省县多县小，经济实力不强，带动力薄弱，造成县城发展缓慢。全省有22个县级市、113个县（4个县无县城），数量高居全国第2位；城区平均人口规模10.9万人，20万人口以上的县城只有12个，不到总数的10%，尚有近60%的县城人口不足10万人。河北省县域GDP虽然占到全省的三分之二，但财政收入只占二分之一，70%的县地方一般性财政收入不足5亿元，无力带动县城建设，城市反过来无法为产业搭建高效发展的平台，由此形成恶性循环。还有一些设区市存在市县同城问题，如邢台市和邢台县、沧州市和沧县、邯郸市和邯郸县、承德市和承德县等。据此，建议：第一，把环绕北京的县如廊坊北三县、首都二机场周边县、张家口怀来和崇礼、保定涿州等作为环首都小城镇发展的重要节点来打造；第二，尽快解决设区市市县同城问题，推进县改区，为设区市发展拉开框架空间；第三，在总结经验基础上，择机继续扩大省直管县规模，推进县改市；第四，出台引导性措施，鼓励规模较小的县相向发展、协同发展、一体化发展；第五，对一些发展快、潜力大、前景好且可能成为小城镇节点的重点镇，进一步扩大其发展权限；第六，积极创造条件，待时机成熟时合并一批小县，从根本上解决河北县多县小的问题。

责任编辑：张 然

Abstract： Focus on the collaborative development of Beijing-Tianjin-Hebei and build a world-class city group's goal， research the major issues of "what needs to be done" and "what should be done" during a period of present and future. Focus on improving the layout of the world class city group， the Shijiazhuang into Beijing-Tianjin-Hebei and coordinated development of the third pole， to create Hebei's policy highland". To promote industrial ecology， eco industrial development to promote timely Hebei county-level administrative division adjustment， proposes that we should take Shijiazhuang as ease capital of non core functions of the concentrated load， improve Shijiazhuang district for national district. To promote industrial ecology， eco industrial development to promote timely Hebei county-level administrative division adjustment， is proposed to be the mansion gradually filled Hebei and Beijing and Tianjin in the gap between the public service policies， support for Hebei to become a six pilot province， deal with the relationship between the ecological industry and promoting ecologically economic development， solve the problem of small county， Hebei County， improve the county's economic strength and power.

Key words： Collaborative development of Beijing-Tianjin-Hebei； The world-class city group； The third pole