地方金融中的政策性金融功能：制度与体系重构

周丹

摘 要：基于政策性金融功能构造的角度，对我国政策性金融的若干理论和实践问题进行比较分析。从基本内涵界定、理论根基和现实需求等方面，阐述政策性金融的发展逻辑，论证政策性金融体系构造的原则、思路及方法。从金融协调可持续发展的角度，政策性金融的功能重构应实现金融效率和金融公平的机制融合、风险分担，由公共财政主导并促进业务竞争。

关键词：政策性金融；政策性金融功能；金融协调；金融效率；金融公平

中图分类号：F830.2 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2015）05-0059-05

一、引言

政策性金融是与商业性金融相互对称、平行并列，并相互补充的一种金融中介形式。其较完整的定义可表述为：“政策性金融是在一国政府支持和鼓励下，以国家信用为基础，运用种种特殊融资手段，严格按照国家法规限定的业务范围、经营对象，以优惠存贷利率或其他条件，直接或间接为贯彻、配合国家特定经济和社会发展政策或意图而进行的一种特殊的资金融通行为活动。它是一切意义上的政策性贷款及一切带有特定政策性意向的存款、投资、担保、贴现、信用保险、存款保险、利息补贴、债权重组、外汇储备投资等一系列特殊性资金融通活动的总称。”[2]这段权威的定义对政策性金融的内涵做了十分全面的阐释，但由于政策性金融形态多样、业务涉及面广，其制度载体——政策性银行发展历史短，且正处于深化改革的探索发展阶段，因此对政策性金融的科学认识及其规范建设，便不免常常存有明显的认识偏差与意见分歧。

如何规范理论认识，充分发掘政策性金融资源配置和金融公平的功能作用。本文拟从政策性金融的理论基础出发，对其原理、功能、制度载体的构建模式、运行方式等问题，展开理论的比较和分析，为政策性金融制度体系的科学构造提供思路、方法；并且从金融协调可持续发展的角度，为金融效率和金融公平的机制融合，为政策性金融的功能重构提供对策建议。

二、文献综述

Stiglitz（1998）根据不完全竞争市场理论，从理论角度论证了政策性金融的价值及作用。但围绕政策性金融的大量实践（黄达，2003），国外却并未形成一个统一称谓。由于存在政府的影响，因此许多学者将政策性金融界定为一种由公共部门主办、控制或主导的金融中介形式，能够实现某些特定战略产业政策的特殊金融手段（小滨浴久 等，1994），甚至不乏理论和实务界人士简单地将政策性金融直接等同于国家金融、政府金融，将其当做一种“财政性金融”（李志辉 等，2008）[1]。这类理论认识容易混淆财政与金融的本质区别，对政策性金融的功能定位容易产生偏差，乃至错位。

科学的政策性金融理论，实际上是20世纪80年代末首先被我国学者提出的（戴相龙 等，1998；白钦先，1987、2010），理论提出之初即强调政策性金融与财政支付的差异，明确政策性金融的金融属性，即其仍然具有金融业务的有偿性及偿还性[2]。随着我国市场经济制度的不断发展与完善，政策性金融也仍然被许多学者当作是我国市场经济和现代金融体系不断创造、创新的重要组成部分之一（胡炳志，2003；李扬，2005、2008；王广谦，2008）。在经济转型的过程中，在金融体制要向更广阔领域深入改革之际，政策性金融体系的科学构建更显重要而关键（贾康，2011）[3]。

关于如何发挥政策性金融的功能作用，促进我国的金融公平与经济发展。中国人民银行课题组（2006）从产业结构优化调整的角度，论证了政策性金融弥补农村金融市场缺陷的政策导向作用[4]；刘营军 等（2011）则通过微观调研，实证分析了农户受到金融排斥的原因，提出政策性金融可以有效带动受排斥农户，解决有效金融供给不足的问题[5]；景玉琴（2004）认为，中小企业的融资约束，也应该通过对政策性金融体系的完善加以解决，如发展中小企业政策性金融机构，完善信用担保制度及体系，加强政策性与商业性金融的协调配合等[6]。同样，围绕战略性新兴产业的培育、发展和升级，政策性直接金融和政策性间接金融的引入，可以适时形成与需求相适应的金融支持（顾海峰，2011）[7]。

对政策性金融研究关注更多的集中在政策性银行的发展改革方面（张涛 等，2006）。通过国际同业间比较，丁振京（2013）为我国农业政策性金融制度的完善寻找了解决办法[8]。李志辉 等（2008）基于开发性金融理论，为中国农业发展银行的“职能调整、业务拓展、资产整合、风险监管”等方面设计了战略改革措施[9]。

综合和比较对政策性金融的研究可以发现，肯定政策性金融（功能）的观点认为，政策性金融是财政和金融的“巧妙”结合体与统一体（白钦先 等，2010）。通过政府信用、政策导向和金融资源配置，政策性金融能以低成本和长期信贷的优势，有力扶持“强位弱势”群体①的发展。但其在阐释政策性金融的财务可持续性时，往往会强调“牺牲小我，成就大我”，所持的风险补偿观点较难令人信服。相反，主张政策性金融改革的观点，则更关注政策性金融的制度载体——政策性银行的财务可持续性。他们认为政策性金融存在经营机制问题，应改革其传统的委托代理体制；而开发性金融是政策性金融改革发展的更高阶段，能保证机构经营业绩，且是市场建设的“开路先锋”[1]。

本文认为，对于政策性金融的金融功能定位，以及配套公共政策的机制保证，是深化政策性金融制度改革的基础。即在保证政策性金融服务目标、服务宗旨不变的前提下，提高政策性金融自身的经营效率，在实现政策目标，达成金融公平的同时，也实现金融效率的积极提升。下文即从理论基础、功能作用和实践证据等诸方面展开比较分析，以证明政策性金融功能重构的公平、效率目标是必须、必要，并且是可行的，能够共存于政策性金融的理论框架之下[10]。

三、政策性金融的理论基础

政策性金融是一种特殊形式的制度安排，有着充分的理论基础和需求广泛的业务对象群体。目前，我国经济金融的转型升级，遭金融排斥的“强位弱势”群体，小微企业、低收入者和“三农”发展等，无不对政策性金融的资源配置功能提出了内生需求。为何商业性金融业务不构成与政策性金融业务的竞争、替代关系②，而是相互补充、协调合作？为何开放性金融并非政策性金融的高级发展阶段，而只是政策性与商业性金融业务的整合形式？这需要首先对政策性金融的理论背景进行厘清。