我国民营医院行业监管的现状分析与思考

黄灵肖　方鹏骞

我国民营医院行业监管的现状分析与思考

黄灵肖方鹏骞

民营医院作为我国医疗卫生系统重要的组成部分，其监管体系的建立健全对于提高民营医院医疗质量，保障其医疗安全，完善医疗卫生服务的全行业监管具有重要意义。民营医院监管即对民营医院进行行业监管，旨在规范民营医院医疗行为，提高医疗质量，满足人们健康需求，完善医疗服务的全行业监管。通过阐述我国民营医院行业监管的现状，分析了目前我国民营医院行业监管存在的主要问题及原因，并为完善医疗服务市场的全行业监管提供了对策建议。

民营医院；行业监管体系；行业监管策略

民营医院是指国有公立医院以外的一切医院，从所有制的角度来说，目前普遍定义为：用民间资本（含外资）依法建立的自主经营、自负盈亏的所有医疗服务机构，在外延上包括私立医院、股份制医院、股份合作制医院、中外合资医院以及其他形式的社会办医。

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“鼓励社会办医，社会资金可直接投向资源稀缺及满足多元需求服务领域，多种形式参与公立医院改制重组。”民营医院作为公立医院的有益补充，是我国医疗卫生系统重要的组成部分，因此，对我国医疗卫生事业的发展具有重要的推动作用，主要体现在以下方面：一方面民营医院满足了人们多元化的卫生需求，减轻了我国政府在医疗卫生领域的资金投入压力，成为了国有公立医疗卫生服务的有力补充；另一方面民营医院的存在和发展促进了医疗服务市场的形成及有效竞争[1]。

总体上看，我国现有的民营医院一般以专科、中医和民族医院为主，满足了人们对医疗服务的多层次需求。与公立医院相比，民营医院具有经营机制灵活、融资渠道多元化、市场开拓意识和服务意识强等优势[2]。另外，社会资本参与医疗行业的服务提供，形成了医疗市场的合理、有效竞争机制，从而进一步提高了医疗市场的整体运行效率和效益。

1　我国民营医院行业监管的现状

随着我国医疗市场化和医疗卫生体制改革的推行，为了鼓励社会资本进入医疗行业，加强社会办医疗机构与公立医院的协同发展，形成多元化办医格局，并确保民营医院的医疗质量和安全，要求进一步完善民营医院的行业监管体制。因此，加强民营医院的行业监管是政府在卫生改革中的一个重要举措。

2009年3月18日国务院印发的关于《医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009年～2011年）》的通知中明确指出：“加快形成多元办医格局，鼓励民营资本举办非营利性医院。民营医院在医保定点、科研立项、职称评定和继续教育等方面，与公立医院享受同等待遇；对其在服务准入、监督管理等方面一视同仁。” 2012年10月8日国务院印发的关于《卫生事业发展“十二五”规划》的通知中同样明确表示，将全面加强医疗服务管理作为重点工作之一，加强医疗质量管理，强化医疗服务监管。与公立医院一样，民营医院理应受到重视，在发展中也应得到有效的监管，从而更好地为广大人民群众提供优质的医疗卫生服务。

原卫生部2009年召开的医疗服务监管全国工作会议指出，医疗机构运行监管和医疗服务质量监管是医疗服务监管的两大支柱。政府对医院的监管分为行业监管和运行监管，政府对民营医院的监管属于行业监管，如医疗服务质量监管，与公立医院运行监管是紧密联系相互影响的两个重要监管工作内容[3]。政府对民营医院的行业监管侧重于对医疗服务质量和安全的监管，其中医疗服务质量监管旨在对医院提供的“产品”即医疗服务的质量进行监督和促进[4]。

政府对整个医疗服务市场实施普遍的干预措施，即所有经营者都在接受行业监管，主要包括经济性和社会性监管。行业监管的具体内容主要包含在准入、价格、服务选择和质量等方面实施监管，主要解决由于市场配置资源的垄断及信息不对称等问题[3]。目前我国民营医院行业监管主体大致情况见表1。

表1 我国民营医院行业监管主体及其内容

营利性和非营利性民营医院在管理和经营过程中均接受卫生行政部门的行业准入管理，同样接受物价、监督、城管、环境保护等部门的执法检查。此外，营利性和非营利性医院均接受第三方付费部门对所管理病人提供医疗服务的全程检查，如商业医疗保险部门检查骗保、漏保等情况。此外，由于非营利性医院被纳入区域医疗统一配置，享受国家在地产、税收等方面的政策保护，其利润的再分配主要用于医院的自身发展与建设，或用于社会效益的产出，而不能用于投资者的投入回报，即便是股份制医院也有此限制[5]。

2　我国民营医院监管存在的主要问题

2.1民营医院监管体制不完善且缺乏统一有效的监管措施

目前政府对民营医院缺乏有效的监管，各部门职责分工不明，卫生行政部门、物价、工商、药品监督等部门均在民营医院的监管中具有一定的发言权，难以形成监管合力。事实上单靠这种模式的监管造成了民营医院监督管理中存在大量疲于应付的现象，因此很难达到令人满意的效果。由于卫生监督体制不顺、权责不清导致了监管权力的异化和执法效能的低下[1]。此外，不同的政府部门对民营医院的监管往往侧重某一方面，缺乏整体的评估，而且，相对于庞大数量的医疗服务机构，现有监管队伍力量非常薄弱。

2.2缺乏明确的民营医院监管的法律法规和相关政策

一方面，医疗市场的放开，有利于民营医院的迅速发展。但另一方面，我国民营医院配套的相关政策和法律法规滞后，现有的相关政策和法规基本上都是针对公立医院的。通过有关调查，我们了解到卫生行政部门某些内部文件通常直接发往较大的公立医院和各地区卫生行政部门，而这些卫生行政部门在执行过程中也是重点关注二级以上公立医疗机构。另外，由于缺乏相关法律法规依据，很多作为行政命令性质的行为，如要求医疗机构信息上报等对民营医院则没有硬性要求；且对公立医院出租承包科室的行为予以坚决打击，但对民营医院的要求则没有做界定[6]。

2.3政府监管力度不强且在管理上重审批、轻监督

目前政府对民营医疗机构的管理存在重审批、轻监督的现象，表现在：一是监管力度不够，监督过程除了准入审批和常规的项目之外，缺乏有效的过程评价及监督。二是监管手段单一，缺乏有力的监管手段。很多民营医疗机构在短期利益诱导下，利用相关法律法规空缺的现状，投机倒把，提供虚假医疗信息，蒙骗百姓钱财。私人诊所无证经营，民营医院非卫生技术人员执业等现象比比皆是。另外，由于民营医院普遍规模小、数量大，再加上我国倒三角型的行政资源配置，使得基层人员资金配置不足、工作量大，进一步导致了监管力度不够和监管缺位的情况。

2.4行业内部缺乏约束力

目前来说，社会力量举办医疗机构总体层次较低，质量较差。一些民营医院受经济利益的驱动，加上自身监管相关法律和管理上存在漏洞，通过夸大疗效、诱导消费、医疗欺诈等严重损害患者利益的行为，以及“名医坐诊”“无效退款”“包治好”“价格特惠”“免费检查”等不实宣传诱导百姓就医，严重扰乱了医疗服务市场秩序，给人民的生命健康造成了威胁和损害。

2.5社会监督机制不健全

由于缺乏社会监督机制，目前一些民营医院往往采取自我消化的办法来对待税收、宣传投入等支出，采取损害医疗质量的低成本措施，如为了降低药品成本，通过不正规渠道购买不安全的医疗用品和耗材，严重威胁到患者的健康利益和生命安全。然而，民营医院提供医疗服务，关系着人们的切身利益，理应发挥政府、社会和个人等多方的作用对其进行监管，但由于现有的民营医院监管中缺乏社会监督机制，群众对于民营医院的违规行为没有畅通的举报、投诉等监督渠道，不能有效地发挥应有的社会监督作用，在一定程度上，放纵了部分民营医院的违法、违规行为。

3　思考与建议

3.1建立健全民营医院监管相关法律、法规体系

完善的法律体系是实现政府对民营医院行业监管的基本制度保障。从现状来看，目前我国对于民营医院缺乏完整的法律体系框架进行监管，而部门规章、制度虽然种类繁多，但多是针对公立医疗机构，对于民营医院的相关政策和法规没有具体的、明确的、细化的监管法律体系，单纯依靠目前的行政命令手段无法保证对民营医院监管到位。因此，如何建立健全民营医院监督管理的相关法律、法规，并以此完善针对民营医院的监管体系成为民营医院监管工作中亟待解决的重大问题。

3.2加强政府监管并在管理上审批与监督并重

目前民营医院监管存在如下主要问题：政府对民营医院行业监管的相关法律不够完善，监管力度不够，民营医院自身管理体制存在弊端等。据调查，目前政府对民营医院的监管手段主要包括准入和医疗服务的结果监督，常常是其发生医疗事故有投诉时才去管，缺乏有效的、持续性的过程监管。特别是针对目前社会办基层医疗机构的日常质量安全监管缺乏的现象，需要坚持以病人为中心，以质量为核心，注重过程监管，全面加强民营医疗机构监管体系建设。此外，应该加强政府对民营医院的监管力度，审批与监督并重，建立健全包括民营医院准入、医院运行和医疗产出等各方面的监督评价体系，力争建立全行业监管的长效机制。

3.3尽快制定非营利性和营利性医院的分类管理制度

非营利性医院和营利性医院应该从医院性质、经营目的、盈利分配等方面来界定。非营利性和营利性医院执行不同的财政、税收、价格政策和财务制度。我国对医疗机构分类管理的划分是自愿申报与政府审批相结合的原则，划分细则并不规范和明晰，这种粗放式的管理无法真正保证医院在运行过程中保持正确的经营方向和医院性质[7]。社会资本进入医疗市场推行至今仍缺乏明确的配套管理制度。因此，建立和实施非营利性和营利性医院的分类管理制度极为迫切。加强营利性医院的政策引导，明确民营医院包括设置规划、功能定位、服务范围、执业要求、医保及税收等在内的各项实施制度，是规范医院管理体制和运行机制，保障民营医院医疗质量和医疗安全，加强政府监管的重要抓手。

3.4加强行业自律

长期以来，由于少数民营医院和诊所缺乏行业约束力，一味追求利润最大化，诱导消费泛滥，严重损害了患者的利益和全行业的社会公信度。对民营医院而言，市场的影响和培育是相当重要的因素，不应完全依靠行政部门的监管。因此，加强行业自律尤为重要。政府应积极引导民营医疗行业健康有序地发展，在不断提升民营医院医疗水平的同时，引导民营医院加强行业自律，树立法制观念，通过成立民营医院行业自律组织，如成立民营医院行业协会等方式，规范民营医院的诊疗行为，加强民营医院核心竞争力建设，靠提升服务质量和医疗质量以吸引患者，争取在抓经济收益的同时，达到社会效益的最大化。

3.5引导社会力量参与民营医院的监管

民营医院虚假广告泛滥成灾的事实一方面是由于医院的趋利行为所致，另一方面也反映了我国新闻媒体等行业缺乏社会责任感。所以，在加强政府监管的同时，还应该鼓励和引导社会力量参与民营医院的监督管理，如新闻媒体实事求是报道医疗相关信息，医疗行业协会发挥专业优势，积极监督医院和执医行为，使政府、个人和第三方都能充分参与到民营医院的监管体系中来，积极发挥各自的监督作用，以促进民营医院健康有序发展，维护广大患者的切身利益。

[1] 姜福康,杨栎.营利性医院的现状分析与对策[J]. 解放军医院管理杂志，2008, 15(11) : 1041-1043.

[2] 张英.论民营医院的政策支持与发展环境[J].现代医院，2003, 3(6) : 1-3.

[3] 孙杨.我国公立医院运行监管体系研究[D].武汉：华中科技大学，2011.

[4] Scholten GR, Grinten T. The integration of medical specialists in hospitals. Dutch hospitals and medical specialists on the road to joint regulation [J]. Health Policy, 2005, 72(2) : 165-73.

[5] 王景明.对我国民营医院发展的认识与思考[J]. 中国医院管理，2012, 32(9) : 12-13.

[6] 雷立新. 对民营医疗机构监管的思考[J]. 山西医药杂志，2007, 41(7) : 769.

[7] 李沛露. 新医改背景下我国医疗机构分类管理政策现状、问题与对策[J]. 科技创业月刊，2009(6) : 61-62.

Status analysis and rethinking on the industry supervision over private hospitals in China

Huang Lingxiao, Fang Pengqian. School of Medicine and Health Management, Tongji Medical College of Huazhong University of Science and Technology, Wuhan 430030, China
Corresponding author: Fang Pengqian, Email: pfang@mails.tjmu.edu.cn

Private hospitals constitute an important part of the medical and health system of China, and establishing and improving a supervision system for them is significant for promoting their medical quality, guaranteeing their medical safety, and improving the whole-industry supervision of medical and health service. The supervision over private hospitals refers to industry supervision over these hospitals, with an aim to standardize their medical treatment, promote their medical quality, satisfy people's health demands, and improve the whole-industry supervision of medical service. Through expounding the current situation of industry supervision over private hospitals in China, the paper analyzes the major problems existing in the supervision and their causes and brings forward countermeasures and suggestions for improving the whole-industry supervision over the medical service market.

Private hospital; Industry supervision system; Industry supervision strategy

构建有中国特色的现代医院管理制度研究（国家卫生计生委重大问题研究项目）

430030 武汉，华中科技大学同济医学院医药卫生管理学院

方鹏骞，Email：pfang@mails.tjmu.edu.cn

2015-05-06）