工会应急管理协同模式探索研究

任国友

(中国劳动关系学院安全工程系，北京100048)

工会应急管理协同模式探索研究

任国友

(中国劳动关系学院安全工程系，北京100048)

应急管理从单一主体走向多主体参与成为基本趋势。工会作为其中重要的主体之一，主动参与应急管理的作用空间正不断扩大，亟须提高其自身的应急能力。通过对应急管理多元化主体及其协作效果分析，构建了一种工会主动参与的应急管理协同模式。影响模式运行的首要因素是基层工会参与应急管理的自身能力建设，需要从不同方面寻求解决对策。

应急管理协同模式;中国工会;应急主体;自身建设

突发事件已成为影响国民经济发展和社会稳定的重要因素，特别是在当前中国经济社会转型过程中，群体性事件已成为影响社会稳定及构建和谐社会的重大障碍，常常出现联动部门的利益梗阻，［1］反映出应对主体协同能力的问题。工会作为其中的重要主体之一，其应急参与能力如何成为学术界关注的焦点。从个体劳资争议到群体性劳资冲突事件，劳动关系出现了集体化转型的基本趋势。［2］，［3］人力资源和社会保障部发布的年度统计公报显示，我国劳动争议案件一直处于高位运行态势，案件比重上升较快，集体劳资冲突加剧，暴露出我国政府社会管理“失灵”、企业社会责任“缺失”和工会参与“缺位”的主体能力问题。这一现象值得高度关注。同时，2013年1月中国社会科学院发布的《社会心态蓝皮书》指出，中国社会的总体信任指标在2012年进一步下降，已经跌破及格线，人际之间的不信任进一步扩大，不仅群体间的不信任加深和固化，而且采取群体形式表达诉求、争取权益的摩擦和冲突现象值得警惕。同时，2015年4月8日，中共中央、国务院发布了《关于构建和谐劳动关系的意见》。在这样的背景下，工会在直面政府、企业、媒体时，其态度、主张和行为受到前所未有的关注。显然，开展工会应急管理模式及其自身应急能力建设对策研究，培育和提升工会组织的社会参与治理能力契合当前中国社会管理的现实需求。

一、工会应急管理协同模式的提出

(一)应急管理模式研究的理论进展

模式(pattern)，亦译“范型”，原指制造器物的模型，是对现实事件的内在机制和事件之间关系的直观、简洁的描述。应急管理模式反映了突发事件和治理主体之间的关系。梳理国内外有关文献，应急管理模式研究呈现四个趋势:一是以政府为主的单一模式，如城市、社区一体化应急管理模式;［4］［5］二是以企地协同为主的应急管理模式，如高含硫气井农村、化工园区应急管理模式;［6］［7］三是针对具体灾种的应急管理模式，如群体性突发事件、极端旱灾应急管理模式;［8］［9］［10］四是多主体参与的应急管理模式，如基于利益相关者参与的区域及过程应急管理模式。［11］基于以上分析，工会应急管理模式应属于多主体参与的应急管理协同模式。

(二)工会应急管理的参与方式及其模式

应急管理通常是对突发事件进行预警、控制和处理的整体活动和制度安排，而是工会作为国家治理的主要参与者和制度化安排，具有不可替代的作用，体现了中国工会的中介性组织新角色与定位，进而对于工会应急管理参与职能的理解和认识不尽相同。笔者基于应急管理周期理论和过程，将工会参与应急管理的职能划分为日常管理状态(常态化)和紧急管理状态(非常态化)下的两种参与方式，且在应急过程中是一体的，其框架与概念模型如图1所示。

图1 工会应急管理模式的概念模型

1.日常管理状态(Ⅰ)下的工会参与方式与职能。日常管理状态下对应预防与恢复重建的应急管理过程，表明工会参与日常管理的职能，即在突发事件预防与恢复重建的过程中应发挥参与事故调查、安全检查、职业病防治、隐患排查、应急预案编制与演练等具体职能。

2.紧急管理状态(Ⅱ)下的工会参与方式与职能。紧急管理状态下对应响应与处置的应急管理过程，表明工会参与紧急管理的职能，即在突发事件响应与处置的过程中应主动协同政府、企业发挥在志愿服务、灾民安抚、社会动员等具体职能。

二、应急管理多元化主体及其协作效应

(一)应急管理中的多元化主体

图2 工会应急管理中的多元主体互动关系

主体(subject)在哲学上与客体相对，指实践活动和认识活动的承担者。工会应急管理中的主体应是多元参与主体，如图2所示，其协作方式也应多元化的，即政府间协作、非政府组织间的协作、社会公众间协作，政府与非政府组织(主要是工会)、公众个体间协作，以及企业间的相互协作，这其中各种媒体发挥着信息传播载体的重要作用。

1.政府组织是应急管理的核心主体。政府组织包括国内政府(中央政府和地方政府)和国外政府。突发事件是对整个社会的最主要的威胁，而政府作为公权的代表，在处理事件中起着主导作用［12］，是应急管理的核心主体，必然要承担起应急管理的主要职责。在我国，国务院及相关部委、地方政府(主要包括省、市、县、街道)是应急管理的主体，也是当前中国应急管理的主要力量。

2.社会组织是不可或缺的协同主体。社会组织包括工会、中国红十字总会等组织。实现高效的应急管理主体多元化就必须有社会组织参与［13］，也是代表了当前从社会管理到社会治理的主流方向。因此，工会作为最为活跃的社会组织之一，理应承担更多的社会责任，主动参与更多的应急协同工作。

3.企业组织是必须承担社会责任的新兴主体。企业组织包括企业和事业单位。企业组织“利益最大化”的本质未变，但频繁发生的人为灾难和自然灾害也触动了企业的核心利益，越来越多的企业开始主动承担社会责任，但抢险救灾能力仍然不足。

4.社会公众是一支不容忽视的重要主体。社会公众包括国内外友好人士、慈善人士、志愿者和受灾群众。“从群众中来，到群众中去”这是党和国家历来就重视人民群众的优良传统，尤其在抗灾抢险中倡导职工群众“自救”、“互救”和“他救”已成为我国应急管理体系中的重要补充方式。

(二)多元化主体参与协作的成效与缺陷

应急主体间错综复杂的利益博弈关系及实践缺乏是我国现阶段应急管理现状不尽人意的重要原因，也是影响多元化主体应急协同效果的关键因素。

1.从单一命令到多元化参与，凸显政府组织的职能转变。政府的日常工作就是向公众提供公共物品和公共服务［14］，而应急工作更是离不开政府提供的有效服务。作为政府，首先要反思是自身作用发挥的问题，不能简单实施命令式的行政管理方式，在面对重大公共危机事件时，常常会放大政府自身的缺陷，导致“低效政府”的信任危机。究其原因除了各级政府自身缺少应急经验之外，来自社会的监督力量缺失也是重要原因，尤其是与工会组织、媒体、公众等经常性的社会监督有关。

2.从一般监督到主动参与，彰显工会组织的角色转变。一般而言，社会组织的协同参与能力除决定于自身条件以外，还受制于政府组织。要创新社会治理方式，培育和提升社会组织参与能力的前提条件和根本路径。工会组织已成为应急管理中的一个重要参与主体，其组织性质及其定位，是工会参与治理的先天优势。工会作为社会团体的维护、建设、参与、教育四项基本职能与当前社会管理的协同治理功能具有较多的相容性和契合性。工会代表广大职工群众主动参与协调劳动关系矛盾，保持社会稳定，已成为中国工会组织必须承担的重大社会责任，具有不可替代的地位和作用。

3.从局外观望到置身其中，标志企业组织的本位回归。应对突发事件，仅仅依靠政府的力量是不够的，必须充分动员在社会中扮演重要角色的企业参与其中［15］。汶川“5·12”特大地震后，对灾区工业企业的调研表明［16］，企业自身的应急管理存在着一定的缺失，无法发挥其应有的重要作用。企业本身既是灾害的承载主体，也是防灾减灾救灾的主要依靠力量。无论是企业的日常监测，还是应对突发事件的过程中，仅仅依靠有限的救援力量，甚至缺少必要的应急专业机构和专职人员，很难取得预想的效果。所以，企业应结合自身特点建设专业的救援机构和配备必要的专职人员，这是降低企业风险的重要举措和职能本位的回归。

4.从无序的个人参与到有序的志愿服务，形成了社会公众参与的主流方向。公民的应急素质和参与率是衡量政府社会治理效果的重要参考指标。“举国救灾体制”是影响我国应急管理效果的一个典型现象，这一方面反映中国应急管理机制改革的必要性，另一方面也折射出我国公民急需提高应急素质的现实。如何将个人的救灾热情转化救灾能力是应急管理中关注的一个重要理论方向和现实问题。近几年，我国地震救灾实践表明，社会公众从无序参与到有序服务成为重要补充和倡导发展的方向之一，也是我国各级政府大力开展的科普教育重点内容之一，成为我国公民国民素质提升的重要手段之一。相比“5·12”汶川大地震，“4·14”玉树地震的救灾中志愿者服务得到了快速提升，但从整体作用发挥来看还有非常大的提升空间。

三、工会应急管理协同作用模式

通常，应急管理就是为了预防与应对突发事件，将政府、企业和社会组织(现阶段工会组织比较活跃，其他社会组织有待于进一步培育)的力量有效组合起来而进行的预防、响应与恢复活动。从这一定义出发，工会参与应急管理是一个不容忽视的主体，且发挥着不可替代的作用，其应急管理参与的全过程体现了从传统的劳动关系三方协调主体到应急管理四方协同的主体的转变(如图3所示)，从而构成了工会参与应急管理的协同模式。具体表现为:

图3 工会从协调劳动关系

(一)工会与政府的关系及其协同角色

工会拥有组织和教育职工依照宪法和法律的规定行使民主权利，发挥国家主人翁的重要作用，体现了工会与政府的法律关系。工会与政府之间的关系实质是工人阶级与自己的政权之间的关系，是两者在根本利益一致基础上互相支持、互相尊重的关系。工会是群众组织，作为社会团体，具有独立的利益和地位。政府是行使国家行政管理权力的机构。从法律地位看，双方是平等的。但工会和政府在社会生活中的作用和活动方式既有联系又有差异。政府通过制定经济和社会发展计划和各种政策、法规，运用具有强制力的行政手段来管理和组织社会生活;工会则是在此过程中协助政府发挥民主参与和社会监督的作用。

(二)工会与企业关系及其协同角色

在我国，工会与企业不是对立的，是相互支持和相互尊重的。企业、事业单位在研究经营管理和发展的重大问题时应当听取工会的意见，同时，在涉及职工切身利益的会议，必须有工会代表参加，确定企业和工会之间的相互关系。企业应当支持工会依法开展工作，工会应当支持企业依法行使经营管理权。与国外工会有所不同的是，这种关系的建立是由我国社会性质和中国特色社会主义工会的性质决定的，有利于工会协助企业发挥协同和监督作用。

(三)工会与媒体的关系及其协同角色

工会与媒体的关系，虽然没有上升到法律规范层面，但媒体已经成为工会开展工作的不可或缺的现实平台、新载体和维权利器。对工会而言，搞好维权宣传是工会实现维护职能的重要方面，唯有注重媒体资源整合，努力拓展宣传渠道，着力形成舆论合力，才能在维权中实现更好的舆论效果，进而在正确的舆情中实现更好的维权效果。同时，强化社会媒体和工会媒体的联动，拓展工会宣传渠道，形成舆论合力，是扩大工会维权宣传的长效之策，也是工会发挥与媒体协同作用的最好合作方式。

(四)工会与劳动者的关系及其协同角色

维护职工合法权益是工会的基本职责。工会在维护全国人民总体利益的同时，代表和维护职工的合法权益。然而，在现实情景中，工会往往“失语”。这几年出现的“开胸验肺”事件就是广大农民工“维权无门”现象的真实写照。从某一侧面反映了工会在代表职工维权方面的“弱化”现象，急需强化维护职工权益的基本职能，特别是在劳动关系集体化转型的今天尤其要加强与雇主集体协商能力。

四、基层工会自身应急能力建设对策

群体性事件直接映射出社会矛盾的激化现象和劳动关系集体化转型的基本趋势，集中反映了劳方(劳动者)和资方(企业)利益的博弈关系。当前，因长期的“信任危机”，政府的治理能力非常有限，加之社会治理体系尚未健全，使政府处于两难境界。事实上，基层工会自身应急能力的提升成为“破局”的依靠力量。

(一)增强工会主动参与能力

良好的社会环境是工会得以发展的前提和基础，而获得社会的支持、认同和信任才是工会组织长期存在的根本［17］。因此，工会组织要不断改革创新，向学习型、服务型和创新型组织发展，从而提高工会的参与能力。主要表现为:一是加强制度建设。组织内部制度的建立和完善，有利于确保工会开展工作有章可依，提供良好的履职平台。二是夯实组织基础。工会组织覆盖面的大小关系到工会参与社会管理程度的高低，只有将广大职工组织起来，提高组织化的程度，才能用集体的行动来维护职工的合法权益。三是加强工会人才队伍建设。目前，各级各类工会组织及其工作人员作为工会开展工作的主体力量，其能力水平还不能满足社会管理的需要，因此，要进一步突出优势发挥作用，就必须将整个工会组织的人员进行优化配置。

(二)培育工会干部应急能力

在四川省达州市总工会课题组开展的一项调研中，职工群众认为工会干部需要进一步增强做好维权工作的责任感和使命感，进一步提升政治理论、业务能力、个人修养等综合素质。如图4所示。

图4 工会干部所具备的素质类型及比例［18］

从图中可以看出，具有较强组织管理能力、掌握基本的法律法规常识、具有爱岗敬业精神排在前三位，但其中缺少工会干部应急能力表述。工会作为职工利益的代表者和维护者更要首当其充，工会干部更是如此。培育工会干部的应急能力主要包括两种典型的方式:一是加强应急知识和技能的专项培训，这是当务之急，应将应急管理课程作为各级工会干部培训的核心课程。二是增加应急预案编制与演练的实践参与。相比较而言，比较现实的做法是与企业其他部门合作，积极参与演练。

(三)基层工会应急职能强化

创新社会管理的实践表明，在党的领导下，政府在进行社会管理时充当主导者的角色，工会组织扮演协同管理的角色。但是，在一元主导的现行体制下工会组织不具备公共的权力，没有被赋予大量可供使用的公共资源，实际上无法独立承担社会治理职能，因此，在全面深化社会管理的实践中必须强化工会的职能和定位。在社会管理实践中，工会组织是党与职工群众之间的桥梁和纽带，应该充分发挥中介作用。政府作为主导力量，除指导和协调各方组织和资源，注重宏观管理之外，还应当激活工会组织活力。工会组织应主动承接政府转移出来的部分与职工有关的职能，在提供服务、实现和维护职工权益方面注重具体的参与，突出维护职能的有效发挥，在维持社会稳定发挥着重要的协同作用。

(四)切实提升一线职工应急素质

广大职工的应急素质，特别是一线职工的应急能力与素质是决定现场应急管理的重要基础和保障前提。提升职工应急素质的主要方式包括:一是严格职工应急培训，特别要强调理论与实践结合;二是紧抓班组长或基层负责人的应急能力提升，真正使职工队伍的应急反应和处置能力全面提升;三是积极普及职工安全文化知识与技能，促成全社会的应急文化氛围。

综上所述，工会应急管理模式是当前应急管理领域理论与实践研究的前沿问题之一。

1.政府单一的行政命令式的应急管理模式已不适合我国应急管理的实践需要。论文提出基于工会参与的多元主体应急管理协同模式，对全面深化社会管理改革提供了实践探索和理论借鉴。

2.中国工会作为最活跃的社团组织之一，且长期与政府、企业合作，建立了良好的信任与协同关系，在应急管理实践中理应主动承担更多的社会责任。工会应急管理模式从本质上是一种多主体参与的应急管理新模式，在与其他主体协同与合作过程中亟需提升自身应急能力，特别是提升工会干部应急能力是当务之急。

3.基层(地方)工会需要在身份定位和职能定位上做出调整，才能在从社会管理到社会治理的实践中找到切入点，发挥其重要的应急协同作用。工会组织发挥协同作用必须依据中国国情和中国特色社会主义工会的特点，从工会组织主动参与培育工会干部应急能力、强化基层工会应急职能和切实提升一线职工应急素质视角开展实践活动是一条可行的治理路径。

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［责任编辑:文沂］

On Trade Union’s Emergency Management Coordination Pattern

REN Guoyou
(China Institute of Industrial Relations，Beijing 100048，China)

Shifting from the single subject participation into the multiple subject participation is the basic trend of emergency management.As one of the important subjects，trade union’s effects field in active participation is gradually expanded.It is urgent to improve trade union’s own ability of emergency management.Through the analysis on plural subjects of emergency management and the coordination pattern，one emergency management coordination model was constructed with active participation of trade union.Further on，the primary factor affecting the operation of the coordination modelis to strengthen grass－roots trade union’s capability construction from different aspects.

trade union emergency management synergy model;coordination pattern;Chinese trade unions;plural subject of emergency management;self－construction

D412.6

A

1673－2375(2015)03－0041－05

2015－01－20

任国友(1969—)，男，黑龙江大庆人，硕士，中国劳动关系学院安全工程系劳动安全管理教研室主任，副教授，主要研究方向为工会应急管理、化工事故风险分析、安全与卫生检测与评价技术。

本文为国家社会科学基金一般项目“社会治理视角下的工会社会协同能力评估研究”(项目编号:14BGL109)阶段研究成果。