乔润令：民营资本是城镇化最大“活水”

本刊记者│潘卫艳

在已经公布的省、自治区和直辖市政府工作报告当中，绝大部分城市都提到了“推进新型城镇化”。而纵观各地提出的城镇化目标，因地制宜是最大特色。在3月份召开的全国两会上，新型城镇化仍是各界热议的话题。本期我们专访国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心副主任乔润令先生，对今年可能的变化做出判断。

《中国房地产业》：新型城镇化建设已经进行了很长一段时间，从您在各地项目的观察来看，有哪些问题值得注意？

乔润令：从我们在各地项目的观察来看，很多地方政府过度介入了城镇化的建设过程，甚至承担起“无限责任”，但是效果并不好，把自己放到了非常被动的位置上，有的几乎要“被套牢”。这种政府行为的过度介入除了会“绑架政府”，还可能导致农村转移人口市民化的成本居高不下，更增加政府负担。因为政府不仅要支付转移农民的住宅问题和大部分公共设施投入，而且户改之后农民的社保费用、额外的城市管理成本以及对农民居住的物业费用都要由政府支付。

《中国房地产业》：地方政府支出主要来自于土地出让收益，现在全国除了一线城市之外各地房地产行业都处于调整期，土地市场不振，在这种情况下，是否意味着地方政府在新型城镇化建设过程当中将面临更大的压力？

乔润令：事实正是这样，各地的城镇化建设都在面临挑战。在过去，土地财政与城镇化推进一直呈正相关关系。2000～2013年的十几年间，政府土地出让收入从596亿元增加到4.2万亿元，年均增长38.7%，而土地出让收入占地方财政收入的比重也从2000年的9.3%提高到2013年的60.9%，在这14年当中，城市建成区面积扩大了约1倍，政府土地出让收益近20万亿元，地方政府形成了“吃饭靠财政，建设靠土地”的土地财政格局。

而由土地财政收入支撑的基础设施和公共设施的城市建设能力，在2010年达到高峰后便开始慢慢退潮。现在，随着国家土地制度改革导向与思路的清晰，土地财政的空间将会被极大地压缩，地方政府依托土地市场融资的空间也将被极大地压缩。

现在，集体建设用地直接入市、农民宅基地有偿流转、工业用地由售改租和减少特大城市土地供应等等一系列的土地改革新政策正在酝酿，这一切都在向我们预示，中国后土地财政时代正在来临。

《中国房地产业》：后土地财政时代面临的风险是什么？

乔润令：以土地财政支撑的城镇化建设，资金能否平衡完全依赖于土地价格上涨的幅度，非常不可持续。一旦土地市场发生大的波动，势必会波及城镇化建设领域。当前，房地产行业经过多年的高速发展突然减速慢行，去化艰难，必然影响土地市场交易。土地财政模式遭遇重创，新型城镇化建设失去支撑。

另一方面，无论是哪个地方的城镇化建设，都至少是3～5年的操作周期，无论是建筑材料还是人工成本都在不断上涨。另外，之前政府为了吸引农民进城，大多都给予政策支持，如物业费减免、企业税费减免和返还、上级财政补贴等等，但是这些优惠政策如果只是用于几个示范项目还可以，如果大面积应用肯定是不可持续的。所有这一切，都在加大地方政府建设新型城镇化的压力。而有关部门的数据显示，到2020年中国城镇化建设资金缺口达42万亿，这么大规模的资金投入，单靠国家是根本没有办法完成的，要真正推进新型城镇化建设，一定要引进市场的“活水”。

《中国房地产业》：“活水”应该从何而来？

乔润令：按照十八届三中全会提出来的市场化精神，城市本身投融资体制的创新应该得到更大程度的突破。现在地方政府平台的运转基本靠的是两笔钱，一个是正常税收，这是管吃饭的，另一个是土地财政，这才是管建设的，土地财政目前带来的弊端太多，必须得改革。那么如何改变土地财政模式，减弱其负面影响？主要是靠体制创新，要让市场化的机构能够进入到城市基础建设领域。

我国目前基础设施和公共服务的投入机制仍然处在半计划的经济状态，很多领域仍然不允许市场私人部门的介入。在市场竞争缺失的环境当中，很多公共服务项目在投入运营之后收益低下，并且根本无法转化为金融产品。所有这些问题导致了我们常说的“玻璃门”效应——市场资金看得到机会但进不来，也就无法在新型城镇化建设当中发挥作用。

因此，在下一轮城镇化过程中，尤其是基础设施建设领域一定要吸引私人部门的参与。对民营资本来说，一不缺资金，二不缺技术，就缺少一个好的机制，所以向私营部门全面开放城市基础设施领域，这将解决城市基础设施建设相当大一部分的资金缺口。主要在四个方面做出改革：其一是定价机制市场化，其二是城市运营部门公司化，其三是投入设备资产资本化，其四是政府补贴要精准化。

《中国房地产业》：具体来说呢？

乔润令：具体来说，定价机制市场化，目前市政供应产品的市场化价格形成机制不健全，没有形成一套完全市场化的价格机制，这样的格局下民营资本就很难进来，但是这个领域又非常需要民营资本的介入推动。公共产品要真正以市场价格在市场上流通，政府补贴方式要发生转变，第一不能全民补贴，应该补给真正需要补贴的消费力受限的弱势群体。第二不能补贴企业运营，企业依照市场化规律参与市场化运营，必然应该为自己的运营负责。补贴必须走市场化道路。城市运营部门公司化。目前城市市政服务领域产业化、证券化、市场化的程度都非常低，衙门化非常严重，无法真正参与市场化的竞争和发展；资产资本化，资产要有评估，产权要有界定，边界清楚之后民资才能放心进入。这四点内容得到实质性突破，城市建设的资金问题才可以解决，否则就只能继续依赖土地财政。

《中国房地产业》：除了“活水”，“成本”方面是否应该有所动作？

乔润令：我们提出要“建立农民进城的成本分摊机制”。城镇化无非涉及两个关键问题，一是农民怎么进城，一是城市怎么发展，任何一个都离不开钱的问题。所以从根本上说，农民工进城落户，如果落实不到资金问题上，全部都是空谈。6年时间，3个1亿人，没有哪一个政府可以在这么短的时间内解决这么大一个人群的农转非问题。更何况，经过前一个阶段投资性的城镇化建设，地方政府的负债问题已经比较突出，如果未来农民进城的成本全部由地方政府承担，那无疑是雪上加霜，所以探索一条切实可行的成本分摊机制是非常必要的。就业企业掏一部分，农民自己掏一部分，各级政府之间再进行合理分摊，这样落户的成本压力对各方面才会达到平衡，农民工进城也才不那么遥远。如果农民有进入城市生活的愿望，也一定会有承担进城代价的心理准备。关键问题是各自的比例如何设定，这需要认真的研究与考量。

《中国房地产业》：能帮我们解读一下您所倡导的“低成本设市”问题吗？

乔润令：出于经济与环境因素的优势，中国城镇化人口的60%都在向东南沿海聚集，这里将成为未来6年承载落户农民的关键地区。很多东南沿海的乡镇在发展规模上已经接近中等城市，但是在行政体制上依然还是乡镇框架，因此在财政的分配问题上受到掣肘，这样在安顿就业农民工落户平等享受公共服务的时候缺乏足够的财政支撑，问题卡在这里。那么怎样让这些已经成熟的乡镇升级为真正的城市，同时转变过程中还要防止行政机构膨胀，是低成本设市需要考虑的主要问题。

2014年3月份颁布的《国家新型城镇化规划》指出，“完善设市标准，严格审批程序，对具备行政区划调整条件的县可以有序改市，把有条件的县城和重点镇发展成为中小城市”。相关部委也启动了新的设市标准研究、进行多年的强镇扩权试点经验也开始进入政策层面，新的特大镇低成本设市的试点也开始启动。有条件的小城镇能不能改为城市，这已经成为城镇化进程中一个不大不小的问题。

另外，我国城市的数量远远不能满足城镇化需求。美国3亿人口有19429个市，巴西2.2亿人口有5564个市，日本1.26亿人口有787个市，我国拥有13亿人口，城镇化率53%即有7.2亿城市人口却仅有658个城市，城市的数量不是多了，而是太少。增加城市数量是我国城镇化的要求和未来发展的必然趋势。

解决特大镇管理体制的现实出路是，深化行政管理体制改革，因地制宜撤镇设市，真正走出一条降低行政成本的城市建设模式来。从小城镇发展的历程看，简单的放权已经不能从根本上解决体制问题。无论是温州的“镇级市”改革，还是广东的“简政扩权”试点，由于涉及到县镇间的权力再分配，阻力大，效果有限。必须赋予特大镇相应的城市行政管理权限和法律地位，才能解决问题。

《中国房地产业》：“低成本设市”有哪些可能的实现路径？

乔润令：低成本设市的关键问题有两点：加快顶层设计和放权基层探索，具体来说有这么几点：

第一，因地制宜，探索多元化撤镇设市模式。由于各地情况不同以及特大镇设市所在地可能会存在一些阻力，建议将撤镇设市的选择权交给地方，中央制定规则，权利与责任同时下放，采取多种模式。条件成熟的特大镇，可设立省辖市，也可设立县级市；主客观条件不太成熟的，可以实行计划单列管理，也可以继续深化放权让利改革，为设市改革创造条件。这样做，既有利于因地制宜避免一刀切，鼓励创新，也有利于减少阻力，逐步增进共识，加快设市进程。

第二，按照“小政府、大社会”模式设置机构和人员，防止人员机构的膨胀。在特大镇设市改革中，要避开“上下对口”的老思路，将职能相近部门合并实行大部制管理，这是完全可行的。同时，各省均有空编，对改革的省份实行人员编制总量控制、通过省内调剂实现总量平衡。

为避免事后的重新膨胀，还要切实转变政府职能，把政府不该管的事交给市场、企业和中介组织。要充分发挥行业协会、组织的作用，这在一定意义上讲就是引入了自治因素。从长远看，有条件的地方还应把这项改革同省直管县试点结合起来，以国家治理体系现代化为导向，积极探索地方政府行政层级从四级向三级的演变，向扁平式管理模式过渡，并推进区域管理与城市管理相分离，由此更大程度地提高行政效率。

第三，尽快制定特大镇设市标准和完善相关政策法规。对镇区常住人口达到10万的特大镇可设县级市，达到5万的镇探索在县下设市模式。有关部门要加强对特大镇设市的宏观管理和指导。设市的具体审批权可下放给省级人民政府或省级人大。

此外还要积极探索县辖市模式，并及时启动特大镇设市试点。按照中央城镇化工作会议提出的开展降低行政成本设市模式试点的要求，目前国家发改委、中编办等部门都在开展相关改革试点。建议在更高层次上整合试点，加强宏观统筹，并将特大镇设市作为重点内容，率先在长三角、珠三角地区开展试点。