当前农村基层党组织建设的困境与突破

张露露 任中平

摘要：加强农村基层党组织建设是农村工作的固本之举。目前农村基层党组织建设面临着党员“原子化”、党组织队伍“涣散化”、活动机制“沙漠化”和制度建设“形式化”的困境，其成因是党员选拔和激励机制不够完善、基层党组织的战斗堡垒作用难以发挥、基层党组织缺乏有效的实践活动机制、绩效考核和监督制度很不健全。正确认识和处理当前存在的问题，走出困境，对于加强农村基层党组织建设，推动国家治理体系和治理能力现代化具有重大现实意义。

关键词：基层民主；农村；基层党组织；治理现代化

中图分类号：D267

文献标志码：A

文章编号：1002-7408（2015）11-0048-04

基层党组织建设是执政党建设的永恒命题，是国家治理体系和治理能力现代化的重要环节。农村基层党组织是党的执政基础和保证，也是我国基层民主政治建设的重要组成部分，其在带动并完善我国人民民主的发展中具有重要作用。必须清醒地看到，近些年来我国农村基层党建工作还存在不少薄弱环节和突出问题，严重削弱基层党组织的战斗力，制约着我国人民民主的纵深推进，必须引起高度重视。

一、当前农村基层党组织建设面临的主要问题

1农村基层党员“原子化” 。我国农村党员突出表现为“分散”和“弱小”的特点：一是农村青壮年党员流失严重。我国的社会流动主要表现在地域之间的流动，即中西部农民大量向东南沿海迁移。不仅如此，据2015年7月6日《南方都市报》报道，一项针对深圳外来务工群体的社会调查显示，老一代农民工愿意回乡务农的占43%，新生代农民工（主要是80后、90后）愿意返乡务农的仅占1%。在打工潮中，有一部分是流动党员，他们同样陷入了“农村不愿回、城市难融入”的两难境地，长期游离于党组织之外，难以接受必要的教育、管理和监督，甚至还有一些党员彻底与党组织失去了联系。二是农村现有党员老龄化和低学历。根据对成都市姚渡镇芦稿村的调研情况来看，作为村级核心权力组织的村民议事会，一共有63名议事会成员，其中中共党员有21个，42-67岁的占905%，平均年龄是524岁；从学历构成来看，高中及以下的占810%，没有本科学历以上的党员。这是当前农村基层党组织现实状况的一个缩影。这类党员大多德高望重，并且经验丰富，为农村的治理和发展作出了积极贡献。但是不可否认，个别党员也具有经验主义和专制主义的思想倾向，因循守旧，难以接受新思维和新事物，渐渐与农村的治理现代化脱钩，这制约着农村基层党组织的建设和发展。

2农村基层党组织队伍“涣散化”。“农村基层党组织是党的路线、方针、政策在农村的宣传者和直接执行者，也是民情民意的直接接触者。”但是，目前农村基层党组织普遍呈现“涣散化”状态，不能很好地承担其职责。一是从乡村关系的角度看，基层主要有三重关系：乡镇党委与村党支部之间的领导与被领导关系、乡镇政府与村委会之间的指导与被指导关系、乡镇政府与村级组织在行政事务范围内的管理与被管理关系。但是，个别乡镇政府通过支持村党组织干部当选来分担自身治理压力，导致一些村党组织干部对于关系到村级稳定和发展的这类本职事务，疏于管理和谋划，作风散漫，工作上消极应付。

二是从党组织自身队伍来看，党员队伍整体素质和能力不强。一般来说，党员比其他村民更具有政治抱负和资源优势，但是一些党员不能发挥党员的先锋模范作用，缺乏应有的觉悟和正气，“党员没有党员的样子”。同时，一些基层党组织软弱涣散：有的是“人难选、无人选”，党组织书记空缺、党组织班子配备不齐，“有组织没力量”；有的是一些干部不能胜任现职，“说话没人听、办事没人跟”；有的则是分不清“轻重缓急”，无法解决突出问题，致使村级事务管理混乱；还有个别党组织干部受制于宗族势力和黑恶势力，难以实现村务管理常态化。这有损于党组织的形象和威信，削弱着党的执政根基。

3农村基层党组织活动机制“沙漠化”。农村基层党组织的突出特点是党员与组织“两张皮”。首先，农村党员，尤其是流动党员缺乏与基层党组织必要的信息沟通和交流。“观察当前的中国农村，70%以上的农民家庭都存在‘以代际分工为基础的半工半耕’家计模式，即老年父母留村务农，年轻子女外出务工。”流动党员与父母之间缺乏沟通，与党组织的联系更是稀少，他们无法及时学习党的知识，了解党组织的发展情况，以及村级重大事务的决策情况。同时，党组织对流动党员在外学习、工作和生活情况也不了解，如党员基本情况、流出时间、所从事的职业、流入地址、联系方法等。其次，“机制挂在墙上，口号喊在嘴上，行动落在会上。”党组织难以真正落实议题收集、信息咨询、民主决策、落实执行、结果反馈的完整工作流程。在党员毫不知情的情况下，决策结果上墙的现象时有发生。一些党员对农村重大议题的决策流程不了解，无法有效参与到与群众切身利益相关的重大事务决策过程中来。同时，他们的合理意见和建议得不到及时的收集和反馈，在农村建设和发展过程中沦为“沉默的一族”。于是，他们常常怀着“事不关己，高高挂起”的漠然心态。这使得一些党员问题意识不足，忧患意识不强，责任意识淡薄，甚至对基层党组织的对抗情绪加剧，不利于村级党组织的队伍建设。

4农村基层党组织制度建设“形式化”。这主要表现在基层党组织的制度“悬置化”，难以真正落实。第一，就党务公开来说，它的基本原则是要坚持实事求是，面向基层，面向群众，不回避矛盾，不避重就轻，内容要真实、全面、具体。然而在实践中，存在这些现象：“千呼万唤始出来”，重要文件公布不及时；“犹抱琵琶半遮面”，党务公开不透明；公告栏内容不详细，数字老化、内容空泛。第二，就绩效考核来说，它是通过多种方式对党组织的决策和管理行为所产生的短期的和长远的影响及效果进行的分析、评价和测量，是规范党组织行政行为、提高行政效能的一项重要制度和有效方法。但是，一些党员干部随意性大、个人偏好强烈，造成考核结果不客观、不公正，也助长了党员队伍精神萎靡、人浮于事的问题，“做好做坏都一样”。这降低了党组织的工作效率，也损害了基层党组织的公信力。第三，就监督制度来说，近些年来，农村面临着土地征用拆迁纠纷、基层干部作风漂浮、拖欠农民工工资、村庄生态环境污染等突出问题。然而，在行使监督权的行为选择上却存在“被动监督多，主动监督少；监督普通党员多，监督党员领导干部少”的现象。个别党员担心遭到打击报复而不敢举报，还有一些党员“痞化”，甚至采取不正当的监督手段以谋取个人私利。

二、农村基层党组织建设面临困境的成因分析

1党员选拔和激励机制不够完善。首先，基层激励力度不足。这是流动党员返乡意愿不强烈的主要原因，也减少了入党积极分子的培养对象，使基层党组织发展后劲不足。同时，基层组织经费不到位、基层干部报酬待遇难落实、活动场所及服务设施不完善等问题，例如村“两委”成员的工资、补贴、社会保险和离职干部的生活补贴标准低、发放不及时、养老无保障等，加上个别村域沉重的村级债务，致使党组织一些正常事务无法开展。此外，村干部很难进入乡镇领导班子和行政机关，容易使他们产生发展无望的心理，难以锐意进取。可见，激励保障投入问题不单是钱的问题，也是个政治问题，因此要着力解决。其次，缺乏党员淘汰机制。农村发展党员存在三种情况，一是一些农村青年人员缺乏积极性，入党愿望不强烈，因此难以为党组织注入新鲜活力，使党组织“青黄不接”；二是受宗族、血缘和人情等因素影响，“裙带入党，近亲繁殖”降低了党员队伍的整体素质和水平；三是一些地区入党名额过多，超过了基本的入党需求，因此变相降低了村民入党的门槛限制。这些原因再加上流动党员、农村党员整体趋于老龄化和低学历的社会现实，导致农村党组织膨胀化发展。因此，“宽进难出”的运行制度，成为制约农村基层党组织健康发展的关键原因。

[JP2]2基层党组织的战斗堡垒作用难以发挥。首先，一些乡镇干部利用掌握的资源来创造寻租空间，乡镇政府往往通过控制村干部来分担自身行政任务，而村干部则紧抓乡镇领导这根“救命稻草”，努力完成这些任务来谋取自身利益，因而常常“无暇顾及”村级事务，压缩了他们为农村建设而谋划发展的空间。另外“村官”腐败问题严重，据统计，2014年以来，31个省级纪检监察部门网站上发布了涉及近400名“村官”违法违纪案件，甚至有个别村两委干部全军覆没。这严重损害了基层党组织的战斗力，败坏了党在群众中的良好形象。其次，党组织缺乏强有力的带头人。截止到2014年底，全国有农村基层党组织128万个，占基层党组织总数的30%；农村党员3500万名，占党员总数的40%。这么庞大的党组织和党员队伍，如果抓不好、管不严，全面从严治党的要求就难以真正落地。“农村富不富，关键在支部”，一个村、一个社区、一个企业、一个单位，如果没有一个好书记，就很难做到组织强、发展好。基层党组织书记是党在基层的执政骨干，没有吴仁宝，就没有江苏华西村几十年快速健康发展；没有沈浩，就没有小岗村凝聚起二次创业的发展力量。然而，一些农村党组织干部没有切实认识到基层党组织对基层意识形态工作的领导权，没有打好基层意识形态斗争主动仗，也难以做到“有职者必须忠于职守、有权者必须秉公用权、有责者必须严格问责”，甘当“庸官、太平官和贪官”。这些问题蜷缩在“涣散化之幕”背后，必然导致农村基层党组织战斗堡垒作用难以发挥。[JP]

3基层党组织缺乏有效的实践活动机制。党员脱离党组织的主要原因在于农村基层党组织缺乏有效的实践活动平台。一是缺乏信息联系机制。“互联网+”“大数据+”时代为基层党组织和党员之间的及时联系提供了可能。尤其在农村青壮年党员群体中，短信、QQ群、微博、微信等新的沟通方式成为主要的交流渠道。因此，基层党建工作与大数据、信息化、互联网等领域的交融，以及加快建设互联互通、信息共享、业务协同、统一高效的基层党员参与云平台，已是大势所趋。然而，一些基层党组织没有切实认识和更好适应这种社会现实，缺乏与农村党员必要的信息传递。二是学习交流机制不完善，党课开展沦为形式。一些党员缺乏对《党章》和党性修养的常规性与集中化学习，也缺少生动和灵活的学习方式，这降低了他们参政议政的素质和能力。“三会”难落实。例如一些农村设立的民主生活会，召集随意性大，操作程序过于简单，还有一些则主题陈旧，内容空洞，活动形式单一，无法有效激发党员的兴趣和热情，难以培养起党员的集体归属感和认同感，致使党员严重脱离党组织。更甚的是，个别党员入党以来从来没有参与过任何形式的党组织生活会，与党组织唯一的联系就是上交党费。三是党组织决策机制不完备。党组织内部主体间缺乏理性、平等和协商的民主氛围，不能及时收集和反馈合理的意见和建议。党员也难以参与到村级重大事务的核心环节，这使决策缺乏民意支撑，也容易造成决策失误，因此降低了决策的科学化与民主化水平。

[JP2]4绩效考核和监督制度很不健全。“长期以来我们往往比较注重实体性制度建设，而轻视了程序性制度和保障性制度建设；比较注重宏观性制度建设，而轻视了微观性和具体性制度建设。”纵观我国的监督管理制度，突出表现为原则性强，但可操作性不强。但是，“农村基层民主的绩效如何，在很大程度上取决于民主监督的绩效如何。”在实践中，一是党务公开落实不到位，没有按照依法公开、真实可信的要求进行公开，剥夺了党员和群众的知情权、参与权。对于党组织班子集体研究决定的重大问题、涉及群众切身利益的问题、群众关心的热点问题，则容易出现以权谋私和暗箱操作的情况，从而滋生腐败，并引发不公。二是绩效考核存在着规范化程度不足，绩效指标体系权重设置不合理等等问题。同时，受“互惠主义”与“轮流坐庄”的驱动，个别党组织仅仅为了利益均沾而进行绩效考核，这造成工作作风散漫和效率低下。同时，缺乏考核原则、合理指标、制度和方法，考核梯度过小也无法真正区分出“优秀”和“很差”，使考核偏离真正的绩效状态，难以承载加强党组织责任、提高组织效率、监督行政行为和改善党组织形象的重任。三是监督检查力度不够。政治纪律只停留在“不准”和“禁止”字眼上。我国基层党组织由于制度执行力不强而运行低效，它侧重于事后惩罚，缺乏事前预测和事中管控。监督方式单一，党内、党外、网络监督也难以实现联动配合。[JP]

三、推进农村基层党组织建设的对策思考

1加大基层基础保障力度，建立不合格党员淘汰制。首先，要加大基层基础保障力度，健全以财政投入为主的稳定的经费保障制度。一是要因地制宜扶持发展村级集体经济，在用地、信贷等方面加大政策扶持力度，增强村级组织造血功能，这是根本之道。二是要完善村级组织运转经费正常增长机制，全面落实村党组织书记、村民委员会主任基本报酬。三是要逐步解决其他村干部报酬和养老保障、离任村干部的生活补助以及村级组织服务群众专项经费问题。四是注重多渠道培养和选拔本土干部，加大从优秀村党组织书记中选拔乡镇（街道）领导干部、从优秀村主职干部中定向考录乡镇（街道）公务员和事业编制人员力度。其次，要坚持“保证质量、慎重发展、均衡发展”的原则，将党员数量年均增长控制在合理范围内。同时，针对流动党员，我们可以借鉴西藏南木林县实施的“五项工程”，即“暖心工程、爱心工程、向心工程、放心工程、温心工程”，通过《党员活动证》及《流动党员意见反馈表》等具体措施，使每个流动党员“流动不离党、人散心不散”。针对不合格党员，徐州贾汪区实行“三三六”法，探索不合格党员处置工作：采取“三步走”（排查、评定和处置）工作法；实行“三结合”，即把不合格党员处置与党组织薄弱环节整治相结合、把不合格党员处置与党员经常性教育管理相结合、把不合格党员处置与加强和改进当前工作相结合；采取“六注重”，即注重宣传引导、注重广泛参与、注重事实依据、注重区别对待、注重教育转化、注重建章立制。这些措施增强了基层党组织队伍造血换血能力。

2加强基层党组织干部队伍建设，提升基层党组织凝聚力和战斗力。农村基层党建只能加强、不能削弱，只能改进提高、不能停滞不前。首先，要巩固基层党组织思想文化阵地。思想是行动的先导，一是要强化党员意识和党章党规意识，党组织队伍要有新作风、新气象，要把为民造福作为最高准则，尽心竭力为民办事，通过自我“辛苦指数”来提升群众的“幸福指数”。二是脚踏实地、真抓实干、干净为政，在其位谋其政，任其职尽其责，为官避事平生耻，保持昂扬向上的精神状态、锐意进取的干事激情、拼搏奉献的意志品质。三是强化社会担当意识，构建人人向党和人民负责，人人忠于职守、守土有责的局面，做到“先天下之忧而忧，后天下之乐而乐”。例如，陕西凤县积极探索实施村干部队伍建设“六化”工程，通过“报酬工薪化、待遇保障化、岗位职业化、选任民主化、教育经常化、管理规范化”来激发干部队伍活力，提升基层党组织建设和发展能力。其次，重点抓好带头人。什么是带头人？习近平说，“党员干部要做人民群众服务的带头人，做人民群众信赖、尊敬的贴心人。”在农村，就是指村“两委”班子或党支部书记。必须高度重视以村党组织书记为重点的村干部队伍建设。因此，要加强重点选拔和委派带头人，吸引大学生返乡担任村官，或从农村的老干部、老党员、老教师、老模范、复退军人等人才中选拔；要坚持村党组织班子“党员推荐、群众推荐、党内选举”，提高党组织在群众中的公信度；加强基层后备人才队伍建设，以全面提升基层党组织创造力和凝聚力，并推动农村改革的稳定和发展。

3创新活动载体，健全党员民主生活的参与渠道。促进党员与党组织整体融合的根本举措是创新实践载体。一是要提升基层党组织信息化管理水平。充分运用新媒体和新手段，推进“网格化管理、组团式服务”两网融合，建立统一的党员综合服务信息平台，健全网上网下党员与组织的联动体系。二是创新组织生活方式，通过开展党员议事会、民主生活会、党员互评会、成立流动党员党支部等活动，提升组织生活的吸引力和实效性。 例如，青海西宁城中区通过“365”党代表工作室，搭起群情民意“连心桥”。江苏淮安致力于打造“实境课堂”开辟党性教育新阵地，实境课堂突出方式方法创新，通过整合师资力量、特色资源、生动素材，精心打造实境现场、着力提升干部党性修养，引导党员干部在历史的比较和现实的感悟中实现自我教育、自我革新、自我提升。针对老党员，中原油田则开辟社区党员教育新阵地，实行“家庭党校”，传播党的先进理论、先进文化，把党的思想教育阵地向楼宇庭院延伸。“家庭党校”为小区党员学习交流搭建了良好的平台，已成为思想教育室、政策宣传点、参政议政厅、信息交流园、文化养老普及站，老党员参加组织生活率由77%上升到了98%。此外，农村党支部也要摈弃单方独占权力的思维，坚持以村党组织为核心、村民自治和村务监督组织为基础，以集体经济组织和农民合作组织为纽带，积极发挥各种经济社会服务组织的功能，推动建立和完善基层组织体系，从而为农村党员真正实现民主权力提供丰富多样的实践载体。

[JP2]4强化监督考核，提高农村基层党组织建设的实际效果。要尽快建立健全“各组织之间、党员之间以及党外群众对党员等方面的监督制约机制，以形成纵向与横向密切配合的监督体系，使机关党员特别是党员领导干部始终处于党内外的有效监督网络之中。”第一，党务公开要做到除涉及保密的内容外，都要最大限度的向群众公开。着力解决发生在群众身边的“四风”和腐败问题，全面推行农村基层干部作风巡查制度。通过党内情况通报、情况反映、党内事务听证咨询等方式，进一步充实党务公开内容，丰富公开形式，增强公开的真实性、及时性，保证党员群众的知情权。第二，优化考核评价机制，强化基层基础工作考评。把基层党组织和基层政权建设情况作为干部考核的重要内容，加大在实绩考核、年度考核、任职考核中的权重。例如，河北景县建立农村支部书记“三定三评一落实”目标考评机制，“三定”指按照个人自定、群众议定、乡镇审定的程序进行；“三评”即党员季度点评、群众半年测评、县乡年终考评促履诺“晒”实绩；“一落实”严奖惩激动力，以实现对村干部的严格考评。第三，加强对村务决策、执行、公开的监督，推进基层民主管理，重点加强对村务决策、村务公开、村级“三资”管理、工程项目建设、惠农政策措施落实等方面的监督。建立党员信访举报受理、查核和反馈制度等。如河南洛阳老城区实行的“负面清单”管理，对照“四风”清单、群众意见、制度规定来查摆问题，以负向激励来催生正能量。通过这些基础保障，来强化农村基层党组织建设的实际效果，夯实党在农村的执政之基，并推动农村基层党组织健康发展。[JP]

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参考文献：

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