以扩大公众参与推进社会治理体制创新

2015-09-10孙涛

理论导刊 2015年11期

孙涛

摘要：扩大公众有序政治参与是我国社会转型的必然要求，也是完善社会治理体制的迫切需要。目前我国社会治理体制中存在公众参与机制不完善、参与能力不强、组织化程度不高等制约因素。以扩大公众参与推进社会治理体制创新，下一步要重点从深化行政体制改革、推进公民社会建设、加强制度建设等五个方面进行改革，以逐步实现社会治理体系和治理能力现代化。

关键词：治理体系；现代化；社会治理体制；创新；公众参与

中图分类号：C916

文献标志码：A

文章编号：1002-7408（2015）11-0021-05

[HT6H]基金项目：[HT6K]全国行政学院科研合作基金课题“城市基层社会治理中的合作机制问题研究——以青岛市为例”（15HZKT116）；2014年度山东省社科规划青年项目“城市基层社会治理体制创新研究”（14DGLJ10）；青岛市委党校2015年校级课题“社会治理体制创新中的合作机制建构问题研究”（青校发[2015]19号）。

十八届三中全会对全面深化改革进行了科学设计和系统部署，把创新社会治理体制列为全面深化改革的重大任务，并对如何创新社会治理体制进行了深刻阐述。社会治理是现代化的社会管理，是社会管理的“升级版”，从“社会管理”到“社会治理”的转变，体现了党领导下多方参与、共同治理的理念和主张，反映了我们党治理理念的升华，显示出我国的治理模式正在发生深刻变化。在新型社会治理体制中，党委领导是根本，政府负责是前提，社会协同是依托，而公众参与是基础。公众有序参与社会治理是社会主义民主政治的重要内容，是我国社会转型的必然要求，也是完善社会治理体制的迫切需要。研究公众参与社会治理的必要性、分析公众参与社会治理的阻碍因素、探索公众参与社会治理的有效路径具有重要的现实意义。

一、公众参与社会治理是创新社会治理体制的必然要求

改革开放以来，我国经济结构、政治体制及社会组织结构的变迁和发展为公众参与社会治理提供了现实的经济基础、政治保障、制度空间和实践平台。具体地说：市场经济发展引发的经济结构变迁导致利益分化促进了公民参与的发展；服务型政府的构建为公众参与社会治理提供了制度空间；以村民自治及城市社区自治为代表的基层民主政治发展为居民参与社会治理提供了现实载体；社会组织的发展为公众参与社会治理提供了实践平台；网络技术的发展为公众参与社会治理提供了技术保障。公众参与对于社会治理体制创新具有重要意义。

1从已有研究及发展现状来看，公众参与社会治理是社会发展趋势。公众参与通常又称为公民参与、公共参与。目前学界有关公众参与的界定有很多种。从狭义上讲，公众参与即公民在代议制政治中参与投票选举活动；从广义上看，所有关心公共利益、公共事务管理的参与活动都可以称为公众参与。公众参与主要是指公众在公共事务的决策、管理、执行及监督过程中拥有知情权、话语权、行动权等一系列权利，能够自由地表达自己的立场、意见及建议，能够合法地采取旨在维护个人切身利益和社会公共利益的行动。现实中的公众参与具有多种形式，如政治参与、行政参与、立法参与、司法参与等多种形式。公众参与社会治理作为公民的一项重要权利，其范围、形式、方式、途径等已随着我国民主法制的不断进步而确定下来。改革开放以来我国公众参与的基本框架已经初步形成，包括政治协商制度、信息公开制度、信访制度、权利救济制度、公民参与的组织制度及程序制度等；公众参与的领域不断拓宽，既包括参与国家事务的管理，又包括参与经济文化事业的管理，还包括参与社会事务的管理，公众在立法、执法、政府绩效评估、环境保护、城乡规划、教育、医疗、交通、公共服务等领域都有参与机会；公众参与的方式不断创新，既有参加座谈会、听证会、论证会等直接参与的方式，也包括通过人大代表、政协委员表达公众政策意愿的间接参与方式。公众深入参与社会治理已成为深化社会治理体制改革的重要保障。

2从法理基础看，公众参与社会治理是实现政治民主和善治的必然要求。在全球范围内，上世纪80年代随着新公共管理运动和政府改革浪潮的兴起，公民参与公共管理已成为一种趋势，公众参与程度和效能的高低已经成为衡量一个国家民主化水平的重要尺度。从民主政治发展的角度看，一方面，公众参与社会治理是社会主义民主政治的重要内容。我国是社会主义国家，人民是国家和社会的主人，人民当家作主是社会主义民主政治的核心和本质要求。我国《宪法》第2条规定，中华人民共和国的一切权利属于人民。人民依照法律规定，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。公众参与社会治理是依法行使公民权利的过程，是发展社会主义民主政治的重要途径。另一方面，公众参与社会治理是完善民主政治的重要途径。其一，由于实行直接民主成本巨大，目前世界上大多数民主国家都实行“代议制民主”这种间接民主形式，但这种民主形式无法很好地解决两次议会选举间的公众参与问题，而公众参与社会治理创新则通过引入直接民主的许多有益因素，对代议制民主形式的这种缺陷形成一种很好的补充。公共生活中的公众参与，是行动中的民主，也是公共生活中的大规模、可持续的建设性力量。其二，按照现代政治与行政二分法的规定，议会是政策制定部门，政府是政策执行部门，政府向议会负责。但随着公共事务的增多，政府权限逐步扩大，具有了行政立法、行政执法和行政司法功能，成为可以自己制定法规并执行法规的“行政国家”，极大地削弱了议会权力。公众对行政决策的参与实质上是对“行政国家”形式合法性的一种弥补，使政府的社会治理活动具有了更多的实质合法性。从治理理论的角度来看，治理理论强调社会治理主体的多元化，主张社会组织、私人组织和公民个人参与社会治理，通过协商、合作建立伙伴关系，发挥各个主体的优势，实现政府与其他社会治理主体的持续互动。公众参与社会治理恰好契合了治理理论的要求，是通向“善治”的必然选择。

3从现实实践看，公众参与社会治理是社会转型和转变管理方式的需要。中国社会正处于全面转型和结构变迁过程之中，社会事务和社会问题日益复杂化和多样化，公众思想的独立性、选择性和多样性不断增强，个人追求公平、正义、民主、权利、法治和监督意识都在不断增强，公众参与社会治理日趋自主化。不同社会阶层和个体倾向于通过向政治系统表达自身利益诉求来维护其经济地位和社会认同。公众参与社会治理，一方面为党委政府提供了倾听民声和体察民意的平台，从而消解公众与社会治理体制间的紧张关系；另一方面，依法有序的公众参与通过规范性的参与渠道、程序和手段可以很大程度避免多元利益主体参与活动和利益竞争的随意性、盲目性，进而避免因无序竞争导致不同利益主体间矛盾的激化。同时，公众参与是转变传统社会治理方式的需要。由于旧有社会治理体制所拥有的资源能力不断下降，以集权和精英主义为内核的传统社会治理方式已难以适应社会治理中不断出现的新情况和新问题。要改变主要依靠行政手段通过管、控、压、罚等实施的社会治理方式，更多地运用群众路线的方式、民主的方式、服务的方式，尽可能地通过平等对话、沟通、协商、协调等办法来解决社会问题和化解社会矛盾。社会治理方式的改变离不开公众的广泛参与，通过各种形式的民意调查、公开听证、政策论坛、公众咨询、圆桌会议及网上参与等形式，让公众知晓党委政府当前要解决的问题和实现社会治理的目标，通过协商程序作出决策，才能体现公平正义并且在执行过程中将社会矛盾降到最低程度。

4从社会治理自身看，公众参与社会治理是创新社会治理的迫切要求。社会治理的多数议题是关乎群众切身利益的现实生活中的具体问题。公众参与是提升社会治理合法性和实效性的坚实基础。公众已经成为推动社会治理创新的重要力量，其作用主要体现在两个方面，一方面，公众参与可以集中民众智慧，提高政府的信息能力，激发社会治理的活力，提高政府决策的科学性和有效性。面对日益复杂和艰巨的社会事务，任何一个政府机关及其工作人员都存在信息盲区问题。事实证明，最贴近问题的人往往掌握着解决问题所需要的最准确和最丰富的信息，而公众的参与可以集中拥有不同领域知识的民众的智慧，为政府社会治理提供及时而有效的信息，从而激发社会治理的活力，减少或避免决策及政策制定因信息不充分而产生的偏差。另一方面，通过公众参与可以监督和制约政府权力，促进国家权力规范运行，最大限度维护群众利益。政府由于其经济法人的属性，在社会治理中也存在自利性和部门利益，通过公众自下而上的参与可以限制政府不合理的自利性，促进政府社会治理职能良性运行。政府将社会治理事项内容、程序、标准及结果等公之于众，主动接受群众监督，可以保障公共政策执行信息反馈的科学性，减少甚至杜绝暗箱操作，克服公共政策执行的盲目性和随意性，减少损害公众利益的事情发生。

二、我国现阶段公众参与社会治理面临的问题及障碍

公民参与政治活动和社会治理的强度与一个国家的经济社会发育程度密切相关，因为“权利决不能超出社会的经济结构以及由经济结构制约的社会的文化发展”。在计划经济时代，社会体系的封闭性、社会关系的简单化、社会结构的同质性和静态化、国家的垄断化及社会治理方式的计划性与控制性，极大地弱化了个人的主体意识和参与观念。改革开放以来，我国公众参与社会治理和公共事务逐渐增多，但仍存在公众参与能力不强、参与机制不完善、与国家互动能力不强等突出问题。

1公众参与意识和参与能力不强，在社会治理中处于被动地位。受制于公民社会发育滞后的状况，当下中国社会社会治理中的公众参与大都出于外力的推动，要么是政府改革的需要，要么是媒体的助力，要么是公民个体维权所逼迫，很少是出于公民意识的真正觉醒。具体来看，表现在公民意识缺乏、参与意识薄弱、参与能力不强等方面。从公众的参与意识来看，公众的参与行为都是在某种社会文化和心理活动的驱使下进行的。中国长期的封建社会所形成的政治文化在道德观念、思维模式、伦理结构和文化心理结构等方面对公众参与产生了深刻影响。“臣民意识”“清官思想”“权威崇拜”“官本位思想”“与世无争”等复杂的政治意识束缚了公民的参与热情，造就了“顺从型”“依附性”人格，公众主动参与社会治理、维护公共利益的公民意识普遍缺乏。公众参与不足的另一个原因是政治效能感低下、功利性强。效能感是指一个人认为他自己的参与行为影响政治体系和政府决策的能力。当公众感到自己无法影响社会治理的相关政策制定或进程，或者认为参与成本大于收益时，便会认为参与行为“不值得”，从而导致政治冷漠行为。除此之外，相当一部分公众存在“搭便车”心理，带有很强的功利性，总想通过其他人的参与行为为自己谋取利益而坐享其成。从公众的整体素质和参与能力来看，居民素质参差不齐，整体素质和参与能力还有待提高。另外，由于缺乏相应的社会政治生态系统支持以及参与公共政策制定的专业训练，公众参与技能得不到提高，参与习惯也无以养成。相当一部分居民不了解参与社会治理的相关制度、程序和规则，不规范参与现象大量存在。

2政府权力运行单向性较强，无法有效回应公众诉求。目前我国政府仍处于转型过程之中，全能政府、管制政府、权力政府模式的延续挤压了公众的参与空间，相关参与流程和制度设计有待完善，这方面的问题集中体现在精英决策、透明度不高及回应机制不健全等方面。首先，政府职能转变还不到位，官僚体制对公众参与具有排斥性。部分官员官本位思想严重，以“父母官”自居，缺乏治理理念、服务理念和公民社会理念，把公众视为被管理的对象，认为老百姓没有足够的空闲时间和专业素养参与社会治理，公众参与会增加行政成本、影响行政效率。现实来看，在“专家治国”和“技术治国”盛行的情况下，目前我国政策的制定和决策还是由政治精英主导自上而下进行的，对决策效率的重视要多于对民主行政的考量。这种“精英决策”模式无疑不利于公众参与社会治理，如何实现精英治国与公众参与的平衡已经成为一个值得关注的重要议题。其次，政务公开和公众监督机制不健全。政务公开是保障公众知情权和参与权的重要前提，但目前我国的政务公开普遍存在表面化、形式化问题。政务事项公开具有很大的盲从性和随意性，公开的内容质量不高，更新缓慢、缺乏互动性，达不到应有的效果，这种低透明度使普通公民缺乏监督政府的相关信息和条件，加之立法滞后和制度不完善问题的存在，很多公民监督行为成了“走过场”、搞“形式主义”。再次，政府回应机制不完善。回应是对某些行为、诉求或建议的反应与反馈，政府回应要求政府对公众的需求作出应答或满足公众的正当需求。近年来，我国政府建立了公开承诺制度、领导接待日制度、听证制度等相关政府回应制度，但仍存在回应动力缺乏、回应方式陈旧、回应效率不高、回应向度单一等问题。政府采取的措施往往不能让公众完全满意。

3公众参与机制不完善，制度虚置与程序缺失问题并存。实践证明，实现公民有效参与社会治理的关键在于制度的完备和程序的可操作性。目前我国公众参与相关制度设计的民主性和开放性还未达到能够容纳公众进行广泛而有效参与的程度。制度设计和程序建设滞后难以为公众参与社会治理提供有效支撑、规制和引导，其集中体现在制度虚置、程序缺失及参与渠道不顺畅等三个方面：从制度安排和程序设计来看，存在制度化程度低、制度不健全、制度缺乏刚性、程序设计缺乏可操作性等突出问题。近年来我国出台了不少与信息公开和公众参与有关的法律法规，但实际情况是许多社会治理问题公众能否参与靠的是政府部门的“觉悟”，公众的知情权、表达权、参与权和决定权难以得到有效保障。许多法律法规有关公众参与部分只有抽象的条款，规定十分笼统，缺乏刚性，对公权力约束不足。在具体程序设计方面，对于何时引入公众参与，引入哪部分公众参与、公众以何种方式参与、公众参与到何种程度的解释权和界定权还在于政府，造成了实际操作中的随意性和无序性。在参与渠道和诉求表达机制方面，存在公众参与渠道不健全和诉求表达机制不顺畅等问题。我国已经建立了人民代表大会制度、社会协商对话制度、信访制度、基层群众自治制度等相关制度，而且从理论上讲，人大、政协、党组织、团组织、工会、妇联以及各种行会、协会、学会、社团等各类组织都可以成为公众参与社会治理的载体，但实际来看，这些组织的政策输出功能大都大于其政策输入功能，在反映和代表公众意愿方面作用发挥不充分。

4公众参与组织化程度不高，与政府对话和互动效能偏低。我国社会治理体系中缺乏系统的诉求表达、利益协调、权益保障及矛盾调处机制，单个公民在庞大的公共管理机构面前时常是无能为力的，没有足够的能力与庞大的国家机器直接沟通、对话或者讨价还价，参与成本往往非常高昂。面对这种情况，个人要参与或影响公共事务的一个重要途径便是通过组织的力量。“要使公民在政治参与中保持较高的政治效能感，必须允许公民自发地组织起来进行政治参与，否则就将挫伤大多数公民的参与热情。”虽然目前我国的非政府组织发展势头良好，但总体来看我国居民的自组织能力还是偏低的，影响了社会自主空间的扩展。从公民社会组织的发展现状来看，相当一部分有影响力的社会组织具有官民两重性，对政府依赖性很强。一些非政府组织独立性相对较强，但其影响力又远远不够。从发展现状来看，非政府组织数量虽然不少，但相当一部分是“大而不强”，其组织制度和治理机制也不尽完备，规范性有待提高。就全国整体来看，不同地区的非政府组织发育程度很不平衡，而且同一地区的不同社会组织发展也很不平衡，在影响力和地位方面差距较大。在这种情况下，如果不能改变公民参与持续性的低组织化情况，并且使各类社会组织成为党委政府所信任和依赖的、能够实现良性互动的社会力量，公民稳定而有序的实质性参与就难以有根本性改观。

三、以扩大公众参与推进社会治理体制创新的路径选择

十八大报告提出要扩大公民有序政治参与，充分发挥群众参与社会管理的基础作用。社会治理体制创新是一种具有高度自主性的创造性活动，依赖于不同意见、思想及利益诉求的相互交流和撞击，依赖于开放性、自由交流、能容忍不同观点的环境，更依赖于相关各方全方位参与治理、决策或提出合理化建议。公众参与社会治理创新不能仅仅就公众参与而谈公众参与，必须结合我国所处的发展阶段和具体国情进行审视，作为一个系统工程加以推进。

1以民主政治推进行政民主，加快服务型政府建设。政府在社会治理体制创新中居于主导地位，下一步要通过发展民主政治、推进行政民主、建设服务型政府搭建公众参与平台、满足公众参与需求。首先，要以政治民主推进行政民主。由“政治民主”转向“行政民主”是当代民主制度的重要发展方向，而行政民主又集中体现为公众直接参与公共事务管理。目前我国采取了“以行政吸纳政治”的方式来减轻社会对于民主化诉求的压力，也就是通过行政民主化和公开化把公众参与决策的民主诉求释放出来。现实来看，公众参与社会治理顺应了行政民主发展的趋势，但仍然离不开民主政治的有力支撑，因为通过发展民主政治可以获取更多的政治认同、增强政府合法性，从而实现更有效的社会治理。其次，要建设服务型政府，实现政府转型。一要还政于民、还权于社会，要坚持以人为本、公民本位、社会本位的理念，把公众利益放在首位，强化政府服务意识，以公众满意度作为衡量工作的标准，为公众参与社会治理提供条件和平台。通过合理放权与分权实现“有所为、有所不为”，实现“政社分开”，让更多的社会力量参与到社会治理当中。二要增强政府工作的主动性和回应性。要以政府为主导，通过社会治理中政府与公众互动来提高治理和决策效益。推进社会政策决策社会化，健全公众参与、专家论证和政府决定三者相结合的行政决策机制，建立健全重大行政决策专家咨询论证制度，完善行政决策程序和决策跟踪反馈制度，增强政府在社会治理中的主动性和回应性。

2提高公众主体意识和参与能力，推进公民社会建设。从公众的角度来看，下一步要通过各种途径来提高公众的参与意识和参与能力，培育公共精神，推进公民社会建设。公民的文化素养、参与意识、参与能力和政治成熟度在实现其权利中起相当重要的作用，必须通过宣传、教育、培训的方式来提高公民素质。具体来看，一要通过党委政府发动新闻媒体、报刊杂志及互联网络进行广泛宣传和引导，使公众逐步摆脱传统思想观念和政治文化的束缚，提高其主体意识和参与意识。二要通过教育培训提高公众素质和参与能力。公民参与能力是一项涉及自我教育能力、自我管理能力、自我服务能力及自我发展能力等多个方面的系统工程，包括认知能力、聚合能力、合作能力、磋商能力等四个方面。从深层次来看，公众参与能力提高有赖于政治体制改革的进一步深化。政府要综合考虑城乡差距、地区差异、经济社会发展水平和文化差异等因素，借鉴发达国家的先进经验，建立规范的教育培训制度。现实来看，要通过提高公众受教育程度来提高居民整体素质，一方面要重视学校教育，在学校开设课程中设置培养公民意识和公共精神的相关课程；另一方面也要重视日常民主实践训练，增加公众在参与公共事务、维护自身权利方面的经验和技巧，在此基础上，逐步在全社会养成一种公民精神和公民文化，让公众具有对公共目标及个人利益要求的合理期望，养成相信他人、理性包容、与人合作、愿意妥协的良好品德，培养遵守法律规范、重视公共利益，不独断专行、不盲目猜疑等政治修养。

3提升公众参与的组织化程度，注重社会组织能力建设。实践表明，行政机关更为关注有组织的利益诉求，而对未经组织的利益诉求缺乏回应。公民有效参与社会治理需要有相应的组织依托和平台支持，为此，要积极培育各类社会组织，注重社会组织能力建设，提高公民参与社会治理的组织化程度，为公民参与社会治理提供新的渠道和平台。各类社会组织、民间团体、企事业单位既是社会治理的重要载体，又是公共服务提供的重要平台。社会组织能否成为公众参与的有效载体，很大程度取决于其自身的能力状况，而社会组织的能力则与其治理结构、治理过程及与其他社会治理主体之间的关系密切相关。因此，一方面要建立科学稳定的社会组织结构，推进社会组织自身治理过程的民主化，逐步实现社会组织内部治理的“民主化再造”，以此来培养社会组织成员的民主意识和参与技能，赢得公众信任。另一方面，要协调好社会组织与执政党及政府之间的关系。十八届三中全会提出要激发社会组织活力，重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，体现出党委政府对社会组织地位作用的认可和重视。应充分利用有利的政策环境条件，实现社会组织的稳步有序发展，为公众参与创造条件，为构建社会合作治理体系奠定基础。

4完善公众参与立法及程序，强化公众参与的相关制度建设。历史发展经验表明，制度化和法制化是有效规避风险并保持经济、政治、社会可持续发展的关键性环节，因此，建立一套保障公众有序而有效地参与社会治理的制度是一项长期性、根本性工作。总体来看，既要完善落实已有制度，切实提高其可操作性和实用性，又要在此基础上不断进行制度创新，探索有针对性和实效性的新制度，即“在充分尊重宪法和法律赋予公民的政治权利和自由的前提下，对公民参与的内容、方式和途径做出明确规定，使其可以按一定程序进行实际操作，并用法律的形式固定下来，做到有法可依、依法参与，使公民参与做到制度化、规范化、程序化。”[12]具体来看，要着重完善政务公开制度、社会公示制度、民意调查制度、社会听证制度及公众参与权利保障救济制度。在政务公开和社会公示制度建设方面，要将公众的知情权与参与权、决策权、监督权结合起来，营造公开透明的社会治理环境。对事关人民群众切身利益的重大事项按照“范围适当、内容客观、时间充分”的原则进行公示，对公示后群众的反映、建议和举报要及时受理并予以答复。完善民意调查制度，可以针对政府政策所涉及到的特定群体进行有针对性的专门访谈和询问，也可以通过电话访谈、信函咨询或问卷调查等方式进行大范围和多群体的调查活动，及时了解公众对社会治理领域相关政策的反映、态度和评价，通过综合分析对相关政策进行纠偏。改革社会听证制度，规范听证代表的产生程序，保证听证代表的广泛性和代表性，扩大听证制度的适用范围，通过完善规则实现听证过程的规范化，改变以往听证会走过场、听证结论影响力小的情况，让听证制度发挥应有的作用。在完善公众参与权利的保障救济制度方面，当公众参与社会治理过程中自身权利得不到保障甚至受到侵害时，公众有权申请行政复议或提起行政诉讼，可以要求撤销相关决定或申请赔偿。

5综合运用现代技术手段，加强公众参与的平台建设。近年来，网络信息技术的发展为公众参与社会治理提供了新的渠道，一个互动开放的网络公共空间随着政府政务网、各类网络媒体、各种网络论坛的迅速发展而逐步形成。各种形式的网络政治参与创造了一个开放性、扁平化和互动性的公众参与载体，挑战了传统社会治理体制的权力结构、决策程序和资源分配机制。网络时代要求政府综合运用现代科技手段，

搭建公众参与社会治理的平台，同时要求其加强管理和规范，引导网络参与健康有序发展。一方面，要支持各种合理的公众网络参与形式，对网络舆情和网民诉求做到积极回应和互动，对回应不力的问题要视情况追究相关人员责任。对网络民意要辩证地对待，既要把网络舆情作为体察民意的重要渠道，又要对炒作重大事件，散布传播集会、游行、上访、请愿、谣言等可能危及社会稳定的网上舆论进行疏导和查处，及时监控和回应网络舆论动态。同时要加强政府网站建设，使政府网站成为公众了解政务信息和互动参与的平台，推进“信息民主”。另一方面，网络参与是一种具有自发性、间歇性的体制外参与方式，由于网络的虚拟性和传播的迅速性，这种新型参与方式给社会发展带来了诸多隐患和挑战。为此，政府必须创新网络空间管理机制，提升网络管理的高度和层次，加快互联网立法步伐，充分利用行政、法律及经济等多种手段对网络进行有效引导和管理，强化网络空间“自律、自管、自教、自我服务”的理念。

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