深化简政放权与推进政府自身改革

石晶许江

摘要：2015年5月，为了适应经济新常态背景下的政治新常态，李克强总理对当前和今后一段时期的行政体制改革提出了简政放权、放管结合、优化服务的新要求。这是继七轮行政体制改革之后，中央作出的新部署。此次简政放权改革是为了解决政府自身面临的很多问题开出的一剂良方，目的是要在发挥中国政府所拥有的顶层设计和自觉变革的优势之下，实现政府治理能力的现代化。

关键词：简政放权；权力制约；政府自身改革；政府治理

中图分类号：D6301

文献标志码：A

文章编号：1002-7408（2015）11-0025-03

2015年5月12日，李克强总理在全国推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议上发表题为《简政放权、放管结合、优化服务，深化行政体制改革，切实转变政府职能》的讲话，提出在当前和今后一个时期，深化行政体制改革、转变政府职能总的要求是：简政放权、放管结合、优化服务协同推进，加快建设与社会主义市场经济体制和中国特色社会主义事业发展相适应的法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府，逐步实现政府治理能力现代化。这是自改革开放以来，继七轮行政体制改革之后，中央作出的新部署。

一、新一轮简政放权改革的背景与特点

1经济新常态背景下的政治新常态。十八届三中全会作出了全面深化改革的决定，指明了中国近几年发展的改革方向。并强调指出，经济体制改革的关键在于处理好政府与市场的关系问题。因此，本届政府一上台，便以进一步深化行政体制改革为“先旗手”，推进简政放权、放管结合、优化服务的具体措施。由于政府对市场资源的配置范围仍然过大，对微观经济的监管还很不合理，存在着一管就死、一放就乱的现象，公共服务供给相对不足，市场监管和社会管理仍然相对薄弱，重审批、轻监管依然是简政放权思想的最大障碍。新常态背景下，中国7%的经济增速意味着经济结构必须不断优化升级，驱动方式亟需从要素和投资驱动转向创新驱动。经济上的这种转变倒逼以行政体制改革为先导的政治体制改革不断前行，形成了政治的新常态。不管是经济新常态还是政治新常态，要维持新常态之“新”和“常”，必须在尊重规律中顺势而为，不要动辄进行过度干预。市场也好，政府也好，都要在自己的边界范围内发挥职能。这次中央提出的简政放权、放管结合、优化服务的改革目标，既是新常态背景下对冲经济下行压力，缓解三期叠加矛盾的主要手段，也是全面总结前面几轮行政体制改革，进一步深化政府职能转变的指导原则。

2行政体制改革的适应性特点。此次简政放权放管结合的行政体制改革，相较于以前的几次改革，具有适应性和创制性的特点。适应性是指我国的行政体制改革是中国特色社会主义制度不断发展和完善的结果。我们的每次改革，都是为了适应社会主义市场经济体制的要求以及达到社会主义制度自我完善的目标。比如1993年的行政管理体制改革，是以适应社会主义市场经济发展要求为宗旨的改革。2003年的改革，是围绕中国加入WTO 以后，如何快速适应和融入世界经济，推动我国社会主义市场经济体制完善发展而进行的。2008年的行政管理体制改革，是按照全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的奋斗目标而展开的，以适应社会主义市场经济体制、民主政治体制与和谐社会的要求。现如今的简政放权、放管结合、优化服务的行政体制改革，“紧紧抓住了行政体制改革和经济体制改革的核心，把握了完善社会主义市场经济体制、加强社会建设的要害”。所以，从历次行政体制改革的过程来看，尽管改革的目的不同、任务相异，但都适应了经济社会发展的阶段性需要，是社会主义制度自我完善的过程。

[JP2]3行政体制改革的创制性特点。创制性是此次简政放权行政体制改革的第二个特点，也是此次改革区别于前几轮行政体制改革的标志。创制性改革顾名思义是在原来改革的基础上有实质性创新的改革。这种创制性体现在三个方面，一是要依靠简政放权创制一个支持创新型国家的政府模式；二是要依靠放管结合创制一个多元治理的政府模式；三是依靠优化服务创制一个能代替管理本位的服务型政府。创制一个支持创新型国家的多元治理政府模式，既是新常态经济模式下强调创新驱动的应有之意，也是推动大众创业、万众创新的有效途径。通过简政放权的政府自身改革，减少审批事项，降低就业创业创新门槛，清理规范中介服务，精简中介评估事项，简化行政审批流程，取消企业登记注册和办事的关卡，清除创业创新路障。如果说简政放权放管结合是对政府具体工作要求的话，那么优化服务则是对政府治理理念和目标的要求。法国近代著名法学家莱昂·狄骥提出，“公共服务的概念正在逐渐取代国家主权的概念而成为公法的基础。享有公权力的主体应该尽力提供公共服务。”因此，公权力本身就意味着提供公共服务。所以，要加强政策支持，建设综合平台，提供便捷高效服务；要发挥市场和社会机制作用，增加公共产品和公共服务供给，为人民提供公平、可及的服务；要提供基本公共服务、保障和改善民生，履行好政府保基本的兜底责任。[JP]

二、政府自身改革面临的难题

改革开放以来，历经七轮行政管理体制改革，尤其是近两年来，新一届政府攻坚克难，简政放权、放管结合工作取得明显成效。但是，最近百姓生活中出现的一系列奇葩“证明”，让人哭笑不得，而表象背后是政府自身改革仍然面临很多问题的事实。

1行政审批仍然过多。2014年9月，世界银行发布了《2015年全球营商环境报告》，尽管中国的营商环境稍有改善，提升了三个位次，但依然排名第90，处于中游水平。其中中国排名最为靠后的指标是“办理施工许可证”，在全球排名倒数第11位。其主要原因还是各类行政审批过多过繁。名目繁多、无处不在的审批“当关”、证明“围城”、公章“旅行”、公文“长征”，浪费了人力、物力、财力，贻误了市场机遇。根据调研，在投资创业领域，一个项目正式开展之前，仅各项评估，包括环评、安平、政评、能评、水利评、气象评等等，流程走完要将近一年。一个项目完整走下来，需要盖92个章，缴53笔费，跑27个中介，出310份材料。从去年江苏开始制定转变政府职能路线图和时间表之初，在开列政府权力清单时对省级政府的权力做过统计。一个省级政府共有多少权力？根据汇总，江苏省各部门共有8900项权力，其中包括中央部委红头文件授予的。这么多权力，在中国地方省市县垂直管理的行政系统下，越到基层权力越碎化，越庞杂，形成了独具特色的权力“套娃”结构：从上到下，从大到小，一层层，一级级。上级政府的审批过多，套下来到具体办事部门那里就会更多。从全国来看，目前国务院部门仍有900多项审批项目，地方政府层面的审批项目则多达上万项。

2部门利益法律化。近来网上爆料的各种奇葩“证明”层出不穷，这些现实背后折射出很多企业和基层群众反映的办事难、办证难问题。造成这些问题的原因在于审批服务中的各种“要件”、程序、环节等还是关卡林立，尽管我们推行简政放权已经多年。这些关卡的形成固然有体制、结构、效率等客观原因，但是更多的是部门利益法律化带来的主观后果。前面提到中国行政体系中的“套娃”结构，是运用在条块结构中“条”的从上到下的权力结构。办证难、政府不作为都是这种权力“套娃”结构带来的。在部门利益中，也就是我们常说的“块”状结构中，这种权力的“套娃”结构依然存在。概括来说就是行政机关制规定，事业单位管审核，行业协会来评估，关联企业来收费。一些行政机关和事业单位借用行政权力乱收费，一些行业协会和企业利用垄断地位高收费，一些在简政放权中获得权力的中介、市场主体利用其与政府的关系成为“红顶中介”，蚕食改革红利。政府自身改革中，解决部门利益法律化是个很重要但又很棘手的问题，因为这涉及到很多既得利益者的利益。很多行业协会和关联企业，甚至要靠这些收费来养活自己的工作人员。如何解决好这个问题，需要我们深思。

3权力行使缺乏制约。从各国的发展来看，行政权力都有着不断扩张的趋势和现实依据，中国大政府、小社会的背景下，行政权力更是如此。一次次的行政体制改革的最终目的就是通过规范行政权力，使政府从市场、企业中抽身，做好自己该做的事。但是目前政府权力的行使依然不规范，主要表现在两方面。一方面是“最先一公里”的问题，具体是一些该放的权还没有放，手伸得还是太长；一方面是“最后一公里”的问题，具体是已出台的简政放权措施尚未完全落实到位，“中梗阻”现象大量存在。解决“最先一公里”问题，首先要回答为什么政府的手能伸那么长。以招商引资为例，地方政府为什么能够吸引到外资，说白了就是以资源换取资源的问题。政府手里有什么资源呢？土地买卖权、财税征收权、环境准入门槛控制权、最低工资定价、能源材料保障等等，这一切资源都在政府手里，这就是造成“最先一公里”问题的体制原因。因此，如何限制、削减政府权力是政府自身改革的重大困难之一。而“最后一公里”的问题，是让百姓有“获得感”的实在问题。行政体制改革必然会触动一些政府部门、事业单位、社会团体的既得利益，为了保护部门利益，这些部门往往不会依法履职，甚至滥用手中权力，使改革政策变形、走样，甚至只说不做，使许多政策、文件成了一纸空文，影响改革红利的释放。

4政府监管存在真空。从这届新政府上台以来持续推动的简政放权改革来看，一些行政审批权的下放和取消，确实让政府从不该管、管不好的地方退出，用政府权力的“减法”换取市场活力的“加法”。但是简政放权并不代表一放了之，权力下放了可是监管没跟上，权力下移了可是下面没接住，暂时形成监管真空。市场失灵和经济负外部性的客观存在加之目前我国市场秩序还很不规范，尤其是商事制度改革之后，新的市场主体大量涌现，如果缺乏政府的有效监管，市场就会出现混乱。市场主体逐利的本性可能会有损大众利益和公共安全，比如坑蒙拐骗、假冒伪劣、侵犯知识产权、蓄意污染环境等违背市场公平竞争原则的行为，就必须由政府来严加监管、严厉惩处，以维护公平正义有序的市场秩序。同时，简政放权之后，大量的权力下放或下移，“会批不会管”的现象普遍存在，有的部门甚至对“审批很迷恋，监管很迷茫”。究其原因，既与我们已有的政府监管不规范有关，也与事中事后监管机制不健全关联。近几年屡屡出现的食品药品质量安全问题、房地产纠纷问题、重大突发性伤亡事故、环境污染问题等，都反映出地方政府的监管不力。平时监管不到位，随意性大，甚至利用监管权力寻租，导致该管的没管住，想管的没管好。在大量减少审批后，政府事中事后监管机制、方式、方法还未完全建立，同时监管意识、监管手段、监管标准、监管保障等问题仍有不同程度地不足。

三、政府自身改革的努力方向

1敢于自我削权、限权。改革愈走向纵深，就会愈触及深层次矛盾，触动更多人的利益，所以深化改革本就需要勇气和智慧。而且，这次简政放权、放管结合、优化服务改革的目的是为了重塑政府，直接指向政府履行职能的方式，其突破口在于改变政府原来习惯的管理方式。因此，简政放权实质是政府的自身革命，自我削权限权就像割自己的肉，更为艰巨困难，但改革如逆水行舟，不进则退，为了缓解新常态背景下经济下行压力，实现经济社会持续健康发展，我们必须坚持不懈地将简政放权推向深入。简政放权，“放”是关键，“放”本身就是自我削权和限权。在观念上，“放”是为了实现大道至简，有权不任性。政府要懂得“居敬行简”，树立服务型政府的执政理念。敢于自我削权、限权实际上是将政府本位让位于公民本位和社会本位，它需要组织结构上的重组与价值导向上的调整。在举措上，“放”是开列权力清单以及再造权力运行流程图，主动接受监督。对各级政府权力逐步梳理，看看政府到底有哪些权力，哪些是政府该履行的，有没有履行到位，哪些是可以交于市场和社会的。并在此基础上，优化权力运行内部流程，全面开展部门内部审批运转流程和对外服务流程优化再造，创新对外服务流程。

[JP2]2勇于打破部门利益的藩篱。从2013年的《中国行政体制改革报告》到2015年4月的《中国行政体制改革报告（2014-2015）》，都显示部门利益作祟有可能是简政放权、激活市场和社会活力改革中遇到的最大阻力。经过两年多的改革，问题仍然待解，如果政府的部门利益不能得到有效遏制，简政放权自然会避重就轻，大打折扣。打破部门利益的藩篱，首先要根据条块划分，梳理并明确政府及其部门的权力范围和界限，根据此次简政放权改革的要求，落实五个“再砍掉一批”，将市场的事情交给市场。建立权力清单和责任清单，为政府及其部门的权力画出边界，树立“法无授权不可为”的理念，对不愿舍弃利益不想承担责任的个别部门，要依法追责。其次要大力推行政务公开，创新公开的方式方法，推进行政权力公开运行，提高政府的公共服务水平。充分发挥市场、社会组织的力量，加大行政监督的力度，探索行政主体对行政部门人员的投票表决制。最后，解决部门立法化问题。部门立法之下政府部门既是规则制定者又是规则实施者，很容易使法律成为部门、群体实现私利的工具，所以必须坚决制止部门立法，由各级人大按照《立法法》对已有的政府法律法规进行清理并负责新的立法，同时通过执法检查或者工作评议更好地发挥监督作用。[JP]

3切实把权力关进制度的笼子。十八大后新一届中央政府执政以来，以全面深化反腐为抓手，强调对权力运行的制约和监督，指出要把权力关进制度的笼子，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。在行政管理体制改革中，改革的目的就是规范和制约政府权力，以适应市场公平竞争、有序法治的运行准则，更好的为市场服务，为社会服务。改革的关键是建立法治，依法治国，让市场主体“法无禁止即可为”，让政府部门“法无授权不可为”，“法定职责必须为”。把权力关进制度的笼子，一方面要建立健全制度法律体系。要想把权力关进制度的笼子，必须有个好的制度框架，亦即法律边界。简政放权改革本质上是为了限制公共权力以保护公民权利，因此，通过建立健全制度法律体系来规范权力的同时必须完善实现公民权利的配套措施。李克强总理在电视讲话中提到这次简政放权改革是政府的自觉革命，要变政府端菜为人民点菜。对于政府来说，不仅要树立权利本位的理念，更要为如何实现人民点菜，谁来点，怎么点，制定相应的制度保证。具体涵盖对现行的有问题的、不合时宜的法律、法规、规章、文件的清理及修改；包括媒体监督制度、廉政风险防控制度、行政许可公示制度、 行政许可申诉制度、行政许可举报制度、行政审批听证制度在内的行政审批制度的完善等等。另一方面要优化权力结构。十八大报告明确提出：“要建立健全权力运行制约和监督体系。要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。”同时，强化对“一把手”权力的监督和制约，加强行政监察和审计监督。

4直面强市场、大社会的强势出现。行政管理体制改革本身就是为了调整政府、市场和社会之间的关系。十八届三中全会《决定》规定，“使市场在资源配置中起决定性作用，更好地发挥政府作用”，明确规定了市场的主角地位和政府的配角地位。这次简政放权、放管结合、优化服务的政府改革，是实现主配角归位的重要突破口。政府的全面深化改革整体上可以从纵横两个方面展开，一是政府部门之间的横向改革，包括事权、财权、税权、调控权等的重新配置与调整；一是政府与市场、企业、社会、民间组织、家庭个人之间纵向关系的改革，目的是将过于集中在政府的权力向社会和市场分散化，让原来由政府内部少数人掌握的权力变成市场、社会、民间组织等众人参与的权力。本届政府的简政放权改革之所以被称为一场革命，就在于这次简政放权不只是再砍掉一批行政权力，更是要实现放、管、服三者的融合与互动，彰显现代政府治理的基本逻辑，体现全面深化改革的顶层设计。在这样一个顶层设计下，一个相对集中审批占少数、分类监管占多数、综合执法占少数的橄榄型的现代政府治理架构将逐渐形成，使原来无所不能的“全能政府”变为“有限政府”，或称“小政府”，使原来的“弱市场”转变为“强市场”，“小社会”转变为“大社会”。我们不仅要敢于看到强市场、大社会的强势出现，还要希望看到这种治理架构能够更快出现。

参考文献：

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[JY]【责任编辑：孙巍】