政府行政效能面临的新挑战及应对策略

田婷

【摘要】政府行政效能是政府贯彻执政党和国家的路线方针政策以实现既定目标的行政效能能力。在新的历史时期政府行政效能受到市场化、全球化、信息化、民主化的挑战，也受到自身局限的束缚，所以，各级政府不仅要强调把每项法律、政策落实到位的行动力；更应该强调以创新为驱动力，积极转型，努力适应社会发展需要。

【关键词】政府执行力 职能转变 法治

【中图分类号】F812 【文献标识码】A

政府行政效能面临的挑战

市场化对政府行政效能的挑战。第一，对效率的追求。市场化最大的特点就是逐利，而获取利益最有效的方式就是提高效率。“效率就是金钱、效率就是生产力。”所以市场主体通过优化结构、减少层级、构建信息平台、进行资源整合等方式来提升效率。而政府部门作为市场的监管者更应该适应市场对效率追求的需要而进行积极地转型。已经进行了七次的行政审批改革让政府不仅剥离了很多政府应该放手的权力，也让政府职能部门的运作更加优化。但政府职能转变仍然不够彻底，离老百姓满意的政府仍然还有不小的差距，所以在追求政府效能的路上还需要不断地努力。第二，对成本的控制。长期以来，政府作为公权力部门总是习惯不计成本地维护公共利益。正是这种只看结果，不注重过程和效率的行事方式，让很多资源白白浪费，也让政府的公信力一点点丧失。所以，政府作为代表老百姓行使公权力的部门要像企业控制成本一样，用尽量少的钱办更多的事。第三，对规则的遵守。市场经济就是法治经济。为了保证公平竞争，每个参与者都必须尊重规则、服从契约。我国虽然有了比较完备的法律体系，但在实施过程中仍然存在有法不依、执法不严、违法不究的情况。政府部门的职能涉及到全国80%以上的法律，只有依法行政才能把人民的意志真正落到实处，也才能更好地体现政府的价值。敬畏法律、尊重规则既是一种约束，更是一种保护，它能够让政府明确责任，也能让政府排除过多人为干扰，为维护社会的公平正义履好职、尽好责。

全球化对政府行政效能的挑战。一方面，治理理论的更新。经济全球化也带来了文化的全球化、政治的全球化。我国加入WTO表面上看是经济上融入世界，其实最大的考验是对政府职能转型的要求。我国的公共管理也必须面向世界，在治理理念、体制机制创新、人员素质和方式方法上逐步适应对外开放的需要。另一方面，国际形象的树立。随着我国的快速发展，外部环境也变得纷繁复杂。所以，一方面我们仍需要不断扩大经济总量，增强自身的实力；另一方面也要求中国以更加规范、更加廉洁、更加务实、更加负责的形象赢取其他国家的信任，为发展创造良好的外部环境。大国之间的竞争不仅是经济实力上的硬较量，更是制度环境、文化优势的软较量。而政府执行力则是大国形象最直接的体现。

信息化对政府行政效能的挑战。第一，新媒体挑战政府的舆论主导力。新媒体的出现打破了由政府和主流媒体控制信息主导权的传播途径，让普通大众可以通过多渠道获取多样化的信息。特别是在面对各种突发事件的时候，政府对待媒体的态度和掌控信息主动权的能力直接影响着政府的形象。而政府执行力的效果在新媒体的放大作用下会变得难以掌控，所以对传统意义上只负责“执行”的政府来说，提升应对新媒体带来的各种挑战成了当务之急，新媒体也成为了督促政府行为更加规范的驱动力。第二，信息化对传统体制的挑战。资源共享是信息化的核心内涵，它不仅带来了执行的高效，更挑战着传统的政府层级体系。过去的条块结构已经难以适应信息化带来的直接、迅速、透明的种种需求，所以减少层级、资源下沉、快速回应、资源整合、服务跟进成了现代政府转型不得不面对的实质性问题。而对政府行政效能的评价也越来越多地依赖服务对象对政府服务水平、治理能力的满意程度。

民主化对政府行政效能的挑战。一方面，利益协调机制难以适应利益多元化的要求。随着经济的发展，社会的不断进步，中国社会阶层也在变得越来越复杂。如何去平衡不同阶层的利益成了考量政府的重要内容。公共利益不再是特指哪个阶层的利益，而是一种博弈之后，能够保证相对公平的利益平衡。在政府的各项执行中不仅牵涉到内部的多元主体，也牵涉到外部的多元主体，要提升执行力，唯有把握好利益这一执行的原动力。另一方面，传统行政管理体制束缚了多元化治理体系的构建。现代社会就是一个利益胶着的社会，利益的多元化导致了主体诉求的多元化，所以，传统行政管理体制的回应滞后性已经难以适应社会发展的需要，应该通过构建更加开放的机制让更多主体参与到决策和治理中来，让传统的管理体制逐步向扁平化、信息化、透明化、无缝隙化进行转变。

政府行政效能存在的问题

决策层面。第一，随意化。随意化就是对政策执行缺乏刚性的约束，从而导致执行偏离目标要求。最近几年，从房地产调控到保障性住房建设；从食品安全问题的屡屡曝光到矿难的频频发生都说明了一个问题，中央的一些决策在地方并没有得到很好的落实。要么是因为地方存在执行的实际困难，能拖就拖；要么是地方在执行过程中存在利益损失，能躲就躲；要么就是政策执行者对政策重视不够，能磨就磨。随意化的背后就是地方保护主义、个人英雄主义和形式主义在作祟，一旦让刚性的制度有了弹性，执行的效果就会千差万别，政府的整体效能就难以体现。第二，机械化。机械化就是不实事求是，逾越地方实际搞一刀切。每个地方都有自己独特的资源禀赋、人口构成、经济基础和社会氛围，中央的政策针对不同的地方应该有所差别。比如城镇化建设作为拉动内需的新引擎在各地正如火如荼地开展，但如果地方政府缺乏对本地文化资源、地理条件、风土人情的认真调研和掌握就很容易在规划上陷入千城一面的误区。那样的城市既看不到它的活力，也看不到它的历史，更不要说对文化的传承。

运行层面。第一，职能分工不清晰。由于我国对不同层级的政府部门职能缺乏明确的法律依据，再加上党政部门和政府职能部门存在着职能交叉现象，难免就会出现各种缺位、越位和错位的现象，也造成各种公文、考核、检查繁杂交叉，影响了政府整体效能的发挥。并且各同级部门之间缺乏一种有序对接、灵活机动的组织结构，很难适应和应对管理中面临的各种问题。所以行政体制改革需要从内到外构建一种良好的合作与互动，需要在放与管之间寻求一种良好的平衡，这样才有利于国家治理体系的构建。第二，执行标准不统一。法律是原则性的，但原则性的内容里涵盖了法治的精神、法治的伦理、法治的逻辑，所以树立法治的思维才能让执行不偏离轨道。目前我国的法律法规不可谓不多，但很多法律还是以部门立法为主，难以跳出部门利益的怪圈，法律打架的现象不可避免。再加之法律规定不够细化，导致各地、各部门在执行同一部法律的时候出现了千差万别的结果。第三，信息不共享。虽然各级政府及职能部门都是在为整个国家的运行服务，都是在按照中央的总体部署在发挥自身的职能，但由于分工的不同，无形中就形成了资源壁垒。如果缺乏统筹的意识、缺乏共享的平台，就会因为部门间的相互牵制，从而损耗了政府的整体效能。第四，评价体系不完善。很多时候提到政府执行力首先想到的就是速度。经济发展的速度、项目推进的速度、工作成效的速度等等。但这种只看结果的思维方式往往把我们拉入了“欲速则不达”的境地。比如经济发展了环境破坏了；城市漂亮了文化丧失了；总量上去了差距拉大了；人民富裕了矛盾增加了，这一系列问题的背后就在于缺乏统筹的思维。所以我们需要在GDP之外更多去关注民生、社会、环保、文化等方面的指标，实现“五位一体”共同推进。第五，责任追究不全面。政策缺乏延续性，不仅造成大量的重复建设，也滋生了很多的腐败问题。虽然我国已经建立了行政问责体系，但对问责的内容、问责的力度、问责与其他法律责任的有效衔接、问责后续管理都还不太完善。存在着出了问题才问责，决策失误少问责；在职官员易问责，退休官员少问责；作风纪律多问责，工作效能少问责等现象。所以，只有建立完善的责任追究体系才能让各级公务员勇于担当，在权力面前有所敬畏。

人员层面。第一，意识转变不到位。管控意识在执行的各个环节中仍然表现比较突出，造成执行中缺乏人性化考量、缺乏方式方法的创新，执行过程矛盾丛生。而受传统社会、体制机制等因素影响，在行使行政权力的时候会表现出权比法大的情形，使法律和政策的预期出现了偏差，影响了执行的效果。第二，职能专业性有待加强。在政府职能进行积极转变的大背景下，需要什么样的管理队伍是摆在我们面前比较现实的问题。一方面社会发展日新月异，公务员队伍必须以高素质来迎接未来的挑战；而另一方面社会分工的日益细化，政府职能转变进一步深化，更多的管理工作要从具体的事务中脱身出来，实现向公共服务型的转变。而旧的管理惯性让很多人还难以适应发展的需要，职能的专业性严重滞后，对现行政策的领悟力和行动力还存在较大差距，影响了政府执行力。第三，人情社会的牵绊有待突破。很多时候执行难不在于事务的复杂和法律的空白，而在于各种人情关系的纠葛，执法者常常在法与理之间纠结。而加之权力运行缺乏程序的保障和制度的约束，就会出现熟人好办事和权力寻租的情形。所以要突破人情社会的牵绊还需要从制度层面和技术层面对权力的运行进行有效的监督。

提升政府行政效能的对策

优化组织结构，实现无缝隙对接。提升政府行政效能首先应该明确自身的权力边界在哪里，明确了权力范围才能够避免执行中出现各种越位、缺位和错位的情况。优化组织结构必须与政府职能转变有效结合起来，一方面要把该放的权力放出去。减少政府执行的层次和机构，构建扁平化政府；另一方面要科学划定各级政府和政府部门间的权力和责任，建立权责统一、权威高效的依法行政体制，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。通过行政程序法定化，减少人情干扰、减少行政效能的损耗。树立“大行政”理念，积极利用现代科技和信息平台，实现信息互通、资源共享，让整个政府体系合力运作，防止出现部门孤岛现象，实现权力的无缝隙对接。

拓展执行资源，形成合力空间。落实任何法律和政策都需要动员各种资源，只靠政府单方的力量很难去实现，特别是对于基层政府而言，很多时候是有政策没资源，而上级的考核任务又是硬指标，只能动脑筋、想办法，依靠动员各方力量才能实现既定目标。所以，政府需要在法律的框架下发挥主导作用力促各方的多元合作。

首先，政府要明确自身的职能定位。做到有所为，公布政府权力清单、责任清单，切实做到法无授权不可为、法定职责必须为。做到有所不为，制定市场准入负面清单，能够下放的权力坚决下放，让市场在资源配置中起决定性作用，通过简政放权进一步激发市场活力和社会活力。其次，要构建多元主体参与社会管理和提供公共服务的政策环境，加大政府购买公共服务的力度，通过在税收、金融、用地等方面给予政策倾斜，动员社会力量参与公益性事务。最后，要能够善待民意。服务型政府是回应型政府，政府既要根据民意制定各项政策，也需要通过民意检验各项决策，通过不断地调整，使各项政策始终能代表民意的大多数。因此，各级政府需要不断拓展了解民意的各种渠道。

注重制度建设，保证权力规范运行。只有敬畏法律才不会让权力任性。行政机关的权力运行涉及决策、执行和监督三个环节，只有在每一个环节中加强制度建设才能保证权力的运作客观公正。

首先，要建立健全科学决策的保障机制。决策前进行充分调研和风险评估，决策中严格执行民主集中制，积极吸纳民间智库的意见和民意代表的诉求，并且建立重大决策终生责任追究制度及责任倒查机制，保证决策的科学民主。其次，要建立健全利益均衡机制。公共政策的制定不仅涉及公共利益与私人利益的平衡，同时也体现在中央政府部门、地方政府部门和公务人员之间的多层次利益博弈上。再次，要建立完善的政府绩效考核体系。在考核上不能搞“一刀切”，要加大分类考核的内容，根据主体功能区划分的不同，根据地区发展任务的不同，因地制宜地制定科学的政绩考核体系。最后，要进一步完善问责制度。通过细化问责标准、规范问责程序、明确问责结果使问责制度常态化、规范化、制度化；通过扩大问责主体的范围，构建多元主体的问责体系，实现内部监督与外部监督的有效结合，真正把权力关进制度的笼子里。

创新执行方式，构建和谐的执行环境。执行本身是对法律的遵从和落实，法律的刚性要求执行不走样。然而执行中我们面对的是有个体差异、有喜怒哀乐的人，所以在把握原则性的基础上还应该注入灵活性，也就是做到刚性执行与柔性执行的有效结合，这样可以减少执行中的对抗性。

一方面要通过程序正当保证执行公平。建立健全自由裁量权基准制度，实现同事同标准、同事同处罚；完善听证制度，保证公民的有序参与和行政权力的公开透明；建立有效的救济途径，保证私权不被公权任意地侵害等等。另一方面要做到以人为本。执行只是政府管理中的一个环节，要实现管理的目的，还需要在执行之外下功夫。加大公共服务和人性化关怀，用柔性机制化解矛盾，争取老百姓对各项政策予以更多的理解和支持；完善法律政策的定期评价制度，对一些不合时宜的法律和政策进行及时的清理和调整，做到管理依据与时俱进。

构建行政文化，提升执行队伍战斗力。文化是执行的持久动力，各级政府部门只有具备良好行政文化的支撑才能焕发出强劲的战斗力。因为执行的落脚点是负责具体执行的公务人员，他们的意识、习惯、行事风格直接影响着政府的效能和形象。所以需要通过不断加强日常教育、改进工作作风和完善奖惩机制来营造一个高效执行、廉洁自律的行政氛围。

首先，要培养法治意识。把依法行政贯彻到行政管理的每一个环节，把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩的重要内容，纳入政绩考核指标体系。其次，要培养担当意识。通过采取形式多样的活动培养公务员的归属感和凝聚力，形成团结干事的良好氛围。善于保护干部创业干事的热情，牢固树立为人民服务的意识，做到擅于服务，勇于负责。再次，要培养效率意识。形成“马上就办”的良好作风，注重对工作中每个阶段的督促和反馈，及时总结、及时调整；注重工作实效，防止出现以会议落实会议、以文件落实文件，减少中间环节，为提升基层执行力创造条件。第四，要培养廉洁意识。人都会有私欲，要在公与私之间实现平衡，不仅需要完善制度建设让人不能腐，也需要通过高压反腐让人不敢腐，更需要通过个人的学习、教育和反思把不愿腐内化为约束自我的自律机制。最后，要培养学习意识。建设学习型政府，就需要在政府内部形成浓郁的学习氛围，不仅向书本学，更要向实践学、群众学，让学习成为一种习惯，成为助推工作的动力和手段。

（作者单位：中共普洱市委党校）

责编 /韩露（实习）