新型城镇化过程中宅基地制度改革的创新思路

李宁顺　徐微

【摘要】城镇化建设离不开土地，城镇化发展战略对土地利用活动和土地管理制度有着深刻的影响。宅基地使用权是法律赋予农民的一项重要用益物权，随着工业化、城镇化的发展，宅基地制度也面临着新的形势和问题，需要通过改革完善政策措施。

【关键词】新型城镇化 宅基地制度 创新

【中图分类号】C936 【文献标识码】A

现行宅基地制度存在的问题

宅基地使用缺乏科学规划和民主程序。《土地管理法》第五十九条规定农村村民住宅等乡村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发配套建设。但截至2005年底，全国仅51%的村庄编制了村庄建设规划①。过去各地的宅基地管理未受到高度重视，对农民建房基本上没有统一规划，随意性很强。农户建房一般都是根据自己的意愿在自家的自留地、承包地，或在交通较为便利的道路沿线选址。同时，《村民委员会组织法》第二十四条规定宅基地使用方案应当经村民会议讨论决定后方可办理，但在具体的实践中村干部就决定了宅基地的放线定宅。根据对山东、陕西、湖北、浙江等省市的调查，这类情况占新建农房的一半以上②。由于宅基地使用规划建设未能合理确定农村居民点布局和数量，农村居民随意建房，占用耕地、宅基地零散无序形成不了规模，导致土地利用率低下。

一户多宅、宅基地面积超标在各地普遍存在。《土地管理法》规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地。在一户多宅方面，根据袁震等人2012年的调查显示，受访农民有74%表示本村有一户多宅现象，表示很普遍的占16%③。在面积超标方面，据对四川省15个市和2个县级市的20个村进行的抽样调查显示：四川省关于宅基地面积的相关规定为人均20～30平米，但是9个村子的人均宅基地面积在80～120平米，7个村子人均宅基地面积在120～150平米，还有4个村子的人均宅基地面积在150平米以上④。从调查数据来看，一户多宅、宅基地面积超标是非常普遍的问题。农民和集体组织在宅基地问题上绕过了现行的法律，造成了法律制度的管制失效。由于法律规范自身的混乱，国家对宅基地使用面积的限制缺乏弹性和集体经济组织管理职能的丧失，造成了当今一户多宅和宅基地面积超标问题。我国的《继承法》等民事法律明确规定了农民的房屋作为私人财产是可以赠与和继承的，根据地随房走的原则，农民在继承和受赠房屋的时候也就一并取得了宅基地，这就使一户可以拥有多处宅基地。正是由于法律政策的混乱造成了现今宅基地一户多宅的复杂局面。

禁止城镇居民购买宅基地的规定执行不到位。2004年国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》规定，禁止城镇居民在农村购置宅基地。但事实上城镇居民购买农村房屋获得宅基地使用权的情况多有发生。随着城市化、工业化和市场化的推动，土地价格不断上涨，宅基地作为资产性的价值得到了大幅度的提升。城市高房价的压力和大规模的人口流入城市，带动了城市周边农村住房隐性交易的增加。这种自发的交易秩序是市场化的必然结果，但是与现行的法律规定相违背的一种灰色交易，增加了宅基地产权的纠纷。宅基地的资产性收益由于制度的缺失没有得到充分的体现，隐性交易得不到法律规则的制约，在面临土地巨大的潜在收益的时候必然会带来各种矛盾冲突。

在特定情形下收回宅基地的规定基本未得到执行。按照现行的法律规定，农村集体组织将宅基地使用权收回包括五种情况：一是乡镇、村因公共设施建设需要使用土地时，但是这种方式要得到政府的批准。二是当农民的宅基地面积超标时，在改建、翻建时将超占的面积退回集体。三是非农业户口居民，在农村的房屋拆除后没有得到批准重建的，农民集体将宅基地使用权收回。四是空闲宅基地或是批准后两年没有重建的宅基地由集体组织收回。五是不按照土地规划使用土地的，由集体组织收回。从目前各地的实践看，除了为旧村改造和为进行乡村公共设施和公益事业建设而收回宅基地的规定得到强力执行外，对于一户多宅、批后不建、户口迁出的村民的宅基地，鲜有收回的例子。这就导致了大量的宅基地闲置问题。根据韩康等人对一些省市和县级单位的调研材料，估算我国宅基地闲置比例在10%～15%左右，即使按照10%的较低比例估算，全国2亿亩宅基地中也有近2000万亩处于闲置状态⑤。由于建新不拆旧、人走地还留，导致我国宅基地呈现人减地增的逆向变化趋势，这不仅造成了建设用地浪费严重，也大大增加了耕地保护的压力。

地方政府对宅基地的制度创新突破了现有法律规定。近年来，一些地方以“改革”“探索”名义擅自突破法律规定的问题值得我们关注。《物权法》和《担保法》规定，农村宅基地使用权不得抵押。但近年来，一些地方政府突破法律的相关规定，开展农村宅基地使用权抵押试点工作。试点工作原来基本上是个别县在自行组织，现在很多是在省级层面进行部署，规模也有向地市级扩展之势。探索宅基地制度改革应该鼓励，但从法理上讲，突破法律的规定应当依法获得授权，而目前的一些试点却并非如此，如贵州在息烽、赤水、凤冈、平坝等13个城镇化和农业产业化程度高的县（市）开展宅基地使用权抵押贷款试点的依据是中国人民银行贵阳中心支行印发的《关于开展贵州省农村土地承包经营权和宅基地使用权抵押贷款试点工作的通知》。由于存在法律风险，一些地方如嘉兴、温州、赣州等地以“农房抵押”而非“宅基地使用权抵押”为名开展试点，以从形式上支撑抵押工作的合法性，但根据“房地一体”的原则，实际上仍然突破了法律规定。另外，还有“宅基地换房”、“宅基地换社保”、以土地整理、新农村建设等名义对农村实行的拆村并居等形式的制度创新。无论是那种形式的制度创新都打破了原有的土地集体所有的界限，否定了法律对宅基地使用权范围的限制，使农村宅基地的所有权和使用权的边界更加混乱，其实质都是对农村宅基地制度所有权、使用权、土地用途管制的突破。

宅基地制度改革的创新思路

完善宅基地法律法规和政策，解决相互之间的冲突。宅基地制度是农村土地制度的重要组成部分，宅基地使用权与土地承包经营权都是农民的重要财产权利。目前，农村土地承包制度有2002年颁布的《农村土地承包法》作为依据，而宅基地制度在国家层面除了《土地管理法》规定了两条，《物权法》规定了四条以外，没有专门的法律、行政法规予以规范，在中央立法缺位的情况下，产生了大量的地方性法规和政策。其大部分是根据本地情况制定的，具有一定的地域性和时间性，内容各不相同且有的相互矛盾。虽然地方性法规和政策在一定历史时期内弥补了中央法律法规的不足，能够指导农村宅基地流转，但缺乏健全的法律规范体系。中央立法的空白，地方立法的混乱，都难以为司法实践提供明确的指示和引导。针对上述问题，有必要加快出台一部专门的宅基地管理立法。在立法模式和路径选择上，建议通过修订《农村土地管理法》对宅基地制度作出更为全面的规定，同时授权国务院按照《农村土地管理法》规定的精神和原则制定《农村宅基地使用条例》，在施行一般时间后再总结经验，制定一部《农村宅基地使用法》。

在法律上确认宅基地的“家庭财产权”属性。现行宅基地相关的法律法规将其产权定义为集体所有，但是事实上宅基地的产权私有性质比较突出。目前，我国宅基地制度过分强调其保障性，导致土地权利被固化，难以通过流转充分实现其使用价值，忽视了宅基地使用权作为一项用益物权的财产属性。党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求赋予农民住房财产权利。目前，农民在住宅方面的投资在总支出中的比例不断提高，而宅基地作为事实上的私有财产却得不到法律的承认，成为征地过程中农民财产权利的制度性损失。虽然2007 年的《物权法》将其定义为用益物权，但是这是一种残缺的权益，不能完整体现其固有的财产性质和其在农民财产权利中的重要地位。因此，在新制度的构造中，应该实现宅基地所有权由保障性向用益物权性质转变。

首先，考虑设立宅基地的使用期限。宅基地使用权是用益物权，有使用期限才符合物权法原理。不过宅基地的保障性要求这种期限必须是在升学、户口迁出、死亡保障基础消失的条件下才成立。对此，我们可以参照国有土地使用权的出让期限，对农村宅基地规定70年的使用期限。到期后符合宅基地取得条件的村民可以继续延期，不符合宅基地取得条件的人，如缴纳有偿使用费使用宅基地的继承人必须将宅基地转让给其他符合条件的村民或者交予集体，房屋及地上附着物应当予以补偿。

其次，对特定情形下宅基地可以考虑有偿使用。宅基地无偿分配是我国宅基地制度的重要内容，应当坚持，但考虑到宅基地作用的实际情况，可以在对符合“一户一宅”要求的农户实行无偿分配和使用的前提下，对特定情形的宅基地实行有偿使用。如：对拥有两处以上宅基地的村民，可对第一处以外的宅基地收取使用费；对面积超标的村民，可对其超标面积收取使用费；对非法占地建房行为因客观原因不能强制拆除的，可加倍收取使用费；对将房屋出租给他人的村民，强制收取使用费；城镇居民在内的非本村村民因继承等原因实际取得宅基地的，可加倍收取使用费。

逐步放开对宅基地使用权的流转管制。党的十八届三中全会审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》以后，学界有关宅基地流转的讨论愈加热烈，相关的学说或者观点分歧很大。有的学者从城乡居民权利平等的角度出发，认为城市居民房产可以自由交易，农民房产不能自由交易是城乡居民权利不平等的体现。有的学者认为物权法承认农民对宅基地的用益物权，就应该明确承认农民对宅基地的收益权利，赋予农民宅基地及房屋所有人以完整的物权。⑥有的学者认为目前大量的农民进城务工并希望变为城镇居民，放开宅基地流转限制，可以使农民获得进城安居创业的机会，顺利融入城市。同时，一些城市居民基于城市房屋价格高昂、农村生活成本较低等原因希望在农村购房并获得宅基地使用权。⑦放开宅基地流转限制，有利于满足城乡居民各自需要，实现城乡一体化发展。反对宅基地自由流转的学者认为，目前允许宅基地使用权自由流转的条件还不成熟，目前还不适合放开其限制。他们指出宅基地具有住房保障的功能，在中国住房保障制度仅仅覆盖城市一小部分人口的背景下，赋予农户更完整的宅基地转让权促进宅基地使用权市场发育可能会导致无房无业农户的出现。⑧

当下我国城镇化建设快速发展，一些经济发达的地区宅基地私下流转的现象已经普遍存在。在这种情形下，如果还继续限制宅基地自由流转将会妨碍我国新城镇化的推进。党的十八届三中全会已经明确指出，要赋予农民更多的财产权利。因此，为了进一步推动城乡统筹的协调发展，应逐步放开对宅基地流转的管制，还给农民一个完整的用益物权。在放开宅基地流转管制的时候，应注意以下几点：第一，宅基地的权属要合法，即依法办理了登记，在权属上不存在任何争议和问题。第二，宅基地流转的程序要合法。宅基地流转时，应当先经过村集体经济组织的村民代表大会或者村民大会三分之二以上成员表决同意，然后报同级人民政府批准。第三，流转的宅基地要符合土地利用的总体规划，不能与乡镇建设、新农村建设的要求和规划产生冲突和矛盾，要严格执行宅基地用途管制，使宅基地在特定的用途范围内流转，同时也限制宅基地被用作城镇的房地产开发。第四，合理确定宅基地价格。宅基地是农民最重要的财产，因此，在宅基地的流转过程中，要重点保护农民的权益。目前，我国农村的房地产市场不完善，在宅基地流转过程中很容易出现问题和纠纷。为了避免宅基地交易双方虚报、谎报宅基地的价格，应当由专门的评估机构根据宅基地的地理方位、自然构造等信息确定宅基地的价格。

建立健全宅基地登记制度。《物权法》第十条规定：“国家对不动产实行统一登记制度，统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定。”宅基地作为我国不动产物权的类型之一，也应纳入我国不动产物权登记的范围之内。目前，我国尚未制定专门的土地登记的法律，有关土地登记制度的法律制度主要散见于《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《物权法》、《农村土地承包法》、《城市房地产管理法》等法律法规中。2011年《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》进一步要求各地应以“权属合法、界址清楚、面积准确”为原则，查清农村每一宗土地的权属、界址、面积和用途。2013年中央一号文件提出要用五年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作。现阶段我国对集体土地所有权确权登记工作已经在全国范围内开展。但是专门针对宅基地和农村房屋的确权制度尚未建立，因此，大部分的宅基地没有颁发宅基证，甚至没有进行权属登记，这种没有法律确认的宅基地现状为日后的宅基地管理和纠纷埋下隐患，所以建立一套统一严格的宅基地强制登记制度是有必要和可行的。另外，宅基地强制登记制度是实现宅基地流转的基础和前提。因此，在今后的宅基地管理中，首先要对现有宅基地进行彻底全面清查并登记造册，将旧宅基地和新建宅基地都纳入到法律规定和政府监管的框架内，杜绝宅基地超占、乱占的情况。其次要设立独立、统一的宅基地审批、登记机关，并由该机关统一管理登记资料，形成登记资料查询机制。最后要确立宅基地登记要件主义。即宅基地取得只有进行登记后才能生效，没有登记的宅基地仅产生债权效力，不受物权法的保护。

建立区域性的宅基地交易市场。由于我国多年来对宅基地及住宅市场化交易实行严格的法律控制及政策限制，农民通过市场流转增收财产的道路不通，结果是一边需求膨胀，不停扩张建设，一边大量闲置弃用。解决此问题的主要对策是在不触动现阶段农村土地集体所有制这一产权制度前提下，建立区域性的宅基地交易市场，增加宅基地交易的自愿性、公平性，充分实现宅基地的财产价值。政府通过建立宅基地信息交易平台，加强对交易市场的引导、监督、管理，通过市场机制和价格杠杆实现土地资源的合理配置和土地资产向货币资产的转化。通过城乡土地资源的整合，解决城市建设用地短缺和农村土地闲置浪费的矛盾，解决城市化过程中城市第二、三产业劳动力短缺与农村大量劳动剩余的矛盾，最终实现城乡可持续发展。

（作者分别为辽宁社会科学院法学研究所研究员，辽宁社会科学院法学研究所副研究员）

【注释】

①④韩立达，李普：“四川省农村宅基地问题与思考”，《农村经济》，2009年第8期。

②于华江，王瑾：“我国农村宅基地管理调查分析”，《中国农业大学学报》，2008年第6期。

③⑦袁震：“城乡统筹背景下农村土地制度创新研究”，农业部软科学课题，201213号，第36页，第477～478页。

⑤韩康，肖钢：“积极探索建立有中国特色的农村宅基地市场—启动农村宅基地市场化改革研究”，《理论前沿》，2008年第3期。

⑥曹泮天：《宅基地使用权流转法律问题研究》，北京：法律出版社，2012年，第36～37页。

⑧孟勤国：“《物权法》的现代意义”，《湖北大学学报（哲学社会科学版）》，2007年第4期。

责编 /于岩（实习）