社会治理创新与多元主体文化自觉

李照修

【摘要】文化建设和社会建设是中国特色社会主义“五位一体”总布局的两个重要方面，文化建设为社会建设提供精神支撑，社会建设为文化建设创造社会条件。流动人口和特殊人群是社会治理的难点，也是在推进社会治理体系和治理能力现代化中关注的重点。加强文化建设，提升政府主导的责任自觉、社会协同的责任自觉、公众参与的责任自觉，对于创新流动人口和特殊人群社会治理具有重要意义。

【关键词】流动人口 特殊人群 文化建设 社会治理创新

【中图分类号】D67.62       【文献标识码】A

推进社会治理体制创新，加快从传统社会管理向现代社会治理转变，进而实现社会善治，需要政府、社会组织和广大社会成员的共同努力，需要实行多元主体共同治理，需要增强社会成员的责任意识，提升社会成员的文化自觉。流动人口和特殊人群一直是社会治理的难点和薄弱环节，完善和创新流动人口和特殊人群管理服务是社会建设重要任务，培育和提升多元主体社会责任的文化自觉尤为重要。

提升人文关怀：创新流动人口和特殊人群社会治理的迫切需要

流动人口和特殊人群是社会治理的薄弱环节。流动人口是中国户籍制度条件下的概念，主要指离开了户籍所在地到其他地方居住的人口，也就是所谓“人户分离”的人口。国际上对流动人口的定义通常是指人口迁移，也就是为居住的目的而进行跨越一定区域界线的人口移动。由于理解和使用的范围不同，长期以来，我国对流动人口的概念有不同的认识，与流动人口相关的概念至少有十几种，如外来人口、外来暂住人口、外来务工经商人员、暂住人口、农民工等，甚至将流动人口、迁移人口、农民工等概念经常混用。概念的混乱导致了对流动人口的统计口径也呈现出差异性，影响了流动人口管理和服务对策的针对性和有效性。《流动人口计划生育工作条例》把流动人口定义为“离开户籍所在地的县、市或者市辖区，以工作、生活为目的异地居住的成年育龄人员。”①虽然这是从计划生育管理的意义上进行的界定，但这是迄今从国家的层面上对流动人口做出的最为明确的界定，为加强流动人口的社会治理提供了重要依据。特殊人群一词大体上有两个方面理解，一是医学意义上的特殊群体，二是社会意义上的特殊群体。就社会意义上来说的特殊人群，一般是指“那些因主客观原因导致政治势力小、经济条件差、社会地位低、在社会竞争中处于不利形势的‘边缘’人群”。②这些边缘人群往往属于弱势群体，既包括在社会竞争中处于弱势的最低保障对象、下岗失业人员等，也包括由于重大灾难而形成的特殊弱势群体，如孤儿、孤老、残疾人等，还有一些不适应社会的人群，如服刑在教人员、刑满释放解除劳教人员、吸毒人员、容易肇事肇祸的精神病人、艾滋病患者等。流动人口和特殊人群构成复杂，边界也不甚清晰，一直是社会治理的難点和薄弱环节。

关心关注流动人口和特殊人群是社会治理创新的现实课题。“流动人口并不是一个固定的身分，它是城市化过程中农村人口向城市迁移过程中的一种过渡的身分，是流向城市的农村人口在解决城市居民身分之前一种暂时的状态。”③现阶段，我国流动人口面临的突出问题主要有：一是缺乏劳动权益保障。流动人口特别是农民工的经济地位、社会地位很低，最基本的权益时常受到侵害，绝大多数流动人口劳动合同签订和执行不规范，劳动时间长，强度大，工作环境差，劳动保护现状堪忧，同工不同酬，拖欠、克扣甚至拒付工资的现象经常发生。二是缺乏基本社会保障。大量流动人口虽然长期生活在城市，从事着最苦、最累、最脏、最危险的工作，由于没有城市居民身份，却不能平等享受公共服务，在社会保障问题上被排斥在城市居民最基本的社会保障之外，缺乏最基本的社会保障，普遍存在着住房难、医疗难、子女教育难等现实难题。三是劳动技能和收入总体偏低。农业户籍流动人口占据多数，大部分文化程度较低，缺少接受学习和培训的机会，职业竞争力普遍处于弱势。此外，流动人口的精神文化生活匮乏、社会融合困难等。由于社会地位弱势、社会生活边缘化，或生理健康状况差，特殊人群极易产生心理的变异或人格扭曲，从而出现行为偏离。特殊人群中的大部分人生活非常困难，缺乏职业技术专长，文化水平较低，普遍遭受社会歧视，就业非常艰难。留守儿童的大量存在，因关爱与教育监管的缺失，很容易流落社会，变身社会闲散青少年，甚至沦为青少年违法犯罪分子。一些精神病人、流浪乞讨人员的大量存在，造成的安全隐患问题不容忽视。

加强流动人口和特殊人群的人文关怀具有重要意义。当前我国改革进入攻坚期和深水区，社会领域存在着许多矛盾和问题，暴力犯罪事件多发易发，流动人口和特殊人群是各种暴力犯罪突发事件的高危人群。正确处理流动人口和特殊人群服务管理中面临的各种矛盾和问题，可以促进流动人口和特殊人群的经济立足、社会接纳、身份认同和文化交融。提高社会治理水平，推进国家治理体系和治理能力现代化，促进社会和谐与文明进步，必须加强和完善流动人口和特殊群体的服务管理。以农民工为主体的流动人口在我国的社会变迁和现代化进程中发挥着重要的作用，他们从事着城市人不愿从事的艰苦行业和危险行业工作，为城市建设和发展付出了艰辛的劳动，大大缓解了城市劳动力不足的问题，为我国经济建设和社会发展作出了巨大贡献，流动人口的权益保障缺位等问题必须得到有效解决。特殊人群作为社会大家庭的一员，在促进社会公平正义和全面建成小康社会的进程中，尤其需要社会的特殊关爱。特殊人群情况复杂，原因各异，但从总体上来说，他们是社会上的弱势群体，理应得到社会的特别关怀。社会治理涉及广大社会成员的切身利益，流动人口和特殊人群处在社会的底层，切实保障和维护他们最直接最现实的利益问题，要在思想上尊重他们，在感情上照顾他们，坚持社会的公平和正义，不断提高管理和服务水平，是创新社会治理的应有之义，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。

多元主体协同配合：创新流动人口和特殊人群社会治理的基本要求

为政者和公共事业管理者在社会治理上应有责任担当。在创新流动人口和特殊人群社会治理中，需要多元主体协同配合，要逐步发挥社会组织和社会公众在社会治理中的主体作用，但各级政府组织的主导作用显然是责无旁贷的。当前在流动人口和特殊人群服务管理方面仍然存在着不少问题，如一些为政者和公共事业管理者在流动人口和特殊人群服务管理上存在着官僚主义作风，重管理轻服务，动辄训人，专横跋扈，徇私受贿，甚至暴力执法等等，严重背离了以人为本的社会治理理念。以人为本就是要尊重人、理解人、关心人，以人为本的理念蕴涵着对弱势群体基本需求、合法权益和独立人格的尊重，是提升流动人口和特殊人群服务管理的价值追求。加强对为政者和社会管理者廉洁从政教育，使其强化“立党为公、执政为民”的执政理念，克服和抵制形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风，按照“三严三实”的要求加强自身修养。具体到流动人口和特殊人群服务管理工作上，要真诚倾听他们的呼声，真情关心他们的疾苦，设身处地的为他们着想，把农民进城务工者的冷暖放在心上，切实帮助解决住房、孩子上学等实际困难和问题;把残疾人康复、教育与就业等问题的解决作为履岗尽职的重要内容，把刑满释放以及犯过错误人员的继续教育列入政府工作的议事日程，为他们融入社会创造条件。

社会组织和社会成员在协同参与上应责无旁贷。流动人口和特殊人群服务管理是一个社会系统工程，要提升流动人口和特殊人群服务管理水平，需要按照“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的要求，形成管理和服务的合力。在利益主体日益多元化的今天，实现社会公平正义需要各方面共同努力，充分调动企业、社会组织以及广大社会成员参与社会治理的积极性，从而为流动人口和特殊人群的社会融合创造良好环境。当前在许多领域还存在着对流动人口和特殊人群不公平不公正的现象。如有些企业特别是私营企业主对流动人口和特殊人群务工人员不同工同酬，不提供基本的劳动保护和社会保障;有些学校对流动人口子女入学设立高门槛，收取高昂的借读费和赞助费;有些社区未能为流动人口和特殊人群提供均等化公共服务，存在着重管理轻服务的问题。创新流动人口和特殊人群社会治理，必须实现社会协同和公众参与，社会组织和社会成员必须承担起社会责任。广大社会成员要强化社会伦理，增强社会责任，消除社会歧视和偏见，消弥误解和隔阂，以友善的态度对待外来务工人员和特殊人群人员。

流动人口和特殊人群自身应培养自立自强的社会责任感。人文关怀和社会责任不是单向的，而是相互的。对流动人口和特殊人群自身来说，也需要对政府、社会和他人体现出关爱的情怀，拥护政府，遵纪守法，善待他人，感恩社会，从而更好地融入社会，成为推动社会和谐发展的积极力量。从现实情况看，流动人口和特殊人群极易成为敌对势力渗透的对象，也极易成为敌对势力煽动、利用乃至破坏社会稳定的对象。他们中的一些人缺乏社会责任感，法制观念淡薄，出现了偷盗、诈骗、造假、暴力犯罪等现象，在合法权益受到侵犯时，往往无视道德和法律，采取一些过激的方式和做法，甚至有的扰乱社会秩序，有的损害公共财物，有的动辄聚众闹事。有些特殊人群违法犯罪率高，甚至有反社会、仇视社会的倾向，成为社会不和谐、不稳定的因素，不仅使社会公众特别是本地市民产生恐惧和忧虑，更加剧了他们的排斥心理。创新流动人口和特殊人群社会治理，需要着力培养流动人口和特殊人群自身的公民意识和社会责任意识，学会自立、自尊、自强，遵纪守法，尊重他人，关爱社会，以在心理上和感情上融入城镇、融入社会。

提升多元主体文化自觉：创新流动人口和特殊人群社会治理的重要途径

提升政府主导意识，实现包括流动人口和特殊人群的各类人群服务管理全覆盖。政府、社会组织、企事业单位以及公民等多元行为主体在流动人口和特殊人群社会治理中都承担着社会责任，推进流动人口和特殊人群的社会治理创新，需要实现由“管理服务”到“服务管理”的转变、由“政府包办”到“政府主导、多元共治”的转变，需要在发挥政府主导作用的同时，改进社会治理方式，鼓励和支持社会组织和社会成员的广泛参与。使政府主导、社会协同、公众参与成为一种责任自觉，为提升流动人口和特殊人群服务管理水平奠定坚实的思想基础。实现包括流动人口和特殊人群的服务管理全覆盖，是加强和创新社会治理的重要目标。为此，要在为政者和公共事业管理者中深入开展理想信念教育、群众路线教育、反腐倡廉教育，不断增强为政者和公共事业管理者的为民、务实、清廉意识，提高社会治理的能力和水平。要加快推动户籍制度改革，逐步实现流动人口的市民化待遇，按照以证管人、以房管人、以业管人、以网管人等管理模式，建立健全信息化网络管理协同平台，推进人口信息共享机制建设。要健全和完善流动人口和特殊人群帮扶管理措施，为实现各类人群的服务和管理创造条件。要健全社会救助体系，完善最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助和临时救助等制度，形成制度运行的有效机制。要切实开展对特殊群体的扶贫帮困工作，改善他们的生活条件，对有肇事肇祸倾向的特殊人群要加强管控，防止发生危害社会行为。建立完善特殊人群信息库，严格特殊人群协管员队伍管理。对于本辖区本部门本单位的特殊人群，各级组织要把特别的关爱给特殊的人群，积极创新特殊人群服务与管理工作举措，帮助不同类型的特殊人群成功融入社会。

提升社会协同意识，引导社会组织积极开展流动人口和特殊人群社会服务。创新社会治理，需要加快推进政社分开，激發社会组织的活力，改进政府提供公共服务的方式，该由社会组织承担的事项就要交给社会组织，通过政府委托、民办公助和购买服务等方式，交由社会组织承担，发挥社会组织在社会治理中的积极作用。加强对流动人口和特殊人群的社会治理，需要发挥社会组织的力量，需要建立健全政府向社会力量购买公共服务的制度机制，在基础教育、卫生保健、住房保障、养老助残、社工服务、安置帮教、社区矫正、宣传培训等适宜由社会组织承担的公共事业领域，政府与社会组织可以用授权委托或合同外包的方式购买公共服务，也可以用补贴或减免税的方式支持和鼓励社会组织开展社会公共服务。这既是政府的责任，也是社会治理创新的重要任务。但对于社会组织来说，不能把盈利作为唯一选择，积极承担社会责任是每一个社会组织健康发展的内在要求。要发挥社会组织的作用，除了做好制度性安排，还需要大力加强文化建设，提升社会组织社会协同的责任自觉。在社会各行业、各领域广泛开展社会主义核心价值观教育，发挥网络、电视、报刊等媒体的优势，发挥各种传统宣教阵地的作用，有效形成文化建设的舆论平台，加大宣传力度，强化教育深度，拓宽文化广度，扩大社会覆盖面，提升社会组织的社会责任自觉，建设服务型社会。

提升公众参与意识，积极营造广大社会成员互帮互助、共建共享的社会环境。创新社会治理，增进社会和谐，促进社会全面进步，不仅是党和政府的责任，也是全社会共同的责任，需要全社会积极参与。弘扬先进文化，“创新社会治理，完善激励机制，褒奖善行义举，实现治理效能与道德提升相互促进，形成好人好报、恩将德报的正向效应”④，营造为流动人口和特殊人群服务的良好社会风气，是提升社会治理水平的重要条件。在广大社会成员中大力弘扬社会主义核心价值观，发扬友爱精神和互助精神，使广大社会成员认识到流动人口和特殊人群在社会发展中的地位，尊重他们的劳动创造和社会价值，客观、公正、平等地对待流动人口和特殊人群，保护他们的合法权益，实现好、维护好、发展好包括流动人口和特殊人群在内的广大社会成员的根本利益。倡导广大社会成员利用自己的时间、技能、资源和善心，为流动人口和特殊人群等弱势群体提供无偿援助。努力营造全社会都来关心、支持和参与社会慈善公益事业的氛围，加大对社会慈善公益事业的宣传力度，规范社会慈善公益事业的发展，宣传和表彰社会成员中乐善好施的典范，褒扬在赈灾、扶贫、济困、助残、助学、预防艾滋病等公益慈善事业中的突出个人和集体，激发社会各界人士投身社会慈善公益事业的热情。积极参与推进社会治理变革，为积聚社会发展正能量彰显公民责任，为流动人口融入城镇和特殊人群融入社会创造社会条件，为实现“两个一百年”的奋斗目标和中华民族伟大复兴的“中国梦”奠定坚实基础。

（作者为河南理工大学马克思主义学院副教授）

【注释】

①“流动人口计划生育工作条例”，《人民日报》，2009年9月19日。

② 徐顽强：《社会管理创新—理论与实践》，北京：科学出版社，2012年，第230页。

③ 翟振武：“中国社会发展面临的新挑战—流动人口”，《甘肃社会科学》，2007年第6期，第18页。

④ “关于培育和践行社会主义核心价值观的意见”，《人民日报》，2013年12月24日。

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