海事行政立法体系构建与完善

邵帅 郭萍

【摘要】我国海事行政立法有着明显的部门法的特征，但其内涵与外延却已超出部门职权的涵盖范围。目前我国确定了“一路一带”战略，作为“21世纪海上丝绸之路”重要环节，海事行政立法建设将为该战略的顺利实施创造有利的软环境。文章通过分析研究我国海事行政立法体系，探索了构建和完善我国海事行政立法体系的途径。

【关键词】海事 行政 立法 完善

【中图分类号】DF961 【文献标识码】A

海事行政法是行政法的组成部分，主要涉及海上交通安全、船舶与海员、海上防污染以及维护主权等领域。由于海事行政立法具有专业性、国际性等特点，普通法学研究人员涉足有难度，这也导致海事行政立法研究水平不高。国家目前已确定“一路一带”战略，“21世纪海上丝绸之路”将促进我国与沿线国家战略上相互对接。中国作为“21世纪海上丝绸之路”枢纽，海事行政立法体系建设将为此战略顺利实施创造有利的软环境。

海事行政立法的国际法渊源

对于海事，在国内还存在不同理解，最狭义的“海事”指各类海上事故①，包括海损、海难、海上污染等;广义上的“海事”，通常理解为泛指一切有关的海上事物。本文所指海事主要涵盖海上交通安全、船舶与海员、海上污染以及维护国家主权等领域。海事行政法具有涉外因素，国际海事公约是其重要的渊源。《联合国海洋法公约》具有国际海洋“母法”地位，其目的在于“为海洋建立一种法律秩序，以便利国际交通和促进海洋的和平用途……保护和保全海洋环境”。该公约设计了很多制度，规定了在领海、毗连区、专属经济区等区域内主权国家的权利和义务，如“沿海国可依本公约……制定以下法律和规章：（a）航行安全及海上交通管理……”等，这些规定是主权国家行使海事行政立法权的国际法依据。

中国海事局是履行海事行政职能的部门，与之相对应的国际机构是国际海事组织（简称IMO），在中国参加的五十多个国际海事类公约中，绝大部分是由IMO制定或参与制定的，这些公约也成为我国海事行政法律体系的重要渊源和组成部分。基于“条约必须信守”原则，我国所加入的国际海事公约是必须要遵守的。为进一步推动公约的履行，IMO还推行了“IMO成员国审核机制”，该机制到2016年将由自愿加入转变为对成员国强制，这也是对《联合国宪章》中所确定的联合国及相关机构不干涉内政原则的突破。

目前国际海事公约体系主要由四大支柱性公约以及其他各相关领域的公约构成，分别是《国际海上人命安全公约》，《防止船舶造成污染公约》，《海员培训、发证与值班标准公约》和由国际劳工组织制定的《2006海事劳工公约》。按照调整内容的不同，大致可以分为：一是涉及海上安全，包括：《国际海上人命安全公约》，《1966国际载重线公约》，《1969国际船舶吨位丈量公约》等;二是涉及海洋污染，包括：《国际防止船舶造成污染公约》、《1990国际油污防备、反应与合作公约》、《2001国际控制船舶有害防污底系统公约》等;三是涉及海上人员，包括：《海员培训、发证与值班标准公约》，《2006海事劳工公约》，《1974雅典公约》等;四是涉及民事责任和赔偿，包括：《1969国际油污损害民事责任公约》及其1992年议定书，《1996年海上运输有毒有害物质民事责任与赔偿国际公约》，《2001国际燃油污染损害民事责任公约》等;五为其他方面，如《1989海上救助公约》，《便利海上运输公约》等。

我国海事行政立法体系框架雏形

对于立法体系，有学者认为立法体系是指立法机关制定的各种法律文件（包括宪法、基本法律、法律、法规以及规范性文件等）所构成的系统;还有学者认为，立法体系实质是指立法规划，更准确地说是指立法的系统工程②。海事行政法具有明显的部门行政法特征，在充分考虑海事所涉及的社会关系对法律规范的客观需求基础上体现海事部门行政职能。

近年来，随着海事立法活动的加强，海事行政立法体系已初见雏形。第一，在法律层面包括行政基本法律、海事法律以及涉海相关法律三方面，涉及法律约40余部。行政基本法律是基础，包括行政许可法、行政复议法、国家赔偿法等;海事法律是核心，包括海上交通安全法和海洋环境保护法等。涉海相关法律是海事行政法的补充和支撑，包括海商法、海事诉讼特别程序法、安全生产法、港口法等。第二，行政法规层面涉及海事行政法的行政法规约70部，包括：内河交通安全管理条例，船员条例、打捞沉船管理办法、航标条例、船舶登记条例等。第三，部门规章层面主要由交通运输部制定，其他的如渔业管理的由农业部制定，涉及港口规划的由发改委制定等。据不完全统计，涉及的部门规章在100部以上。包括《内河渡口渡船安全管理规定》、海船船员值班规则、航运公司安全与防污染管理规定等。第四，地方立法涉足海事行政领域目前呈扩大趋势，通过地方立法实现一定的地方管理目的。基本上我国所有沿海省、市级立法机构和政府都有涉及海事行政方面的立法，或出台一些规范性文件。比如《广东省河道采砂管理办法》、《青岛市海上交通安全管理条例》、《潍坊市旅游船管理规定》等。第五，海事局立法分为中国海事局和直属海事局两个层面。中国海事局隶属交通运输部，其制定的文件为规范性文件。根据最新的规范性文件清理结果统计，截至2014年6月30日，现行有效的海事行政规范性文件为379件，分为综合管理类，通航管理类，船员管理类，船舶管理类，海事调查类，航海保障管理类和船检管理类。根据《中华人民共和国海事局海事规范性文件制定程序规定》，全国14个直属海事机构具有规范性文件的制定权。目前尚无权威统计数据，据保守估计全国海事系统应近千件。

我国海事行政立法面临的主要问题

不周延及立法主体宽泛导致规范性文件泛滥。《中华人民共和国海上交通安全法》自1983年公布以来，国际航运形势和海上安全管理所面临的突出矛盾和管理模式都发生了根本变化：现有法律不能涵盖法律主体和各类法律关系多样化的变化，也与诸多后实施的法律如《港口法》等不协调，并且管理体制也不适应海上安全管理体制改革的现状等。《海洋环境保护法》也存在与目前行政改革简政放权趋势不相符，前置审批过多等问题。一方面为弥补法律实施中存在的不周延，另一方面又缺乏对规范性文件的限制，导致规范性文件层出不穷，增加了立法与执法不确定性和风险。实践中还存在不适当授权立法，如《中华人民共和国船舶交通管理系统安全监督管理规则》规定“凡设置VTS系统的主管机关根据本规则制定本VTS系统的船舶交通管理细则……”由此导致全国近40个设置船舶交通管理系统的地区均制定相应管理细则。

海事行政立法行为性质需明确。行政立法在我国被定义为抽象行政行为，通说认为，抽象行政行为是行政主体运用行政权，针对不特定人或事制定具有普遍约束力的行为规则的行为。行政立法行为在我国分为：一类是受《立法法》约束的制定行政法规和规章。另一类是非《立法法》所规制，制定规范性文件行为。对于第一类行政立法行为，有学者认为应属于立法行为，更进一步是宪法行为的范畴③，而大多数学者则认为行政立法行为应归于抽象行政行为，属行政行为。笔者赞同第一种观点，这不但是因为立法行为具有“普世性”特点，最主要的是，行政行为相对来说较为随意，所以将行政立法活动归于受更多限制的立法行为是有宪政意义的。而对于第二类行政立法行为，笔者认为应归属于行政行为，目前规范性文件制定主体和规范性文件本身数量众多，如果也归于立法行为，由于目前我国缺乏对立法行为的救济机制，公民权益无从保障，如果将之归于行政行为，则可以通过行政复议、行政诉讼以及国家赔偿等获得救济。

中央与地方事权的界定。中央与地方事权的交叉与冲突，主要表现为地方立法对海事事务的介入，对于非专属事务，中央和地方事权界定并不很明确。如《山东省沿海船舶边防治安管理条例》要求船员出海需向申请办理出海边防证件，而交通部规定只要具备《中华人民共和国船员条例》要求的资质和条件，船员就可以从事航海相关活动。地方法规不但干涉了由中央事权管辖的海员事务传统，对船员权益也造成损害。又如在对客船航行权的限制上，海事部门根据船舶检验机构核定风级决定是否准许船舶开航，而山东省政府规定风力达到七级以上时，客滚船一律不能开航，中央与地方相关规定相矛盾。

内部与外部两个规则体系的协调统一。与对外的规范性文件相对应，海事系统也有一套内部规范维持业务工作的运转。这类内部规则数目众多，有很多涉及行政相对人利益，比如定期的专项检查，业务工作流程和指导意见等。为控制内外部管理风险，海事机构多选择建立内部质量管理体系，但由于质量管理体系不完善，导致很多内部文件并没有纳入到体系中去。另外，当前随着简政放权和政府职能的转变，带来了许多法律法规需要调整变化，内部规则相对处于滞后的状态，如何实现内、外部规则体系的协调统一需要思考。

国际海事公约在国内适用的方式。由于我国并没有明确公法领域国际海事公约的地位，导致在国际海事公约的纳入和转化过程中，形式与效力的不确定，实践中多通过二次立法，包括制定法律（如《海上交通安全法》）、行政法规（如《防治船舶污染海洋环境管理条例》）、部门规章和规范性文件等。还有的公约，如《1972年国际海上避碰规则公约》，是通过自动适用的方式实施的。实践中还有通过发布通知或公告实施国际海事公约。另外，《船舶载重线公约》、《吨位丈量公约》等技术条款通过制定船舶法定检验规范来予以实施，如《国际航行海船法定检验技术规则》。

目前，通过规范性文件适用公约的法律定位不是很明确，但实践中却又大量使用，尽管缺乏足够的法理依据，但该种方式的主要好处是不需要特殊的立法程序等待。

其他问题。首先，规范性文件制定主体的确定。中国海事局出台的《中华人民共和国海事局海事规范性文件制定程序规定》将规范性文件的制定主体限制在省级海事机构以上无疑具有积极意义，改变了以前一些处级单位都可以制定规范性文件的乱局。但由一个规范性文件设定立法权限，缺乏法律依据。其次，政务公开文件的法律属性。政务公开是现代行政的必然要求，目前政务公开更多体现为一种制度或政策安排，2007年《中华人民共和国政府信息公开条例》是我国政务公开走上法治化轨道重要标志，但对外政务公开指南中具体办事程序、要求及承诺性等内容涉及相对人的权益，其法律效力如何值得探讨。

构建我国海事行政立法体系的探索途径

第一，确定海事行政法在整个涉海法律架构中的地位。目前我国涉海法律大都处于较“边缘”的地位，这与我国固有的大陆思维与文化有关，为此学界呼吁要建立中国的海洋基本法，将大部分涉海法律纳入其框架内，从而提升国人“蓝色国土”和海洋权益意识。在各界推动下，海商法、海诉法、海公法等法学研究领域都不断取得突破，此氛围下，海事行政法的地位与作用理应受到特别重视和重新审视，将构成未来中国“大海法”框架下不可或缺的组成部分。

第二，确定海事行政立法体系的自身架构。随着对海事行政行为研究的深入，构建海事行政立法体系在当下是可期的。首先对海事行政事权进行划分，按船舶管理、船员管理、航行安全与秩序管理、海上防污染管理、综合管理划分为五个方面;在法律形式上在逐步完善基础法律，由行政法规实现可操作，部门规章最终作为主要的补充兜底，尽量减少地方海事立法以及规范性文件。行政法规与部门规章按照与核心框架大致对应的关系做具体和配套的规定，海事技术类的规定中强制性性规定应至少在行政法规的层面进行规定，推荐性规定可以在规章以下层面的立法文件中体现。

第三，明确国际海事法的国内化方式。从法理上，国际公约在位阶上不应低于国内法律。在国内化的方式上建议区分对待：对于批准或加入涉及人命安全、防止污染等有重要政府义务及对经济社会有重要影响的海事公约，应依据《中华人民共和国缔结条约程序法》由全国人大常委会决定;而对于修正案和技术类公约，一般情况下可以由交通部直接决定适用，如果交通部认为情况特殊的，可会同外交部报国务院核准。需注意的是由部门或国务院决定公布适用，并不意味着该海事公约的位阶就定位于部门规章或行政法规，而应在法律层面上，决定公布只是操作层面上的一种授权。

第四，及时清理规范性文件，限制制定主体。规范性文件对社会生活的影响大，易引起纠纷。首先应对现有海事类规范性文件进行全面清理，公示目录清单，接受社会监督。然后取消中国海事局下属机构制定规范性文件的职能，限制制定主体。最终随着上位法的不断完善，取消规范性文件这种法律文件形态，所有事务纳入法律轨道。

第五，明确海事行政立法的性质，保障救济权实现。法治政府不能忽视公民的救济权。对于行政行为对公民的侵害，需提供有效的救济渠道。对于制定规章以上的海事行政立法行为，应明确其为授权立法行为，受立法程序的严格限制。而对于大量的规范性文件，赋予其行政行为属性，受行政行为法的限制及行政救济法保障，只有这样才可以更好地推进依法行政。

第六，协调内外部规范文件，纳入相应体系运行。对于诸如政务公开指南，业务办理手册等文件应在外部法律框架下，赋予其一定法律效力，维护政府公信力。对于内部规范文件，如业务工作流程、各类工作手册及相关工作指导意见等，应纳入体系管理中，尽量减少非受控文件的存在，使海事行政工作更具可控性与可预测性。

第七，明确海事行政事务的中央事权独占性。海事行政事务具有全局性，需要统一协调处理，一般情形下不宜由地方涉及，这一点应在法律层面予以明确。

综上，海事行政立法研究目前还处于起始阶段，但实践中已逐渐形成了体系框架的雏形，同时受行政体制影响，海事行政法带有明显的部门法特征，但海事行政法内涵与外延却是很广的，随着国家涉海行政机制改革的不断推进，海事行政立法体系还会有更大的扩展空间。本文着眼于现实，分析海事行政立法方面存在的问题并提出相关建议，以期在构建与完善我国海事行政立法体系的进程中勾勒出可行的路径。

（作者分别为山东海事局副高级工程师、大连海事大学法学院博士研究生，大连海事大学法学院教授）

【注释】

①胡正良，韩立新：《海事法》，北京大学出版社，2009年，第1页。

②袁建国整理：“立法体系讨论会综述”，《中国法学》，1991年第4期，第125～126页。

③叶必丰：《行政行为原理》，北京：商务印书馆，2013年，第31页。

④胡江山：“海事行政法研究”，大连海事大学硕士学位论文，2008年。

责编/于岩（实习）