基于农民意愿的农村土地征收补偿模式研究

谢付杰

【摘要】在土地征收过程中，大量农民抵制征收、上访以及出现一系列群体性事件，都与土地征收补偿不合理有很大的关系。文章通过分析目前农村土地征收补偿存在的问题，设计调查问卷调查农民土地征收意愿，分析影响农民土地征收意愿的因素，從而建立基于农民意愿的农村土地征收补偿的优化模式。

【关键词】农民意愿 土地征收 补偿模式

【中图分类号】D261.3 【文献标识码】A

土地征收补偿问题是目前影响农村社会和谐发展的主要问题，完善征地补偿机制是我国市场经济发展到现阶段的必然要求。妥善处理农村土地征收，合理补偿失地农民，保障农民的合法权益。目前土地征收补偿标准过低，农民权益得不到保障，在征地、拆迁过程中出现了一系列问题，对建设和谐社会存在很多的隐患，因此，完善土地征收补偿，可有效解决因征地而出现的群众事件等问题。

目前农村土地征收补偿存在的问题

随着我国经济的快速发展和城镇化水平的不断加快，农村土地转变为非农建设用地，大量的农村土地被征收，同时也出现了越来越多的失地农民，征地补偿不合理，给农民带来了极大的不满，随之产生了群众性上访事件、群殴事件等一些列的问题，失地农民的权益保障问题涉及到政治、经济、文化、社会等多方面因素①。从一系列因为征地而发生的事件，以及对比国外征地补偿模式，可以看出，我国土地征收补偿存在着一系列问题，其主要问题归纳为以下几个方面。

征地补偿范围过小，农民权益保障落实不到位。目前的农村集体土地被征收后，农民得到的补偿主要由被征土地的补偿费、安置补助费、地上附着物及青苗补偿费等项目组成，补偿的范围过小，失地农民的权益保障得不到落实。从农村集体土地征收补偿的标准来看，目前的农村土地征收补偿无论从价值形成角度、收益角度还是市场角度，农民得到的实际补偿款与土地价值都相差甚远。

土地征收补偿金的受益主体不明。在我国农村，农民享有农村土地的承包经营权，所有权则属于农村集体所有。因此，在农村土地征收补偿中的补偿费分配的主体就有两个，即农村集体经济组织和农民个人。农村土地征收补偿费是分配给农村集体经济组织还是承包土地经营权的农民个人，现有的土地征收补偿制度没有具体的规定，在具体的补偿分配环节，出现了一系列的问题，农民个人实际得到的土地补偿额很低，这也是导致农村征地纠纷的重要原因。

土地增值分配不合理。土地征收后土地的所有权和使用权发生了改变，土地的用途发生了改变，土地的产出值大大的增加，由于土地用途的变化带来的土地资产的价值的增加额是归国家所有、集体所有还是归个人所有一直都是争论的焦点。从产权角度来看，既然在土地征收前农民享有土地的承包经营权和收益权，那么在土地被征收后，农民失去了土地的承包经营权和收益权，就等于失去了经济来源，权益损失就应该得到相应的补偿。由于土地用途从农用地变为建设用地，发生了巨大的增值，这个增值是土地用地改变后的土地本身价值的增加，农民应该分配到一定的土地增值收益额。

土地征收补偿模式单一，保障机制不完善。我国目前征地补偿模式还是以经济补偿为主要方式，而对被征地农民以后的生活、工作、养老等方面却没有重视。在市场经济体制下，金钱补偿能起到一定的作用，但弊端也是突出的，一方面，货币补偿只是对农民生活方面的一种短期的安排，以后的生活就没有保障。另一方面，大部分农民的生产劳动技能水平普遍较低，农民很难找到合适的工作岗位，造成了被征地的农民既失地又失业，社会保障也比较匮乏。

土地征收补偿依据不科学，标准低。目前我国征地补偿标准大部分是以区域统一年产值或者区片综合地价为依据给予补偿的。无论补偿标准根据统一年产值倍数还是区片地价，都有很大的主观性，缺乏客观依据，并且都是根据被征收的土地原来的用途制定的，原来的用途是农用地，土地产出值较低，用统一年产值和区片地价为依据的征地补偿额就比较低，土地征收后用途发生了改变，如果还是按照原来的用途测算土地的收益价值，就不能真实的反映土地的内在价值，也不能反映土地的市场价值。

农民被征地的意愿调查及影响因素分析

农民被征地意愿调查。为了真实反映农民对征地的意愿，有针对性地通过设计问卷进行对征地区农户做了调查，设计的调查问卷主要考虑了有可能影响农户征地意愿的诸多因素，进而反映农户对政府征地的意愿。本次调查是选择了重庆市征地区500户农民进行问卷调查（根据调查，见表1）。

通过表1所示的调查结果显示，大部分农民不愿意自己的土地被征收。在500个样本中，有239个农民愿意自己的土地被征收，占样本总数的47.8%，有261个农民不愿意自己的土地被征收，占样本总数的52.2%。从调查的结果来看，不愿意自己的土地被征收的农民主要是以土地为生的农民，他们认为由于土地补偿额太低，土地征收后的生活没有保障，又没有其他的技术，再就业困难，不愿意自己承包的土地被征收。愿意自己的土地被征收的农民主要是外出的打工者，他们有其他的经济来源，耕地产值太低，与其把土地撂荒，还不如土地被征收。

从表中调查结果显示，不愿意自己的土地被征收的农民中，有229人次认为征地补偿额太低，有188人次认为土地被征收后生活无保障，有186人次认为再就业困难。从调查的结果可以看出，农村土地征收能否顺利实施的最关键因素有土地征收后的补偿金额是否达到农民的意愿、失地农民能否实现再就业及农民的未来生活能否得到充足的保障。目前农村教育发展普遍落后，农民受教育水平普遍较低，与城镇居民相比，就业劣势可想而知，即使暂时就地安排了临时性的工作，在竞争极其激烈的社会中，未来也有被淘汰的极大可能，农民对未来生活的不确定性会感到担忧，因此农民会把希望更加寄托在更多地获取一些土地征收补偿金额上。

农民承包的土地对农民来说是命根子，不仅是其重要的生产投入要素和经济来源，更是一种生存保障。对大部分农民来说，离开了承包的土地，农民就失去了生活的来源。现阶段，由于价值评估手段的落实，非货币类的物质转化为货币的计量难度较大，通过意愿调查来衡量其价值是一种十分有效的办法。因此，土地征收模式的確定，应建立在农民意愿度的基础之上。

影响农民被征地意愿因素的分析。一是农民个人的自身情况。农民的被征地意愿与其个人自身情况关系密切，其中最重要的是农民的年龄、受教育程度水平，有无非农劳动技能等。一般来说，农民的年龄越小，以后从事农业生产的时间就越长，土地为其带来的未来经济效益效益就越多，其征地意愿就越低，相反，如果农民年龄越大，其以后从事农业生产的时间就越短，土地为其带来的未来经济就越少，其征地意愿越高。农民受教育年限越长，越能理解国家的政策，对国家法律法规理解的程度也就越高，也就有较高的征地意愿，农民受教育程度越高，劳动技能也就越强，从事其他行业的能力也就越强，失地后再就业就相对容易，农民征地意愿度就会越高。

二是农作物的产出。土地的主要功能是农作物的产出功能，通过生产农作物而产生效益。如果农作物产生的收益越高，农民也不想放弃土地产权，反之，如果农作物的产出较低，农民越愿意放弃产权从事其他行业的生产。农民是否愿意土地被征收，就存在一个明显的收益比较的过程，也就是说，如果征地补偿额高于未来预期农作物的净产出值，农民就愿意自己的土地被征收，相反，如果征地补偿额没有达到生产农作物带来的预期净产出值，农民就不愿意土地被征收。

三是就业环境因素。如果农民失地后能够通过国家政策扶持或者通过自身条件可以很轻松找到其他工作，就多了一项经济收入来源，对于靠农业生产为收入来源的农民来说，如果没有其他技能，国家不能提供政策扶持，这些农民离开土地就没有其他经济来源，就不愿意放弃土地的承包经营权、收益权和其他权利。因此，就业环境和好坏直接影响到农民被征地意愿的选择。

四是农户其他非农产业收入占农户家庭收入的比重。随着城镇化和工业化进程的不断加快，城市的第二、三产业也有了突飞猛进的发展，经济的发展需要大量的劳动力，目前有许多农村剩余的劳动力外出打工、创业等。通过调查，在大多数较年轻的失地农民可以从事非农业，例如打工、养殖、销售等非农业收入占家庭收入的比重较高，他们对农地的依赖程度较低。由此可以看出，非农收入占家庭总收入的比重越高的农户，由于有其他的经济来源，其对土地征收补偿金额的要求相对较低，更愿意配合政府实施土地征收。

五是土地被征收后的未来生活保障。土地被征收后的失地农民的未来生活保障主要体现在未来家庭收入水平、生活质量、享受的福利等方面水平的变化。如果土地被征收以后农民可以从事其他产业带来家庭经济收入，预期未来收入比从事农业生产收入高，则愿意接受自己的土地被征收;如果土地征收后未来预期生活质量会提高，则愿意自己承包的土地被征收;如果土地被征收可以享受同城镇居民同等福利，则愿意自己的土地被征收。因此可见，土地被征地后，如果未来的生活有保障，农民的被征地意愿就越高，反之则越低。

基于农民意愿的土地征收补偿模式优化

优化原有的货币补偿模式。第一，增加土地补偿项目，提高目前现有的补偿标准。一方面，增加土地补偿的项目。土地补偿费、安置补助费、地上附着物及青苗补偿费是目前现有的最普遍的经济补偿模式中的主要补偿项目，这些补偿项目是对原用途的土地根据以前的产出值为依据进行估算的，并且失地农民由于失去了土地，以后的生活就失去了保障，农民的生活需求远远不能满足，与失地农民权益的损失也不对等。土地管理法关于我国农村土地承包经营的规定就说明了土地承包人在承包期内享受土地收益权，如果农民承包的土地被征收，农民就损失了土地的收益权，就应该对在承包期限内剩余的收益权的补偿。可以根据前几年的土地收益状况和目前土地正常收益状况，估算未来土地的收益，将未来承包期限内土地正常化的收益折现，作为收益权的补偿。

另一方面，建立农村土地流转价值评估体制。目前我国农村土地市场还不活跃，市场体制还不健全，农村土地价值评估体系也不够完善。虽然已经有学者研究了农村土地价值的评估问题，也针对农村的土地评估构建了相应的评估方法，但大部分是根据农用地的产出值进行价值的评估，对农用地用途转变后带来的潜在收益则考虑的不多。对征地的补偿也不能只考虑土地在原来的用途下产生的收益，而要从土地的区位、土地供求、土地的质量、土地规划用途等多方面考虑，可以用目前常用的土地估价的方法、模型对待征地的土地价值进行评估，将估算的价值作为耕地补偿的依据。

第二，将土地的增值收益部分按比例补偿给失地农民。土地征地后，失地农民得到的补偿和政府的土地出让价格之间的差距是很大的。从各个地方的土地征收补偿案例中可以看出，目前政府对于农用地的征收补偿标准一般都不会超过10万元/亩，但是政府通过将征收的土地通过招标、挂牌、拍卖等方式进行出让，出让价格每亩地几十万、上百万甚至上千万，土地征收补偿的差价与农民收益之间形成强烈的对比。

政府在土地征收过程中扮演者中介的角色，将土地从农民手中征收过来，给农民一定的补偿，再将土地出让给土地使用者。如果土地征收是根据公共利益的需要，那么这部分差额收益被看作是作为公共利益的部分，但也不能仅仅牺牲失地农民的个人利益来满足公共利益的需要，这样对失地农民来说就不公平。目前政府为了经济发展的需要，有些不是公共利益的需要，而将土地进行征收，这部分差额收益被政府获得了，对失地农民来说更加不公平。为了体现公平原则，应该将土地用途改变后的土地增值中的一部分应该补偿给失地农民。

采用安置补偿模式。第一，加快发展农村集体经济步伐，解决失地农民的就业问题。农民的土地在被征收后，农民就失去了土地的经营权，得到的经济补偿只能解决农民近期的生活，农民失去土地以后就相当于城镇居民失业了，如果维持以后的生活就需要再就业。因此政府在征地后要因地制宜，盘活存量土地，集约利用，并在政策层面制定相关的宏观措施，大力发展集体经济，制定相关的鼓励政策，鼓励有实力的失地农民进行创业，或者失地农民入股经营营，对失地农民进行技术培训，解决失地农民的就业。

第二，采用社会保障型补偿安置模式。②土地征收后由政府部门制定出相关的社会保障政策，可参考以下模式：建立健全农村社会保障体系。农村土地被征收后，失地农民的社会保障就应该享有和城镇居民同等的社会保障，因此要把土地被征收后的农民视为城镇居民，纳入到城镇居民生活保障体系的范围，享受与城镇居民相同的社会保障;建立多元化的社会保险机制。土地被征收以后，由政府出资，或者由土地使用者拿出一部分资金为农民办理社会保险，由保险公司为他们办理养老式保险。

第三，采用土地作价入股型安置模式。土地作价入股型安置模式是将被征收的土地看作是一种投资，将被征收的土地通过估价或者将土地补偿金作为一种投资股份，通过被征地农村集体经济组织与用地单位协商，农村集体经济组织、农户和用地单位通过签订协议约定参与企业的经营，拥有企业经营的股权，获得收益分配权。也就是说农民用自己承包的土地使用权作为一个资产对企业进行投资，对土地使用权的价值进行估算后，作为对企业的投资，根据所占的投资比重，确定股份的大小。

（作者单位：重庆工商大学融智学院;本文系重庆市教委科技项目“农户意愿视角下重庆市农村土地征收补偿机制研究”的阶段性成果，项目编号：KJ1401701）

【注释】

①安民兵：“试论城市化进程中失地农民的利益协调机制”，《求实》，2013年第10期

②廖松：“我国农村社会保障制度存在的问题及对策”，《决策与信息》（下旬刊），2010年7期。

责编/丰家卫（实习）